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行政區劃法草案審查：聚焦中央地方權限、五都合併後遺症與原民自治

內政委員會會議日期：2012-04-18

立法院內政委員會審查行政院及委員提案之「行政區劃法草案」，主要討論行政區劃法與國土計畫法、原住民族自治法之整合審查，並針對中央與地方在行政區劃調整權限、五都升格後衍生之財政與行政問題、以及原住民族自治區土地權利保障等議題進行廣泛質詢。會議決議將行政區劃法草案與國土計畫法、原住民族自治法併案審查，並要求內政部與相關部會舉辦公聽會、提出評估報告後再擇期逐條討論。

討論事項一

審查「公職人員選舉罷免法第七十四條條文修正草案」案及「公職人員選舉罷免法第一百二十條條文修正草案」案

核心議題

無相關核心議題

相關爭議

無相關爭議

立法委員發言

無相關發言紀錄

相關人員回應

無相關發言紀錄

相關後續

說明及詢答完畢。
以上二案另定期舉行會議，進行逐條審查。
委員質詢未及答復部分或要求提供之說明資料，請相關機關儘速以書面答復。

討論事項二

審查行政院函請審議「行政區劃法草案」案及本院委員邱志偉等23人擬具「行政區劃法草案」案 (併案審查)

核心議題

本次會議主要審查「行政區劃法草案」，旨在建立行政區域調整的法源依據與程序，以解決現行行政區域劃分不符社經發展、資源分配不均及地方治理需求等問題。
討論重點包括行政區劃法的適用範圍、中央與地方權限劃分、公職人員任期保障、以及與國土計畫法、原住民族自治法等相關法案的競合與整合。

相關爭議

立法順序與法案整合：高金素梅委員等認為行政區劃法、國土計畫法及原住民族自治法應併同通盤考量與審查，避免單獨討論行政區劃法，造成法案間橫向聯繫的缺失。
中央與地方權限爭議：多位立法委員質疑行政院版本賦予中央主管機關過大權力，可逕行擬訂鄉鎮市區行政區劃計畫（第14條），恐剝奪地方自治權與民意機關監督權，缺乏民意把關機制。
法律競合與不一致：段宜康委員、李俊俋委員指出行政區劃法與地方制度法在處理直轄市與非直轄市行政區整併時存在法律適用上的模糊與不一致，建議應做整體性規劃與配套修法。
五都升格後遺症：江啟臣委員、姚文智委員等提出五都倉促合併升格導致的邊緣化、行政效率不彰、行政文化衝突及財政問題，認為行政區劃法應納入這些實務經驗進行檢討與改善。
原住民族土地權益：高金素梅委員對行政院版草案第21條關於原住民族自治區「另以法律定之」的規定表示質疑，認為此條文具「弔詭和欺騙」性，擔憂在原住民族自治法未通過前，原住民族傳統領域可能被排除或未獲充分保障。
公告現值調整政策：陳其邁委員質詢內政部宣示3年內將公告現值調高至市價9成的政策，認為此舉形同變相加稅，且未經與財政部及地方政府充分溝通與配套措施，恐加劇物價上漲。
行政區劃定義模糊：黃文玲委員質疑行政院版草案第3條中「或其他行政院核定之區域」的定義過於模糊，恐賦予行政院過大的空白授權，有違憲之虞。

立法委員發言

高金素梅立法委員

抗議本次會議逕自討論行政區劃法，認為應併同國土計畫法與原住民族自治法通盤考量，否則不尊重委員會主決議。
質疑行政區劃法第21條關於原住民族自治區「另以法律定之」的規定，認為其「弔詭和欺騙」原住民，因其未考慮原住民族自治區的土地界線與區域，且在原基法通過後仍未通知原民會參與審查。
要求原民會立即公告已調查完成的原住民族傳統領域，以賦予法律約束力，確保原住民族自治法能有土地概念。
譴責台電在和平村挖地道意圖放置核料棒，無視原住民族基本法，要求原民會主委召開記者會並一同參與抗議行動。

