公務人員基準法草案審查：聚焦定義、薪俸爭議與績效改革
司法及法制委員會會議日期：2012-04-30
立法院司法及法制委員會審查「公務人員基準法草案」，該法旨在統整人事法規、明確公務人員定義、規範權利義務並建立績效導向制度，以取代老舊的公務員服務法。會議中，委員們就草案的必要性、公務人員定義的違憲疑慮、薪資調整的院際權責爭議、技轉兼職的利益迴避、以及公務人員淘汰機制等議題進行激烈質詢。行政部門則回應了法案的立法目的與現行制度的不足。最終，該草案在報告及詢答完畢後，將另定期繼續審查。
討論事項一
審查「民事訴訟法部分條文修正草案」案 (討論事項一)
核心議題
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立法委員發言
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- 草案第18、39、69、77之19、240之4、380、389、416、420之1、427、431、526、529條均照案通過。
- 第9編編名、第1章章名、第568至571條、第571條之1、第572條、第572條之1、第573至575條、第575條之1、第576至582條、第582條之1、第2章章名、第583至589條、第589條之1、第590條、第590條之1、第591至596條、第3章章名、第597至609條、第609條之1、第610至616條、第616條之1、第617至624條、第624條之1至624條之8、第4章章名、第625至640條條文均照案刪除。
討論事項二
審查「民事訴訟法施行法第十二條條文修正草案」案 (討論事項二)
核心議題
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立法委員發言
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相關後續
草案第12條條文保留，送院會處理。
討論事項三
審查「非訟事件法部分條文修正草案」案 (討論事項三)
核心議題
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立法委員發言
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相關後續
- 草案除第198條保留送院會處理外，其餘第5條、第30條之1至30條之3、第32條、第35條之1至35條之3、第40條、第44條、第46條之1、第74條之1均照案通過。
- 第4章章名、第1節節名、第108至120條、第2節節名、第121至131條、第131條之1、第131條之2、第132條、第3節節名、第133至137條、第4節節名、第138條、第138條之1至138條之6、第139條之1至139條之3、第140條、第4節之1節名、第140條之1、第140條之2、第5節節名、第141條、第141條之1、第141條之2、第142至157條、第6節節名、第158條、第159條、第162至169條、第6節之1節名、第169條之1、第169條之2、第7節節名、第170條條文均照案刪除。
討論事項四
審查「少年及家事法院組織法部分條文及第五條附表修正草案」案 (討論事項四)
核心議題
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立法委員發言
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相關後續
- 草案第2、6、7、9條均照案通過。
- 草案第13、21、23、26、28至31條均不予修正，維持現行條文。
- 草案第13條之1不予增訂；現行條文第22、27條均不予刪除，維持現行條文。
- 草案第19條之1修正通過，規定少年及家事法院應提供場所及設備，供設置資源整合連結服務處所，經費不足得由司法院編列預算補助。
