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改善護理執業環境與護士荒專案報告：聚焦人力、待遇及評鑑制度

社會福利及衛生環境委員會會議日期：2012-03-22

立法院社會福利及衛生環境委員會召開專案報告，探討台灣護理人員執業環境惡劣、護士荒及病人安全問題。會議中，行政院衛生署、勞工委員會等單位就護理人力配置、薪資待遇、勞動條件及醫院評鑑等面向提出現況分析與改善策略。立法委員及護理團體代表則揭露超時工作、低薪、高離職率等困境，並對政府措施的實質成效提出質疑，最終通過多項臨時提案，要求相關部會提出具體解決方案及時程。

討論事項一

行政院環境保護署署長沈世宏報告業務概況及立法計畫 (報告事項)

核心議題

行政院環境保護署署長沈世宏向委員會報告其業務概況及立法計畫。
會議中通過一項臨時提案，要求環保署應落實要求民眾先回收車體後，才能向交通部監理單位報廢車籍，以杜絕回收車輛違法四處橫行。

相關爭議

無相關爭議

立法委員發言

無相關發言紀錄

相關人員回應

沈世宏行政院環境保護署署長

即席答復委員質詢。

相關後續

本日報告及詢答完畢。
委員潘維剛、黃昭順、鄭汝芬及楊麗環等4人所提書面質詢列入紀錄，刊登公報，並請相關機關於2週內以書面答復本會及本會委員與質詢委員。
本日會議委員所提質詢未及答復部分（含委員質詢中要求提供之相關資料）亦請相關機關於2週內以書面答復本會及本會委員與質詢委員。
通過臨時提案1項，要求行政院環境保護署應落實要求民眾先回收車體後，才能向交通部監理單位報廢車籍，以杜絕回收車輛違法四處橫行。

討論事項二

如何改善護理人員執業環境、解決護士荒及維護病人安全 (專案報告及質詢)

核心議題

本次會議主要探討護理人員執業環境惡化、護士荒及病人安全問題，旨在尋求改善策略。
討論內容涵蓋護理人力配置、薪資待遇、勞動條件、醫院評鑑制度及相關法規的檢討與修正。

相關爭議

護理人員薪資偏低與工作量不成比例：吳育仁委員指出護士薪資甚至比外籍看護低，陳歐珀委員提及平均年薪僅45萬至55萬元，遠低於藥師。羅淑蕾委員要求優先為公立醫院護理人員調薪，但署長表示需尋找財源。
護病比嚴重失衡：多位委員指出台灣護病比遠高於美、日等國，尤其夜班情況更為嚴峻，影響病人安全。衛生署承諾年底前訂定三班護病比標準並於明年試行，但被質疑進度過慢。
健保經費未確實用於改善護理待遇：多位委員及護理團體代表質疑政府每年撥付數十億元改善護理人力與待遇的專款，實際並未完全落實到基層護理人員身上，部分經費被醫院挪用或作為醫師獎勵金。
醫院評鑑制度的弊端：委員批評醫院評鑑過於重視文書作業，導致護理人員花費大量時間應付評鑑而非實際照護病人，且評鑑數據可能失真。田秋堇委員稱其為「血汗評鑑」。
護理人員勞動條件惡劣：崔思純幹事揭露護理人員超時工作、無法準時下班、懷孕期間仍需值大夜班等困境。勞委會雖有勞動檢查，但被質疑預告式檢查無法反映真實情況且裁罰不力。
公立醫院契約僱用比例偏高與高資低用：陳節如委員質疑署立醫院護理人員正編比例過低，約聘人員比例高，缺乏工作保障。銓敘部及人事行政總處雖有改善計畫，但進度緩慢。
開放外籍護理人員的疑慮：護理師公會盧美秀理事長反對引進外籍護理人員，認為若待遇不改善，將吸引素質較差者，且語言隔閡恐影響病人安全。

立法委員發言

吳育仁立法委員

指出醫院勞動市場階級化問題，護士待遇甚至比外籍看護差。
關切懷孕護士三班制輪值問題，建議將懷孕護士排除在變形工時之外。
質疑健保局對護士專業肯定不足，導致護士流動率過高。
建議若護士缺工，應考慮引進外籍護理人員，但需考證照。