邱志偉立法委員

認為行政院版本與委員提案版本在行政區定義及法源依據上存在差異，主張應統一法源依據，將所有合併升格、縣市合併及區的調整皆納入行政區劃法規範。
主張區的調整應尊重地方自治權，授權地方政府依中央規範制定自治條例，而非由中央逕行調整，以達到中央與地方權限平衡。
質疑行政院版第14條的「國家整體利益」為由逕行行政區調整是「霸王條款」，要求明確定義其適用情況與理由。
認為行政區劃法通過後，中央主管機關擬訂計畫徵詢地方意見不代表取得同意，恐讓中央行政權獨大，忽略地方民意機關監督。

段宜康立法委員

質疑行政區劃法與地方制度法在處理直轄市與非直轄市行政區整併時的法律適用邏輯不一，要求內政部做整體規劃與配套修法。
批評行政區劃法對地方政府發動行政區調整設置過多門檻，而中央發動則過於寬鬆，最終權力集中於內政部，缺乏民意把關機制。
主張無論中央或地方發動，都應將反映民意的機制納入法案，確保民意在行政區劃調整中扮演把關角色，例如公民投票。

江啟臣立法委員

強調行政區劃不能僅是地圖重劃，應充分考量合併後行政文化、生活文化、區域邊緣化及行政效率不彰等深層問題。
建議內政部應檢討五都縣市合併的成效與問題，作為制定行政區劃法的藍圖，避免為立法而立法。
呼籲行政區劃應考量民眾福利與方便性，避免因重劃造成民眾生活不便，並在中央逕行調整時保留廣納民意的作為。
質疑行政院版第14條排除民意程序的「便宜行事」條款，要求納入更具約束力的民意採納作為。

徐欣瑩立法委員

關切行政區劃法草案在民意把關上的不足，詢問審議機制中學者專家代表是否足夠。
質疑行政區劃考量因素（第6條）中為何未納入土地面積，認為面積大、人口少的縣市在資源分配上可能被犧牲。
建議考量因素應賦予不同權重，並在施行細則中規範量化這些因素，以確保資源合理分配。
提出中央應建立跨縣市合作的協調機制，尤其在精省後，許多跨縣市議題（如河川保育、災害防治）缺乏主導單位。

紀國棟立法委員

強調行政區劃法、國土計畫法及原住民族自治法三者息息相關，應通盤考量，並希望內政部儘速落實跨部會協商。
批評行政院各部會間缺乏整合平台，導致許多急迫法案（如土地資本利得稅、實價登錄）進度延宕，形成行政怠惰。
認為行政區劃法有其急迫性，若不通過，五都合併後許多問題（如區公所職能、防災效率）難以推動。
提醒部長注意提高公告地價恐造成房價飆漲，悖離抑制房價初衷，要求行政院各部會應坐下來好好談，避免施政混亂。

黃文玲立法委員

質疑行政院版草案第3條「其他行政院核定之區域」定義模糊，恐賦予行政院過大權力，隨意核定特別行政區，違反憲法規定。
關切內政部移民署處理藏人問題的作業程序，認為移民署未通知委員即自行處理，是對部長的輕忽。
詢問內政部在五都整併後，對各區行政範圍調整的規劃與進度，認為行政區劃法通過前應有初步規劃。
指出彰化縣人口已達125萬，符合直轄市設立條件，詢問內政部對其升格意願的考量與規劃。

姚文智立法委員

質疑行政院版行政區劃法草案是將「舊酒當新瓶」，未在五都整併後與地方政府及中央各單位再次討論，缺乏民主現況的反映。
批評五都倉促升格合併是為政治目的，導致財政、預算、行政區劃及選區等問題叢生，要求內政部應舉行公聽會，並檢討五都合併經驗。
質疑部長在公開場合發表水價應調漲言論，認為在油電雙漲之際「提油澆火」，要求部長應支持油電價不漲。

陳其邁立法委員

批評內政部宣示公告現值3年內調高至市價9成的政策是「火上加油」，未與財政部及地方政府溝通，在稅率未變動下形同變相加稅，政策不周延。
主張地方制度法第7條關於直轄市整併升格的規定應拉回行政區劃法，做整體配套設計，而非便宜行事。
強調行政區劃應重視地方特色、歷史文化背景，反對齊頭式規劃，並質疑行政院版第14條「霸王條款」賦予行政院過大權力，侵犯地方權責。
主張行政區整併若民眾不同意，應有公民投票否決機制，保障民眾表達意見的空間和權利。