- 草案第5條附表（少年及家事法院員額表）不予修正，維持現行附表。
- 通過附帶決議1項，要求司法院會同行政院人事總處、考試院銓敘部，依責酬相當原則，參考司法事務官、智財法院技術審查官之專業加給額度調整少年調查官、少年保護官及家事調查官之專業加給，並於1個月內送立法院報告。
討論事項五
審查「公務人員基準法草案」案 (討論事項)
核心議題
- 本法草案旨在統攝多達190餘種人事法規，確立全國公務人員共同適用的人事基準法制，並取代施行已久的公務員服務法。
- 核心內容涵蓋公務人員定義、權利與保障、義務與服勤、管理基準（考試、任用、陞遷、俸給、考績、退休、保障與培訓）及附則，並強調建構績效導向的人事制度與確立公務人員核心價值。
相關爭議
- 立法必要性與疊床架屋：柯建銘委員質疑此法是為立法而立法，內容多已存在於其他法律，且缺乏實質改進，認為其效用不如考績法等單項法律。
- 公務人員定義與違憲疑慮：多位委員質疑草案將政務人員納入「公務人員」定義，可能與憲法增修條文規定公務人員須經考試及格的精神不符。銓敘部則回應，憲政發展上公務人員範圍不限考試進用者。
- 薪資調整權責爭議：行政院人事行政總處建議刪除第55條中「會商考試院」的文字，主張薪俸調整涉及政府財政負擔，屬行政院權責；銓敘部則堅持應會商考試院，因俸給調整影響退撫基金，且俸給法主管機關為銓敘部。
- 法律競合與優先適用順序：多位委員指出草案對「公務人員」的定義與刑法、國賠法、任用法等其他法令不一致，且草案未明訂其優先適用順序，可能導致未來適用上的混淆。
- 技轉兼職與利益輸送疑慮：第32條關於公立學術研究或科技機構研究人員兼任民營營利事業職務及持有股權的規定，被質疑可能大開後門，導致利益輸送，缺乏後續監督機制和股權比例限制。
- 公務人員淘汰與績效管理：多位委員質疑草案未能有效建立公務人員退場機制，考績制度仍有「吃大鍋飯」和「官官相護」的弊端，未能真正激發潛能，認為應明確規範淘汰比例和獎優汰劣機制。
- 公務人員涉訟費用追討：第23條規定公務人員因執行職務涉訟可獲機關律師協助或補助，但未明訂若有故意或過失應追討訴訟費用，被質疑放寬了現行公務人員保障法的規定，可能導致公帑浪費。
立法委員發言
廖正井 立法委員
- 建議將草案第2條與第3條合併，並更明確定義公務人員的範圍，釐清派用、聘用人員的適用問題。
- 建議修正第6條，先定義法官及檢察官再列舉人員。
- 建議第8條第1項第6款「任期屆滿卸職」應加註「依法任期屆滿卸職」。
- 質疑第9條第2項「核心價值由考試院定之」可能隨人事變動而改變，建議明確訂定。
- 建議第15條關於公務人員辭職的「契約」規定應更明確，避免與服務法衝突。
- 建議第21條與第22條合併，以精簡條文，並強調確保公務人員執行職務之安全。
- 建議第23條公務人員涉訟時，除由機關延聘律師外，亦應允許公務人員自行延聘律師並由政府補助。
- 質疑第26條第3項「公務人員對主管業務應注重研究發展，並主動提出革新建議」是否應訂於行政命令而非法律條文。
- 建議第28條若長官指示違法事項，下屬應可簽報政風單位處理，避免為難下屬。
- 質疑第29條第2項「公務人員未經長官許可，不得以個人或代表機關名義，任意發表有關職務之談話」規定過於嚴苛。
- 建議第35條關於關說或請託的規定，應參考公職人員利益迴避法第8條的規範。
- 質疑第43條「旋轉門條款」的3年限制是否過長，建議可縮短至1或2年，並指出現行條款仍有規避空間。
- 肯定公務人員基準法的重要性，認為應全力支持並儘速通過。
柯建銘 立法委員
- 質疑本法案27年來四度叩關立法院皆未通過的原因，並認為法案內容了無新意、疊床架屋，是「為立法而立法」。
- 指出本法將政務人員納入「公務人員」定義可能違憲，因憲法增修條文規定公務人員須經考試及格。
- 批評考試院與行政院人事行政總處就第55條和第66條等條文意見不同，破壞行政倫理，不應將未協商好的法案送至立法院。