陳歐珀立法委員

指出「離職護士面」是現代社會悲哀，護士平均離職率高達58%。
揭露護理人員工作沒保障、薪水太少、加班費少，且政府預算分配不公。
質疑衛生福利部組織改造後護理及健康照護處的定位，要求提升為司級單位。

劉建國立法委員

質疑衛生署署長上任1年1個月，護理人員困境改善成效不彰。
要求衛生署確保20億元健保專款專用於護理人員，並提供詳細流向報告。
批評醫院評鑑白班護病比僅針對早班，要求儘速納入小夜班與大夜班。

江惠貞立法委員

讚揚署立雙和醫院在醫護相處與待遇上的優越經驗，建議複製推廣。
關切輔助護理人力制度的薪資計算及健保給付問題。
指出國家對醫療體系整體投資不足，導致壓榨醫護人員來成就健保滿意度。
呼籲政府跨部會整合，解決校護、衛生所護理人員工作量過大的問題。

陳節如立法委員

質疑衛生署統計護理人員缺額數據，指出實際缺額可能更高，且由現有人力分擔。
要求衛生署提供護理人員離職原因、年資、薪資等研究報告。
批評署立醫院護理人力中約聘比例過高，缺乏穩定性。
質疑醫院評鑑護病比標準不合理，導致護理人員過勞，建議將20億元健保經費全數用於增加人力。

田秋堇立法委員

質疑國家3年來花費超過36億元改善護理環境，但護士荒未見改善，錢流向不明。
批評公立醫院將健保專款視為醫療收入，導致無法專款專用於護理人員。
指出護理人員離職後轉職醫美，導致在職人數銳減，且未來3年內留任意願極低。
呼籲政府立即推動「技術混合式照護模式」及提高夜班加班費，以減輕護理人員負擔。

蘇清泉立法委員

認為護理行業神聖且不會失業，但現況卻是畢業生不願投入臨床。
指出台灣醫療資源投入佔GDP比例過低，導致所有醫事人員待遇被壓縮。
強調護理人員工作最重要也最辛苦，但投資太少，醫療體系可能崩盤。
建議將護理人員待遇與人力問題提升至國家層級，由行政院與經建會全盤考量，並簡化評鑑、減少文書作業。

鄭汝芬立法委員

認同增加護理佐理員有助改善護士荒，但關切是否會壓縮現有護士的健保給付。
質疑100年度補助款未實際發放到護理人員手中，要求衛生署嚴密監控101年度20億元經費流向。
建議提高健保對護理費的給付額度，讓護理人員實質獲得改善。
呼籲政府應從改善制度與環境著手，讓護理人員在合理工時內有充沛精神照顧病人。

蔡錦隆立法委員

指出22萬護理人員領證，卻有4成未執業，造成國家資源浪費。
認為護理人員重要性與醫師相當，但卻不受尊重，工時長、責任重且承受外力。
要求勞委會訂定護理人員定型化勞動契約，保障其權利義務。
主張衛生署應訂定三班護理人員照顧病人人數比例，並列入醫院評鑑必要項目。

徐少萍立法委員

指出健保滿意度高是醫護人員超時工作、低薪、高工作量換來的，呼籲將健保大餅做大。
關切醫美行業吸引醫師與護理人員出走，導致醫療人力更為缺乏。
建議銓敘部與衛生署協調，讓五五專案退休的醫護人員能以約聘方式回任，補足人力缺口。
關切外籍看護工來源減少問題，要求勞委會規劃長照制度並積極聯繫新勞務輸出國家。

趙天麟立法委員

引用護理人員心聲，描述夜班護病比過高、無法休息、連上廁所時間都沒有的慘況。
要求衛生署署長具體說明如何縮短護理人員現實與理想的差距，並達成馬總統1：7護病比政見的期程。
建議護理人員加薪、提高夜班費、落實勞動工時檢查，以穩住離職潮。
提案要求衛生福利部組織改造應納入「護理及健康照護司」。