張慶忠立法委員

關切原住民族自治區鄉長/區長身分限制的法源依據，以及五個已併入直轄市的原山地鄉區長資格保障問題。
詢問原民會對行政院版行政區劃法第21條是否足以保障原住民權益的看法，以及原住民族自治法版本對空間合一或分立的政策走向。
認為新北市29個區有重新整併的迫切性，需依行政區劃法處理。

楊麗環立法委員

關切油電雙漲對弱勢團體（如早療、日照、庇護工廠、復康巴士）及中低收入戶的衝擊，要求內政部應儘速提出具體補助與配套措施。
批評內政部對油電漲價的配套研究太慢，且部長提出水價應漲言論是「提油澆火」，要求部長對弱勢敏感度應更高。
質疑五都升格條件不公，桃園縣未升格而台南、台中升格，認為中央存在政治考量而非公平討論。
擔憂桃園縣升格為直轄市後，建設經費負擔加重，人事費增加，財劃法不利直轄市，恐導致建設停滯，民怨四起。

李俊俋立法委員

批評內政部未召集各縣市政府討論行政區劃法與地方制度法即送審舊版本，是無關緊要且為政治利益考量。
強調國土計畫是上位法，行政區劃法是下游法，但馬政府屢次為政治考量顛倒順序，造成法律競合與問題叢生。
要求內政部應送出整合國土計畫法、原住民族自治法及行政區劃法的新版本，並承諾將與非五都縣市長座談，做適度修正。
質疑行政院版第14條「國家利益」定義模糊，恐成中央開後門、亂劃行政區的工具，並指出市民與市議會意見不一致時，現行制度缺乏公民參與機制。

陳明文立法委員

認為行政區劃法是「先上車後補票」，應先通過行政區劃法再推動五都升格，批評當時依地方制度法成立審議委員會無實質法源依據。
質疑行政區劃法通過後中央權力將更大，可直接介入地方行政區調整，擔憂強者越強、弱者越弱，加劇城鄉差距。
主張行政區劃應重視發展定位與資源分配，而非僅行政整併，應考量地方生活、交通、傳統等差異性。
要求內政部長應有總體目標和規劃能力，避免施政頭痛醫頭，並重視地方發展，而非隨意丟出舊版本要求通過。

簡東明立法委員

擔憂行政區劃法若單獨審查，恐對原住民地區衍生諸多問題，尤其五個原住民鄉併入直轄市後，發展不如預期，面臨補助困難。
指出行政區劃法不適用原住民地區，但原住民族自治法遲遲未通過，擔憂在自治法未定案前，其他平地鄉鎮為競爭力而合併，將再次犧牲原住民權益。
呼籲行政院應積極推動原住民族自治法，並與內政部密切聯繫，確保行政區劃法與自治法能併同思考，避免重演五都倉促合併的狀況。
要求部長對原住民區塊做思考，避免再次出現未經民調、遭原住民反對的做法。

林佳龍立法委員

關切內政部長職務與參與選舉可能產生的角色衝突，強調制度設計應有「日出條款」，適用於下一次選舉，確保公平性。
認為上次地方制度法修改倉促，導致五都合併產生憲政傷害與制度後遺症，要求馬政府應虛心檢討，並補救疏失。
主張應將地方制度法一併納入行政區劃法等三法進行整體考量，而非讓地方制度法第7條單獨存在，造成制度不周延。
要求部長發揮學術影響力，向長官提出明確的行政區劃藍圖與美麗願景，避免制度長出「四不像」的怪胎。