- 質疑第9條「公務人員核心價值由考試院定之」的合理性與可操作性，認為核心價值不應明定於法律條文中。
- 認為草案中唯一有進步的部分是功績主義和淘汰機制，但這些問題可在考績法中處理即可。
- 主張委員會不必審查此法案，應整包退回考試院修改版本後再送過來，否則他將協助撰寫版本。
林正二 立法委員
- 肯定公務人員基準法歷經27年研議，不應再推諉責任，應以審慎樂觀態度通過。
- 質疑草案第2條對「公務人員」的定義與刑法第10條第2項規定有出入，要求銓敘部向全國人民清楚說明差異。
- 質疑草案將軍職人員、學校教師、派（聘）用人員及地方民選首長排除在「公務人員」範疇外，其製作的文書是否仍屬公文。
- 詢問「政務人員」是否等同於「政務官」，並質疑政務人員請假是否也要接受公務人員規範。
- 質疑95年版與現行版第69條、第70條在聘用、派用人員適用範圍上的差異，認為現行版將聘用人員排除在外是為單純化。
- 支持第55條薪俸調整應會商考試院，認為考試院掌理法制事項，行政院不應刪除「會商考試院」文字。
吳宜臻 立法委員
- 以劉姍姍虐傭案為例，質疑公務人員基準法能否規範此類行為，並指出公務人員懲戒法撤職後仍保有任用資格，現行任用法有漏洞。
- 質疑草案第23條關於公務人員涉訟費用補助的規定過於寬鬆，未規定若有故意或過失應追討訴訟費用，建議參照公務人員保障法，避免大開後門。
- 質疑草案第32條關於技轉人員兼職的規定，僅解除兼職許可，卻未處理後續利益衝突的監督機制，可能導致利益輸送，而非僅是薪資問題。
- 關注健保補充保費議題，肯定銓敘部正修正公保法，打算取消30年繳費上限並一併修正補充保費部分，以符合公平原則。
鄭天財 立法委員
- 質疑草案名稱「公務人員基準法」與憲法第85、86條對「公務人員」的定義（經考試及格者）有疑慮，認為用「公務員」較為適當，因其涵蓋範圍更廣，包括政務人員、民選人員等。
- 指出草案對公務人員定義的說明不足，且若通過將導致19個相關法律需修正，不只名稱，還有內容。
- 認為基準法若通過，除了取代公務員服務法外，看不出能提升公務人員或行政效能的振奮之處。
- 建議修正第13條第2項，將「回復原職務或相當之其他職務」修正為「回復原職務職等相同之其他職務」，以更保障公務人員權益。
- 質疑第13條第1項關於公務人員復職的規定未排除政務人員，可能與第11條原則性排除政務人員的規定有矛盾。
- 認為第24條關於公務人員權益保障的規定，與現行公務人員保障法無異，缺乏前瞻性，應有類似勞委會扶助勞工訴訟的更積極保障措施。
尤美女 立法委員
- 肯定公務人員基準法制定的必要性，因公務員服務法制定於訓政時期，已不合時宜，人事法令規章應全面檢討。
- 質疑草案第1條未能標榜立法的時代精神和前瞻性，認為其只是將現行法令整併，看不出改革方向，未能體現公務員從「鐵飯碗」走向「績效導向」的轉變。
- 詢問本法是「基準法」還是「基本法」，並指出基準法應建立整體架構、規章原則，並要求現行規定限期配合修改，但草案未見此類落日條款或統整規定，例如仍準用派用人員條例。
- 質疑草案未能有效改善公務員「護短」問題，以國道3號走山事件和台北花博弊案為例，認為現行考績法規缺乏前瞻性，無法有效懲處違法失職者。
- 強烈質疑第32條關於技轉人員兼職及持有股權的規定，認為其大開後門，可能將國家投入資源的研究成果利益輸送給少數研究者個人，缺乏股權上限限制和有效的監督機制，建議召開公聽會深入討論此跨部會議題。
李貴敏 立法委員
- 贊同公務人員基準法的制定，以整合散落各處的法律規定，但對公務人員定義感到困惑。
- 質疑草案第2條對「公務人員」的定義與公務人員保障法、行政中立法、刑法、國家賠償法等法令不一致，且未明確規範基準法在人事法令與非人事法令（如刑法）適用上的優先順序，建議直接在第2條中釐清。
- 詢問政務人員的定義範圍，確認考試院院長等有任期制的政務官是否涵括在內。