羅淑蕾立法委員

質疑勞委會對醫院勞動檢查開罰不力，指出醫院30%違規率令人擔憂，且公立醫院違法情況嚴重。
引用數據指出台灣護病比遠高於國際，導致護士過勞且病人死亡風險增加。
主張應立即為公立醫院護理人員調薪，以吸引並留住人才，並帶動其他醫療機構跟進。
批評署長在解決護士荒問題上缺乏擔當和具體作為，呼籲其為勞動條件挺身而出。

蔡其昌立法委員

質疑衛生署署長對護理人員困境視而不見，建議馬總統應讓護理師擔任下一任署長。
要求署長向馬總統與行政院長建議到醫院long stay，體驗夜班護理人員工作環境。
質疑健保專案基金未落實到護理人員手中，要求公布「血汗醫院」名單。
批評醫院評鑑過於頻繁且文書作業繁重，要求醫生和院長多承擔，不要只壓在護理人員身上。
反對在血汗環境未改善前開放外籍護理人員，要求政策上不朝此方向發展。

李應元立法委員

要求護理師公會盧理事長提出4項最迫切希望政府處理的訴求。
建議將二代健保新增的200億元收入優先用於改善護士小夜班、大夜班待遇，並嚴格處分挪用款項的醫院。
反對關病床以解決護士荒，認為應提高待遇和增加人力。
建議勞委會與衛生署合作，利用就業安定基金增補照顧服務員，減輕專業護理人員負擔。

賴士葆立法委員

質疑勞委會主委在自由經濟示範區外勞與本勞薪資脫鉤問題上的堅持，認為會導致示範區失敗。
指出護理人員雖納入勞基法規範，但現實中加班費未落實，勞檢應更嚴格。
要求勞委會說明何時能將醫師納入勞基法適用範圍，特別是住院醫師的過勞問題。
批評衛生署長對醫師過勞問題的回應，認為缺乏對基層醫師的保護。

許添財立法委員

指出台灣勞動市場低薪資、高失業率、各行業缺工的惡性循環，護理人員就業意願低落是其中一例。
建議將勞基法執行程度列為衛生署輔導健保局給付點數的參考因素，鼓勵醫院善待護理人員。
指出護理考照及格率低浪費國家教育資源，建議教育部應輔導並限制教學品質不佳的學校招生。
建議衛生署與教育部合作，訂定醫院服務年資與表現資格，作為調任地方政府或學校的依據。
強調民主政府應滿足人民合理需求，呼籲政府提出完整且可行的短中長期計畫以解決護理困境。

楊瓊瓔立法委員

指出護理人員缺額高達8,000人，質疑現有改善方法效力不彰。
建議政府應提供更大誘因，如美國綠卡或日本高薪，以吸引護理人才。
要求衛生署強力爭取將「護理及健康照護處」提升為「護理及健康照護司」。
呼籲勞委會主委在自由經濟特區政策上應有彈性，並積極調整護理人員待遇。
要求衛生署應從人本原則出發，解決醫院利潤中心制對護理人員的影響，並考量長照計畫對護理人力的壓力。

楊曜立法委員

指出護士荒主因是待遇不高、工時過長、輪班影響家庭生活、附帶工作多，且公立醫院職缺不補。
質疑勞委會勞動檢查後開罰案件數不足，要求提供具體數據並加強開罰。
建議勞委會利用擴大就業人力支援醫院非專業工作，減輕護理人員負擔。
主張將護士行業列為高危險業務，並要求衛生署從公立醫院做起，提供危險加給。
要求衛生署重視地區醫院護理人員缺額問題，建議將偏遠地區最高等級醫院的健保給付比照醫學中心標準。

廖國棟立法委員

指出台灣醫療費用占GDP比例遠低於預期目標，導致醫院營運經費不足，影響醫護人員薪資。
呼籲署長應向總統極力爭取提高醫療費用占GDP比例至7.5%，以解決醫護困境。
關切醫院減床與醫事人力流失問題，特別是護理人員不願留在醫院而轉往公部門或學校。
建議署長考慮以公務預算彌補醫療費用不足，並與經建會對話，爭取更多經費投入。