相關人員回應

李鴻源內政部部長

為行政區劃法、國土計畫法和原住民族自治法未併案審查向委員致歉，承諾將儘速推動國土計畫法與原住民族自治法，並積極協商。
說明行政區劃法是程序性法規，旨在提供各級政府未來辦理行政區劃作業的程序依據，解決現行行政區域不符社經發展、資源分配不均的問題。
同意行政區劃法與地方制度法之間存在競合關係，承諾將針對此部分進行檢討，並在下次送審版本中納入委員意見進行修改。
強調行政區劃原則上是由下而上發動，但為國家整體利益保留中央逕行擬訂計畫的空間，並承諾即使由中央發動，也會辦公聽會、民意調查，並充分尊重地方意願。
同意五都合併後出現邊緣化、行政效率不彰等問題，將於5月召集五都首長檢討合併問題，並趁機討論行政區劃法。
解釋行政區劃法第6條考量因素未納入土地面積是因其難以量化，但會於施行細則中規範，並檢討五都合併經驗以完善執行面。
承諾向行政院反映各部會間缺乏整合平台的問題，尤其在實價登錄、土地資本利得稅等相關政策上。
澄清關於水價言論為專題演講非政策宣示，但承認公告現值調高至市價9%是內政部權責，承諾將與財政部及地方政府討論配套措施。
承諾會將委員對行政區劃法第14條「國家利益」定義模糊的意見納入考量，讓條文更嚴謹。
承諾會與原民會積極配合，推動原住民族自治法，並確保行政區劃法與其他相關法案能併同審查。

林江義行政院原住民族委員會副主任委員

說明行政院版與邱委員志偉版行政區劃法草案均明文規定「原住民族自治區行政區域範圍之劃設、變更及廢止，另以法律定之」，與原住民族自治法草案無扞格之處，並表尊重與支持。
澄清原民會未出席行政區劃法草案的部內協商，但第21條文字應於2004年定稿，內政部尊重當時意見，後續版本未再通知審查。
承諾未來審查行政區劃法時，將強烈表達原民會意見，並研究原住民族傳統領域調查結果，要求立即公告以賦予法律約束力。
說明原住民族自治法草案已於2012年1月31日函報行政院審查中，並將委員對空間合一或分立的關切帶回考量。
擔憂若行政區劃法通過而自治法未通過，可能重演五都合併中原住民地區被忽略的狀況，承諾將努力推動自治法，並與內政部配合。

蕭輔導內政部地政司司長

說明實價登錄相關子法已審議通過，預計下週提到部會會報，並解釋實價登錄目的為申報、登錄、揭露。
說明公告現值目標在10年內（至2015年）調高至市價9成，是2005年邀集財政部及各縣市會商的結果，非內政部單獨決議，各縣市正朝此目標執行。
解釋行政區劃法草案從2004年開始草擬，期間有邀請各相關部會、縣市政府會商，但五都合併後未再重新討論，因認為其為程序法，與實質影響不大。
說明行政區劃法第4條已提及跨行政區劃分或合併的樣態，但未特別針對跨縣市區調整。
澄清地方制度法第87條之1規定，地方公職人員任期屆滿日為改制生效日，不會有延任問題，議員席次依人口數核算重新分配。

黃麗馨內政部民政司司長

說明改制直轄市部分，地方公職人員任期已統一至2014年、2018年12月25日，以任期屆滿為生效日，公務員權益不受影響。
解釋地方制度法第7條規定地方可由下而上提出改制案，由內政部審查報行政院核定，內政部參考行政程序法精神組織委員會進行審查。
說明行政區劃法與地方制度法互為配套，行政區劃法不處理改制直轄市，仍回歸地方制度法處理。
澄清區原本就是行政區劃裡的行政區，且區的整併是直轄市提出，經直轄市或市議會同意，條文中的「或」是指省轄市。
說明里不屬於行政區域，不屬行政區劃法範疇，為地方自治事項，由地方政府決定編組，中央不會介入。

郭玲如教育部國教司科長

表示教育部國教司未參與本次行政區劃法草案的討論。

相關後續

行政院函請審議之「行政區劃法草案」將暫不審查，須等國土計畫法及原住民族自治法送來再一併審查。
內政部會同行政院原住民族委員會分區舉辦公聽會，廣邀原住民部落代表、學者、專家、地方政府及民意機關代表表達意見。
行政院應通盤檢討行政區劃法、原住民族自治法及國土計畫法草案後，將相關會議紀錄及草案送本會，本會再另擇期進行逐條討論。
行政院原住民族委員會應於行政院及本院審查行政區劃法、國土計畫法及原住民族自治法草案前，儘速提出原住民族土地（含保留地及傳統領域）範圍及面積研究調查之圖說及相關報告供行政院及本院參酌。
內政部應會同相關單位，就「公告現值將於3年內調高至接近市價9成之政策」對於個人稅負，及中央與地方政府收支影響提供評估報告，並於2週內送交本委員會。

原始資料

公報: 1012301
卷／期／冊: 101／23／1
發布日期: 2012-05-01
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