- 認為草案缺乏激勵公務人員的措施，恐難吸引優秀人才加入公務體系，建議應多給予獎勵，讓有貢獻者分享成就，而非僅是「求溫飽」的職業。
- 強調第55條薪俸調整應回歸行政院與銓敘部共同研商解決，避免違憲。
- 建議第23條關於公務人員涉訟辯護制度，用語不應講「依法執行職務」，並應明確規範離職後原機關是否仍提供辯護律師，以保障公務人員權益。
- 詢問勞保局人員透過行政組織法改變轉為公務人員的議題，強調須審慎評估並保障其基本權益。
王惠美 立法委員
- 肯定部長推動公務人員基準法的用心，以統攝多如牛毛的人事法規。
- 質疑草案第2條第2項將軍職人員、公立學校教師、派用人員和民選首長排除在公務人員範疇之外的原因，並指出第69、70條對民選首長的準用規定存在矛盾。
- 關切鄉鎮長健康檢查福利的缺失，認為中央常開支票讓地方買單，且鄉鎮長因缺乏法源依據而無法編列相關預算，要求人事總處檢討。
- 認為草案71條條文中，看不出任何針對全球化競爭的相關法令，未能建立健全、彈性、創新、績效導向的人事制度，仍給人「鐵飯碗」的感覺。
- 質疑第9條「公務人員核心價值由考試院定之」的內容空泛，缺乏具體考評與考核機制，認為僅靠「注重研究發展、提出革新建議」不足以應對全球競爭。
- 批評現行考績制度「吃大鍋飯」，未能激發公務人員潛能，建議大幅改革考績制度，提高優等比例並給予更多獎勵，同時建立淘汰機制，而非僅注重丙等比例。
林國正 立法委員
- 高度肯定公務人員基準法的重要性，認為應儘速通過作為公務人員的憲法基準和母法依據。
- 質疑中央和地方政府巧立名目發放大量無法律依據的獎金，要求銓敘部和人事行政總處在基準法通過前，與行政院主計單位檢討整頓浮濫獎金問題，並承諾若經立法院同意核准，將拒編預算。
- 指出公務人員在違法失職後迅速退休領取高額退休金的漏洞，要求部長將此問題納入基準法中補強，並清查相關首長包庇行為，追究連帶責任，移送監察院調查，避免國庫財源浪費。
- 強調應正本清源，誰做誰負責，並規範主管連帶處分機制，以維護社會公平。
潘孟安 立法委員
- 批評人事行政總處官員對業務不熟，基本資料都無法回答，表現荒唐。
- 肯定銓敘部制定基準法的用心，但強調公務人員應盡義務，不能只講權利，並質疑「肥大官瘦小吏」的福利差異。
- 質疑公務人員基準法通過後，與現行19部相關法律可能產生競合關係，並詢問為何不直接修正公務人員服務法或考績法。
- 質疑草案第9條「公務人員核心價值」可能淪為口號，因為在任用準則中未規範公務人員任用前擁有綠卡、居留權或外國國籍的問題，認為應明訂於法律中。
- 質疑政務三法中將總統府秘書長和國安會秘書長薪資調回院長級的標準，認為是因人設事，不尊重立法院過去的決議。
- 關切軍公教退休撫卹基金中「軍」的部分已虧損，質疑關中院長提出恢復恩給制將造成國家財政黑洞，並批評軍方基金操作不透明、不專業。
- 強調改革不應半套，不能因人設事，公務人員應有長期保障，但政務人員不應過度保障，且退撫基金應透明專業化。
謝國樑 立法委員
- 要求部長簡要說明公務人員基準法通過後預期的效果，包括取代舊法、明確定義公務人員、以及明確規範權利義務，作為上位階人事法規。
- 關切公務人員言行規範入法後，如何界定言行不當對機關造成的影響，以及退場機制的適用標準，認為這可能對政務官造成困擾，並擔心在野黨可能利用此法條要求官員下台，要求考試院對外說明清楚。
呂學樟 立法委員
- 肯定政府推動組織改造和人事制度改革，認為公務人員基準法能整理繁雜人事法規，重新界定公務人員，有利於公務人員依循。
- 指出公務員服務法已施行70餘年，缺乏通盤檢討，確有必要由基準法替代，但關切新舊法規銜接的過渡條款和可能造成的不利益規定。
- 支持本法案名稱為「公務人員基準法」，而非「公務員基準法」，認為應依憲法增修條文規定，採「公務人員」稱謂。
- 強調所有公職人員、政務人員、特任官都應守法，到立法院備詢，不應因個人因素調整待遇，主張政務人員待遇應法制化，不因人而異。