尤美女立法委員

指出護理人員98%為女性，被冠以「白衣天使」導致專業未被看見，薪資待遇無法提升。
質疑20億元健保經費投入後，護理人員薪資實際提升幅度有限。
批評護病比標準不合理，2008年至今未改，且評鑑僅針對白班，導致護士過勞及職業病。
要求衛生署提出完整短、中、長程計畫，包含合理三班護病比、預算經費及薪資待遇。
主張醫療決策應有護理人員參與，並支持衛生福利部設「護理司」，將職業病納入評鑑及防治項目。

黃偉哲立法委員

指出馬總統競選承諾的1：7護病比目標遠未達成，要求衛生署提出具體解決方案。
質疑國健局「守護小龍女」標語海報活動花費32萬元，認為對性別失衡無實質幫助，要求檢討。
質疑衛生署公布的護病比數據與臨床實際情況差異大，且勞動檢查預警式進行無法反映真實。
建議衛生署設立匿名檢舉管道，鼓勵護理人員反映問題，並監督醫院人力配置。
支持護理人員職稱統一改為護理師，並加速推動相關法規修正。

孔文吉立法委員

關切護校畢業生明年起不能考護士執照的變革，擔心原住民護士就業機會受影響，建議檢討。
質疑護理及健康照護處山地離島科的編制過於沉重，建議組改時將山地與離島業務分開，增加科級編制。
呼籲衛生署重視偏遠地區的健康問題，並支持原住民公費醫師及有經驗的人才投入服務。

相關人員回應

邱文達行政院衛生署署長

承認護理人員薪資偏低，平均約40,000元，且離職率高達20.1%，70%醫院招募困難。
提出7項改善策略，包括提升護理人力配置（急病床由每4床1人提高至每3床1人）、健保專款專用提升住院照護品質（101年20億元）、建立輔助護理人力制度、推動磁力醫院留任措施、改善安全執業環境及勞動規範、解決公立醫院高資低用與契約僱用比例偏高問題、檢討護理證照低考照及格率。
表示懷孕護理人員10點後不上班是規定，且護理人員已調整5次薪水。
承諾101年度20億元健保經費將嚴密監控流向，確保用於護理人員，並於3月底提交報告。
承諾年底前完成大夜班、小夜班護病比評鑑基準修訂，明年開始試用。
支持將「護理及健康照護處」提升為「護理及健康照護司」，並將長照業務納入。
同意研議提高夜班費，以吸引未婚護理人員值夜班，讓已婚者留任。
承認台灣醫療支出佔GDP比例偏低，餅太小導致醫護津貼受壓縮，需努力做大餅。
表示署立醫院預算逐年減少，導致薪資提升困難，已爭取102年起停止遞減。
承諾會努力研議護理人員調薪，但需先找到財源，並爭取費率調整。
同意將護理人員職業病納入評鑑及防治項目。
表示102年起護士職稱將全面改為護理師，護校畢業生可轉任照顧服務員。
承諾檢討「守護小龍女」標語海報活動效益。
表示會與銓敘部溝通，放寬退休醫護人員回任限制。

王如玄行政院勞工委員會主任委員

指出醫療院所勞動條件檢查顯示，超時加班、加班費未依規定給付、未逐日記載出勤、未給例假等違規比例最高，約佔30%。
表示已修訂勞動基準法提高罰鍰額度並公布違法廠商姓名。
已協助衛生署完成「醫療機構與護理人員勞動契約建議應記載及不得記載事項」。
承諾逐步將醫療保健服務業部分場所及人員排除勞動基準法第84條之1適用，並訂定緩衝期間注意事項。
表示勞委會政策清楚，絕對反對外勞與本勞薪資脫鉤，認為應轉型產業，而非降低勞動成本。
承諾加強勞動條件檢查，並與律師公會合作，針對委員提供名單進行勞動檢查並依法裁罰。
表示勞委會將與衛生署合作推動多元就業方案，提供照顧服務員人力，減輕護理人員負擔。
承諾檢討勞檢技巧與保密機制，並考慮突擊檢查打卡下班後仍工作的情況。

呂秋慧銓敘部特審司司長

報告考試院已於100年12月8日決議，採分年漸進方式解決公立醫療機構醫事人員高資低用及契約進用比例偏高問題，辦理年限為5年。
表示銓敘部將配合研修醫事條例、施行細則等4種法規。

懷 行政院人事行政總處組編人力處處長

報告行政院已推動逐年編列經費補助特約醫療機構增聘護理人力及提高待遇（101年20億元）。
說明契僱醫事人員逐步納編，要求所屬公立醫院至103年底將職員空缺比率降至5%以下，並逐年調降契僱醫事人員進用比例。
說明考試院已決議，具師類醫事證書者將以師（三）級任用，解決高資低用問題，辦理年限5年。

戴桂英衛生署中央健康保險局局長

說明健保已將護理費從病房費拆出，並依護理人力需求給付不同點數。
表示101年度20億元健保專款中，12億元用於獎勵符合評鑑人力標準的醫院，7.5億元用於新聘護理人員。
承諾100年度10億元經費流向將於3月31日前調查清楚，並提供報告。
說明二代健保實施後，預計每年可增加約200億元收入，政府負擔比例也將增加。

鄧素文衛生署護理及健康照護處處長

報告100年底護理人員缺額約5,000人，因配置標準提高，需求增加。
表示護理人員離職主因包括晉升、薪資、工作壓力，以及輪三班制。
說明護理畢業生未考證照前，薪資與正式護理人員有5,000至7,000元差距。
表示未來評鑑將充分納入薪資調整意見。
說明護病比調查持續進行，99年白班平均1：7.2，小夜班約1：13，大夜班約1：15。
說明今年將推動「全責照護」計畫，與勞委會合作，先在15家署立醫院試辦，預計引進250名照顧服務員。
說明護理師證照考試將於102年1月起僅限護理師，護校畢業生可轉任照顧服務員。
表示衛生福利部組織改造中，爭取恢復「護理及健康照護司」，並特別關注山地離島地區。

石崇良衛生署醫事處處長

說明醫院評鑑已納入白班護病比為必要項目，年底前將完成小夜班及大夜班評鑑基準修訂，明年試用。
解釋設置標準是總人力，評鑑標準會訂護病比，並表示將逐步漸進提高護病比。
說明醫院評鑑條文已從508條降至300條以下，將持續檢討。
說明住院醫師工時保障因涉及專科醫師養成時間，仍在協商中。
說明高資低用問題涉及跨部會，需待組織法通過後3個月內提出初步方案。

李懋華衛生署醫院管理委員會執行長

說明署立醫院正編護理人員比例約20幾%，因精省後員額未擴編。
表示署立醫院只有正編和約聘人員，無派遣人員。
說明新進約聘護理人員底薪約34,000元，加獎金約35,000至40,000元。
說明五五專案退休醫護人員回任受銓敘部規定限制，僅能兼職且有薪資上限。

盧美秀中華民國護理師護士公會全國聯合會理事長

指出護理人員離職率高因照顧病人數過多，白天8至13個，夜班更高達30個。
建議政府應訂定三班護病比，參考日本經驗以給付點數鼓勵醫院增聘人力。
質疑健保專款未經稽查，部分公立醫院將其視為醫療收入，挪用為醫師獎勵金。
呼籲政府應儘速加薪、提高夜班費（小夜班1,000元，大夜班1,400元），並落實加班費給付。
建議在人力不足時，醫院應先關病房或減床，以維護病人安全。
反對開放外籍護理人員，認為待遇不佳將引進低素質人力，影響醫療品質。

崔思純台北市護理師護士公會幹事

分享個人經驗，因輪夜班無法照顧小孩而離職，懷孕期間仍需on call飆車上班。
揭露護理人員班別除三班外還有on call班，且無法準時下班，連吃飯擠母乳時間都沒有。
批評醫院評鑑制度導致護理人員需花更多時間準備文書工作，而非實際照顧病人，且護理人力非評鑑必要項目。
質疑政府撥付的健保專款未讓護理人員感受到薪資增加，反而工作壓力更大。
批評新增護理人員獎勵金可能鼓勵醫院頻繁更換新進人員而非留任資深者。
指出護理人員離職後多轉往醫美行業，造成人才流失。

呂月榮中華民國護理師護士公會全國聯合會秘書長

指出健保專款因缺乏稽查制度，部分公立醫院將其視為醫療收入，導致未專款專用於護理人員，成效不彰。
表示曾要求健保局稽查但未獲採納，且會員因害怕不敢提供真實數據。

何雪華台北市護理師公會總幹事

質疑衛生署公布的日班護病比1：7.2與臨床實際情況（醫學中心1：8或1：9）差異大。
指出護理人員超時工作嚴重，普遍超時2小時，新進人員甚至4小時，且無加班費。
揭露醫院要求護理人員下班1小時內刷卡簽退後再回頭工作，公然鼓勵造假，導致勞檢失真。
表示護理人員因害怕報復，不敢透過官方管道匿名檢舉，只能向工會哭訴。

趙坤郁衛生署國民健康局副局長

說明國健局「守護小龍女」活動旨在提升性別比議題關注，透過徵求創意標語海報。
表示活動總獎金為32萬元。

相關後續

本日報告及詢答完畢。
潘委員維剛、黃委員昭順、許委員添財、田委員秋堇、邱委員志偉所提書面質詢，列入紀錄，刊登公報，並請相關機關於2週內以書面答復本會及本會委員與質詢委員。
本日會議委員所提質詢未及答復部分，含委員質詢中要求提供之相關資料，亦請相關機關於2週內以書面答復本會及本會委員與質詢委員。
通過臨時提案1項，要求環保署撤銷101年3月20日環署綜字第1010021964號函，以維霄裡溪沿岸居民健康與權益。
修正通過臨時提案1項，要求衛生署應於組織法通過後3個月內，研擬公立醫院護理人員「高資低用」問題的初步方案，並送本委員會參考。
修正通過臨時提案1項，要求健保局應每半年輔導、稽核「全民健康保險提升住院護理照護品質方案」的執行情況，並將輔導成果送本委員會參考。
通過臨時提案1項，要求衛生署將醫院勞動環境納入醫院評鑑中，並偕同勞委會賡續加強醫療院所勞動檢查，公布相關違規醫院名單。
通過臨時提案1項，建請衛生署與銓敘部盡速協調，讓退休醫護人員得以約聘模式（全職或部分工時）回到醫院服務，減緩現職醫護人員工作壓力。
修正通過臨時提案1項，要求衛生署及勞委會應於1個月內就護理人員七大訴求（關病房減床、檢討醫院評鑑護理人力配置標準、提高夜班費、新進人員年薪70萬、推動技術混合式照護模式、健保足額給付住院護理費、落實護理勞動工時檢查）的可行性進行評估，並依評估結果提出具體解決方案及時程。
通過臨時提案1項，要求衛生署基於資訊公開與公民參與原則，邀集專家學者及護理師護士公會等民間團體，積極檢討現行健保專款稽查方式，並提交改善報告。
修正通過臨時提案1項，要求衛生署立即全面檢討醫院評鑑制度，並將檢討報告及改善方案於3個月內送交本委員會。
修正通過臨時提案1項，要求衛生署於3個月內將解決公立醫院護理人員「高資低用」問題的配套措施送交本委員會。
修正通過臨時提案1項，刪除「編列足額預算」六個字，其餘照案通過，要求衛生署立即研擬推動「技術混合式照護模式」，以減輕護理人員負擔，尊重專業分工。
通過臨時提案1項，要求行政院衛生署提供近3年「提升住院照護品質計畫」對改善醫院護理人力之成果報告，並參酌中華民國護理師公會全聯會七大訴求，於1個月內函覆本委員會。
通過臨時提案1項，要求行政院衛生署修改「醫院評鑑基準及評量項目」，增加「夜班（小夜班、大夜班）每位護理人員照顧病人數」之評量項目，並於102年度開始實施。
通過臨時提案1項，為健全護理制度，中央應於衛生福利部組織改造中，納入「護理及健康照護司」之業務單位。
修正通過臨時提案1項，要求101年全民健康保險提升住院護理照護品質方案之獎勵款，應應用於提升護理人力配置及優先提高護理人員大小夜班費、超時加班費等獎勵措施，並將每半年稽核成果送交本委員會參考。
修正通過臨時提案1項，要求保險人應公布各醫院領取獎勵金金額及其應用分配主要狀況，以供護理人員協助監督。

原始資料

公報: 1011501
卷／期／冊: 101／15／1
發布日期: 2012-04-12
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