吳育昇 立法委員
- 詢問銓敘部張部長是否同意人事行政總處黃人事長關於第55條薪給調整權責的觀點，認為行政院考量財政衡平，考試院考量理想文官制度。
- 對第55條薪給調整應會商考試院的必要性表示支持，但認為文字上未能充分展現會商的強度與必要性。
- 質疑將地方首長完全排除在公務人員基準法適用範圍之外是否適當，認為地方首長具高度政務官性質，且裁量權不亞於一般政務官，建議考慮讓其準用。
- 關切第32條開放技轉人員兼任民營營利事業職務並可領取車馬費及持有股權的規定，擔心可能成為巧門、破綻，導致超高額車馬費和股權利益輸送，衝擊文官尊嚴，要求重新檢討防弊機制。
- 確認公務人員基準法通過後，公務人員服務法將完全廢除，不會產生兩個互相箝制的法律。
江惠貞 立法委員
- 樂見民選地方首長排除在公務人員基準法之外，但質疑此舉未能解決廣義公務人員的刑事責任問題，建議應考慮未來他們只需適用民法、刑法，不要因廣義公務人員身分而加重其刑。
- 關切公務人員基準法通過後，地制法是否會同步修正，以解決相關問題。
- 認為公務人員薪給調整機制未能保障公務人員權益，使其成為最弱勢、最哀怨的團體，質疑行政院人事行政總處的調薪委員會作用不大，且調薪受政治因素影響。
- 批評高層官員透過各種方式要求提高官等及薪資，而基層公務人員薪資低落，處境可憐，認為應激勵基層公務人員士氣。
- 質疑總員額法未能檢討舊業務，導致人力僵化，新業務人力不足，未能提升行政效能，反而造成基層公務機關的困境，認為銓敘部應深入瞭解基層業務。
- 關切考績法能否有效建立公務人員退場機制，避免「請神容易送神難」的困境，並強調應檢討基層考績輪流、官官相護的弊端。
許添財 立法委員
- 質疑討論公務人員基準法是多此一舉，認為其缺乏進步性，僅是整合法令，未能真正解決公務體系的弊病。
- 批評草案第58條關於公務人員考核的規定形同具文，未能有效建立不適任公務人員的強制退場機制，導致劣幣驅逐良幣，整體公務體系效能不斷降低。
- 認為現行制度對好的公務人員沒有保障，對壞的公務人員缺乏懲罰和制裁能力，導致公務員消極不作為、官官相護。
- 舉例公務人員霸凌民眾、監守自盜、官商勾結、作偽證等行為，質疑草案未能明確規範懲罰機制，而是將權力放給主管，導致人治而非制度保障。
- 批評政府財政惡化卻拿人民開刀，認為這是集體體制腐敗的政府，導致民怨沸騰、生育率降低。
- 指出公務人員升遷僵化、考試無法反映專業需求、缺乏在職考試等問題，未能激勵優秀人才。
- 舉台電採購弊案為例，質疑政府採購功能性與內部外部控管機制失靈，導致不法行為無法被查處，凸顯政府體制腐敗。
- 建議部長應歸零思考公務體系的時弊，明確制定改革方向和具體作法，而非僅是籠統的原則性規定。
李俊俋 立法委員
- 質疑公務人員基準法的立法目的與範圍，認為其包山包海，像「大補丸」，可能與現行服務法、任用法、懲戒法、考績法等產生競合問題。
- 指出草案未明訂公務人員基準法在與其他公務人員相關法令（如刑法、國家賠償法）發生競合時的優先適用順序，可能導致法律適用上的混淆。
- 質疑草案第3條「常務人員」的定義，特別是聘任人員雖不經銓敘審定，卻被納入公務人員基準法規範，要求處理此問題。
- 關切人事行政總處對第55條（薪資調整）和第66條（訓練）有不同意見，認為薪資調整屬考試院職責，人事行政總處應會同考試院辦理。
- 批評過去考試院主辦高階文官訓練時，人事行政局卻打電話叫大家不要參加，認為這種院際衝突破壞體制，要求兩單位應做整體規劃，避免重演。
- 提醒部長不應將公務人員基準法當成萬靈丹，並應處理法律競合、薪資調整權責及培訓問題。
- 建議在公務人員基準法中加入「以後有關公務人員相關法規都以公務人員基準法為主」的條文，以避免未來問題。
相關人員回應
張哲琛 銓敘部部長
- 本法旨在取代已施行70餘年且不合時宜的公務員服務法，並作為統攝190餘種人事法規的上位階法律，明確公務人員定義，規範權利義務。
- 回應公務人員定義的爭議，認為從憲政發展來看，公務人員範圍不以考試進用人員為限，且現行政府機關中許多非考試進用人員也屬公務人員，故使用「公務人員」稱謂妥適。
- 承認若本法通過，將有19個法律案需修正，主要為名稱調整，但對實施無影響，後續會通盤檢討。
- 回應第55條薪俸調整議題，堅持俸給法主管機關為銓敘部，俸給調整影響退撫基金，應會商考試院，並強調考試院在考慮政策時會顧及現實與財政。
- 回應第43條「旋轉門條款」的3年限制是立法院規定，並解釋新法將採「特定行為禁止為原則，特定職務禁止為例外」的雙重限制，以彌補現行法規的漏洞。
- 回應第32條技轉人員兼職議題，表示本意非圖利，若規定不夠周延，將重新研究如何訂定更嚴謹的後續監督機制，防止漏洞。
- 回應公務人員淘汰機制，表示目前正在修考績法，將建立獎優汰劣、淘汰不適任者的機制，如丙等比例和三個丙即辭職或退休的設計。
- 回應公務人員涉訟費用追討，表示目前因公訴訟補助辦法已有規定，若公務人員有故意或過失，政府不應負擔，並承諾將參考委員建議使草案更周延。
- 回應公務人員退休金問題，承認現行公務人員服務法對違法失職者迅速退休領取退休金缺乏限制，承諾將在退休法中明訂，並可考慮納入基準法。
- 回應公務人員任用前持有綠卡或外國居留權問題，表示目前政務官已要求放棄，未來將在法律上規範，並透過查核機制處理。
- 回應總統府秘書長等薪資調整問題，解釋其89年前即比照院長級待遇，後因立法院刪減預算而調降，現欲透過立法法制化，以避免因人設事。
- 承諾將研究委員會提出的各項建議，包括過渡條款、公務人員定義的釐清、俸給調整的會商機制、技轉兼職的防弊、淘汰機制、涉訟追討、綠卡規範等，以使法案更周延。
黃富源 行政院人事行政總處人事長
- 支持公務人員基準法，認為其重要性不亞於公務人員行政中立法，是公務人員很重要的基本法令。
- 回應第55條薪俸調整議題，認為薪給數額訂定及調整涉及政府財政負擔，屬行政院主管權責，建議刪除「會商考試院」文字，但表示若能明定為法制事項，則無意見，並強調該條涉及財政非官規官制。
- 回應第66條公務人員訓練進修資源整合議題，建議增訂第2項，明定運作機制由行政院、司法院與考試院定之，以有效整合資源。
- 回應鄉鎮長健康檢查福利問題，表示縣市長、鄉鎮長可比照辦理，但實際由地方政府斟酌預算狀況處理，並稱可能是縣市首長不同意鄉鎮長編列。
蔡敏廣 銓敘部法規司司長
- 說明依照懲戒法撤職後，公務人員的任用資格仍然存在，但公懲會可同時決議停止任用一定期間。
- 說明公務人員基準法對公務人員之定義適用於人事法規、人事法制方面，不會適用於刑法，因國家賠償法並非用身分認定，而是看執行實務當時是否行使公權力。
施旺坤 行政院人事行政總處給與福利處處長
- 回應鄉鎮長健康檢查問題，表示地方政府的縣市長可以比照辦理，由地方政府決定並斟酌本身的預算狀況來處理。
辜儀芳 主計總處公務預算處專門委員
- 表示無法提供中央和地方政府非營業基金及事業機構一年的獎金細部資料。
李嵩賢 公務人員保訓會副主任委員
- 說明公務人員訓練進修法第2條對訓練業務有詳細分工，保訓會負責筆試錄取人員、升官、行政中立等訓練，新組織法則加入高階文官的中長期訓練。
相關後續
- 以上各案均審查完竣，擬具審查報告，提請院會公決。
- 以上各案，均須交由黨團協商。
- 院會討論時，由廖召集委員正井出席說明。
- 委員質詢時，要求提供相關資料或以書面答復者，請相關機關儘速送交個別委員及本會。
- 考試院與行政院針對委員發言意見，擬具妥適條文，於下次會議審議時提供委員參考。
- 本案報告及詢答完畢，另定期繼續審查。
原始資料
- 公報
- 1013001
- 卷／期／冊
- 101／30／1
- 發布日期
- 2012-05-17
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON