廣播電視壟斷防制與多元維護法草案公聽會：聚焦管制範圍、標準與執行
交通委員會會議日期：2013-04-17
立法院交通委員會就「廣播電視壟斷防制與多元維護法草案」舉行公聽會，各界針對法案的管制範圍、壟斷定義、量化標準（收視率與市占率之爭）、回溯條款存廢、行政院與NCC版本差異、以及對產業發展的影響等議題進行廣泛討論。行政部門回應法案複雜性與審查進度，並強調將持續聽取各方意見以完善立法，部分關鍵爭議則待授權子法明確規範。
討論事項一
「廣播電視壟斷防制與多元維護法草案」公聽會
核心議題
- 本次公聽會主要針對「廣播電視壟斷防制與多元維護法草案」進行討論，旨在防止媒體所有權過度集中、維護言論多元性、確保新聞專業自主，並探討法案對媒體產業秩序、數位匯流發展及民眾視聽權益的影響。
- 核心爭議點包括媒體壟斷的定義、管制範圍、量化標準的選用（收視率或市占率）、回溯條款的必要性，以及法案在執行上的可行性與對產業發展的潛在衝擊。
相關爭議
- 管制範圍與媒體定義：NCC版本被指「包山包海」，將所有媒體納入管制，可能造成擴權與業界恐慌；民進黨版本及多數意見則主張應「抓大放小」，僅針對無線電視台、系統業者、全國性日報、全國性廣播、新聞財經頻道等核心媒體進行管制。
- 壟斷判斷標準：NCC版本以閱聽率、收視率、閱讀率作為判斷標準，但被質疑缺乏具公信力的調查機構與客觀準則，數據取得方式與計算公式不明，易造成政府空白授權與政治操弄空間；公民團體與部分委員則主張應採用更為明確、業界熟悉的「市占率」作為標準。
- 回溯條款存廢：NCC版本已刪除過渡或回溯條款，但反媒體巨獸青年聯盟與部分委員認為媒體壟斷仍在進行中，應保留回溯條款以規範現有案例；業界則認為回溯條款具高度違憲性且不符自由民主原則。
- 法案複雜性與可行性：業界代表指出NCC版本內容過於繁複、複雜且存有內部衝突，部分條文如股權申報機制窒礙難行，恐耗費行政資源並使產業陷入不確定性；NCC則堅稱法案經合議制決議，內容並無內在矛盾，且已考量可行性。
- 數位匯流與產業發展：部分意見認為法案過度管制將阻礙數位匯流與媒體產業發展，呼籲應鼓勵產業整併以提升競爭力；NCC則回應法案不會妨礙數位匯流，並承諾將提出數位匯流大法。
- 中國因素：反媒體巨獸青年聯盟主張應將中國因素納入規範，以防中國政府透過媒體影響台灣輿論；管委員碧玲則批評NCC版本第10條對中國因素的規範範圍過窄且處置消極，顯示NCC缺乏決心。
- 授權子法與母法：多位委員質疑NCC版本將關鍵的計算方式與加權標準留待授權子法訂定，若子法未能與母法同時送交立法院審查，將造成立法空白授權，影響國會監督權。
立法委員發言
葉宜津 立法委員
- 質疑行政院未提供完整的行政院版本資料，影響會議進行。
- 強調法案制定需具客觀性，收視率等計算方式與加權標準應明確公開，讓社會大眾信服，而非由主管機關單方面判定。
- 認為NCC版本管制對象「包山包海」與民進黨版本「集中管制」的差異應透過市占率與加權算法的透明化來縮小歧見。
- 建議NCC參考民進黨版本，以資訊公開、獨立編審、自律機制來促進媒體發展，保障新聞自由與反媒體壟斷雙贏。
- 要求授權法規應與母法同時送交立法院審查，避免空白授權。
蔡其昌 立法委員
- 認為行政院版本將雜誌、週刊、娛樂、電影等頻道納入管制範圍是「包山包海」且有擴權之嫌，社會關心的焦點應限於無線電視台、系統業者、全國性日報、全國性廣播和財經新聞頻道五個部分。
- 反對行政院版本以閱聽率、收視率和閱讀率作為壟斷標準，因台灣缺乏具公信力的調查機構與客觀準則，可能導致有權者操弄。
- 批評NCC在民進黨版本通過一讀後，才大動作召開記者會指其不可行，認為NCC配合政治目的運作，缺乏公信力，不應獲得空白授權。
陳根德 立法委員
- 支持反媒體壟斷，但引用美國報告指出NCC在電信與廣播電視法規整合上成效不彰，阻礙數位政策。
- 強調應重視消費者權益，而非僅限於市場秩序的爭執。
- 批評數位匯流政策十年原地踏步，主因是各方利益衝突導致電信法、廣播電視法修法受阻。
- 要求NCC加強節目品質管制，對不實言論造成社會傷害的節目應予停播處分。
- 呼籲NCC突破困難，推動數位匯流，修正並通過電信法、廣播電視法。
管碧玲 立法委員
- 比較民進黨與NCC版本，認為NCC版本看似嚴謹但可能造成NCC擴權，且無法真正達成反媒體壟斷。
- 質疑NCC版本移除溯及既往條款，與民進黨版本回溯至民國95年形成巨大差異，顯示反壟斷決心不足。
- 批評NCC版本第10條關於中國因素的規範範圍過窄且處置消極，僅要求「徵詢有關機關意見」而非由NCC承擔准駁責任，認為是推卸職責。
- 擔憂NCC版本第24條、25條的改正措施是將「旺中模式」法制化，給予NCC廣大的空白授權，透過附條件行政處分保障現有壟斷者，無法導正現狀。
李昆澤 立法委員
- 強調言論自由包含說的自由與傳播自由，是推動反媒體壟斷法的重要精神。
- 評論NCC版本「一再拖延、一再放水、亂槍打鳥毫無重點」，批評其遲遲未送交立法院審查。
- 主張應以「市占率」而非NCC所提的「收視率」作為壟斷計算標準，認為以全國2,300萬人為分母是嚴重放水。
- 認為NCC版本管制範圍過廣，應聚焦於全國性日報、全國性廣播、新聞財經頻道、系統台及無線電視台等五大重點。
- 質詢NCC對「我是歌手」節目在新聞台長時間播放是否違反新聞專業的標準。
姚文智 立法委員
- 支持葉委員宜津的觀點，認為授權子法不應與母法分開送審，以避免立法空白授權與國會監督的不足。
- 呼籲NCC與行政院爭取更多預算，架構數位民主平台，透過開放的數位天空突破資本限制，促進庶民創作與自由民意表達。
- 對中國電視台利用市場與資本吸納台灣創意人才表示憂慮，認為若不積極應對，台灣恐淪為文化次等國家，NCC與文化部門將失職。
魏明谷 立法委員
- 批評NCC版本管制不分輕重，將多系統經營者、衛星廣播電視節目供應者、頻道代理商、報紙、雜誌及周刊等全部納管，實為擴權。
- 指出NCC版本所規範的收視率、收聽率及閱讀率為「絕對性指標」且缺乏公信力，例如新聞台收視率僅0.2%-0.3%卻設定15%的管制門檻，顯得寬鬆且不合理。
- 建議NCC應以訂戶數、銷售金額與執照張數等既存且準確的「市占率」資料進行計算，而非另找抽樣調查單位，質疑NCC失職且缺乏公正客觀性。
相關人員回應
石世豪 主任委員 國家通訊傳播委員會
- 說明NCC的「廣播電視壟斷防制與多元維護法草案」共53條，已於NCC網站公布，並已送行政院審查。
- 強調立法精神遵循大法官釋字第613號解釋及公民與政治權利公約，旨在關注資訊來源及意見管道多元，而非單純市場競爭。
- 法案包含3個專章：集中化程序規範、新聞專業自主維護、社會多元文化均衡與公民參與媒體監督。
- 關於媒體集中化，採取平均收視率、收聽率、閱讀率作為計算標準，不採市場占有率，因市場公平競爭已有專法負責。
- 回應外界對法案複雜性與內部矛盾的質疑，表示法案經合議制機關決議，內容並無內在矛盾，且已考量可行性，將來執行絕對沒有問題。
- 解釋法案並非只管新聞頻道，非新聞頻道節目（如「我是歌手」）也能顯著影響閱聽，故需區分不同規範方式。
- 說明收視率等指標雖有取樣和解讀爭議，但仍是廣告主參考標準，能反映民眾實際接觸訊息現況，市場占有率則只能間接推估影響力。
- 強調授權法規將明文揭示加權計算方法，並會報立法院審查，以確保公權力行使的謹慎性與透明度。
- 指出各國衡量媒體影響力指標不同，台灣目前有線電視系統資料最完整，將持續彙整產業資料並定期公布。
張善政 政務委員 行政院
- 說明行政院審查反媒體壟斷法進度，已完成法條文字審查，但為尊重公聽會意見，尚未呈報院會。
- 認為市占率、收聽率、收視率問題需由NCC、公平會與金管會分工處理。
- 承認目前收視率調查有顧慮，但期待數位化後新科技能大幅提升精準度，並表示NCC將委託公正客觀調查。
- 指出門檻限制（紅線、黃線）具有調整彈性，可經討論修改，不致妨礙數位匯流產業發展。
- 透露行政院與NCC共識，將在明年內提出數位匯流的根本大法，取代現有廣電三法與反媒體壟斷法作為長久之計。
- 否認與石主委有心結，強調兩人溝通無礙。
彭淑芬 秘書長 台灣有線寬頻產業協會
- 認為媒體壟斷定義模糊，言論自由與防制壟斷僅一線之隔，現今世界各國管制思維趨向鬆綁，尊重市場機制。
- 主張大眾廣播媒體（如運動、兒少、電影頻道）不宜視為控制言論自由的範圍，應限縮管制在新聞相關頻道。
- 呼籲政府應扶植低迷的台灣媒體產業，提升競爭力，而非阻礙產業發展，並參考韓國文創產業帶動出口模式。
- 肯定NCC版草案調整過渡條款與推定收視率不受司法管制機制，但建議仍應限縮管制於新聞類頻道，尊重公司自理精神。
吳學展 發言人 反媒體巨獸青年聯盟
- 主張應將全國性平面媒體結合案納入NCC管制範圍，並應建立系統商與頻道商之間的交易公平性機制，提高罰則實質效用。
- 要求專法納入新聞工作者權益保障，包括獨立董事選舉、獨立編審制度、編輯室公約、工會權益及倫理委員會等。
- 反對NCC版刪除回溯條款，認為媒體壟斷現象仍在進行，法案不應僅防患未然。
- 要求媒體結合案審查應具資訊公開與程序透明（將「得」改為「應」）、建立聯合審理機制，並賦予公民團體公益訴訟權。
- 主張應以「市占率」而非收視率作為量化禁止門檻，並明確界定七種關鍵媒體（系統商、無線電視、新聞財經頻道、全國性廣播、全國性日報、製播新聞頻道、頻道代理商）的水平整合上限。
- 建議納入非量化審議標準（如言論集中度）、經營者適格性、媒金分離原則及中國因素管制，並對NCC的補助辦法建立獨立第三方審核機制，避免政治圖利。
楊永明 主任委員 中華民國電視學會法務委員會
- 指出法案貴在可行，但部分條文如第12條第1項第2款關於廣播電視事業股權轉讓達1%或單一股東持有達5%以上需事先申報的規定窒礙難行，尤其對興櫃/上櫃公司無法做到。
- 建議第11條的申報人應明確為股票持有人而非媒體業者，以與證交法規定一致。
- 反對第48條推定過失原則，認為不應濫用舉證責任分配，對媒體權益有重大影響。
- 懇請立法委員審查時考量法案的可行性，避免媒體業者因不合理規範而受罰。
林宗男 副秘書長 中華民國消費者文教基金會
- 強調多元且自由的通訊傳播環境是建立「正義且自由」社會的基石，呼籲行政、立法部門儘速通過媒體壟斷防制專法。
- 主張立法原則應「抓大放小、鼓勵匯流」，規範全國性日報、廣播、無線電視、系統台等重點對象，並明確禁止系統業者擁有新聞頻道。
- 建議將具有相對數據價值的「市占率」納入法案的紅線基準，並可由NCC授權制定不同媒體的界定方式。
- 認為防止壟斷的管制是劃出合理紅線，不會妨礙產業發展，反而能健全數位匯流的長遠之計。
莊春發 教授 景文科技大學財務金融系
- 區分媒體市場為「經濟市場」（公平會職掌）與「言論市場」（NCC職掌），強調媒體壟斷法應關注所有權集中對言論多元的限制。
- 認為儘管全球媒體產業趨向整合，但若踰越界線仍會產生壟斷行為，NCC有權規範以防言論市場壟斷。
- 指出台灣媒體市場表面競爭激烈，但實質上報紙、有線電視（多系統經營）、頻道、廣播市場仍屬高度集中。
- 認為防範媒體壟斷與促進媒體發展目標衝突，建議主管機關文化部應更關注產業發展，NCC則為監理機關。
- 肯定草案以收視率、收聽率、閱讀率等需求面指標衡量言論市場影響力是正確且必要，以區別與經濟學壟斷概念的不同。
- 批評法案未詳細定義「壟斷」與「多元」內涵，且收視率等執法根據的衡量與取得方式仍需NCC努力澄清。
陳聖一 法制長 中華民國廣播商業同業公會
- 主張廣播產業在媒體產業中影響力與產值皆為末端，不應納入管制範圍，建議將廣播事業排除於媒體壟斷法案。
- 認為主管機關應鼓勵廣播媒體產業整併以擴大利基，並應正視網路與電信市場的整合趨勢。
- 批評法案缺乏發展與扶植作為，反而要求細節性申報與限制整合，將導致產業發展更加不易，建議刪除相關條文。
林麗雲 監事 媒體觀察教育基金會
- 主張反壟斷法有其必要性，應以公共利益為核心價值，促進市場競爭與多元、言論自由、民主政治，並責成媒體負起社會責任。
- 認為NCC版本在經濟面著力，但在政治與社會面向不足，母數計算以全國人口恐低估媒體影響力。
- 建議報紙市占率應以特定報紙讀者為分母，參考國際標準（如1/4或1/3），以真實反映市場狀況。
- 主張法條中對多元的維護與促進要求不足，例如新聞編輯室公約應作為加重審查根據，並建議對市占率大的業者課徵特別稅以建立多元文化基金。
- 認為NCC版本第25條關於公共利益的附款應作為准駁依據，而非消極的附款。
楊麗環 主席
- 主持公聽會，歡迎各界代表，說明會議議程與發言規則。
- 因有其他行程，將會議交由王廷升委員代為主持。
- 在會議結束時，確認所有登記發言者已發言完畢，並宣布將把所有意見彙整成公聽會報告，送交全體委員及出席者作為修法參考。
林聖芬 理事長 台北市報業商業同業公會
- 質疑台灣媒體是否存在壟斷問題，指出網路時代資訊多元化，美國已在1996年廢除跨媒體壟斷規範，認為台灣現今面臨的是過度競爭而非壟斷。
- 批評法案內容過於原則性、模糊，將執行權授權給NCC恐導致其擴權，特別是在平面媒體非NCC職權範圍的情況下。
- 建議政府不應直接干預新聞自由，可借鑒「兒少權利促進及保障法」經驗，由報業公會成立自律委員會來處理相關規範，取得雙贏平衡點。
周韻采 教授 元智大學資訊社會研究所
- 肯定NCC版法案結構性完整且細膩，但指出其有兩個最大爭議點，即與數位匯流精神不符及評斷紅線標準的疑慮。
- 批評法案鉅細靡遺地管制所有結合，不利產業健全發展與數位匯流，應「抓大放小」，管制超級大型跨媒體。
- 質疑以全國平均收聽率、收視率作為紅線標準，認為難以界定內容影響力，且若新聞台收視率低，管制意義不大，應改用市占率。
- 呼籲行政院和NCC不應強力動員委員護航，立法院應審慎審查並釐清爭議點。
- 指出民進黨版本界定雖清楚但強度過強，例如練台生若依民進黨新版規定將無法購買壹電視，並暗示部分反壟斷情節可能殘留反中意識。
葉慶元 律師
- 質疑法案必要性，認為台灣已有200多個頻道、上百個廣播電台及無數網站，不存在媒體壟斷問題，反而是過度競爭。
- 批評法案與數位匯流方向完全相反，可能成為「反數位匯流法」，特別是民進黨版本全面阻止系統業者與頻道業者整併，具高度針對性。
- 指出台灣媒體面臨的是營收不足、人才外流、節目品質下降等問題，政府應鼓勵媒體整合與自由化，讓市場回到合適規模。
- 質疑民進黨版本公民訴訟條款會為媒體交易和整合帶來更多不確定變數，對產業發展造成負面影響。
- 強烈反對溯及既往條款，認為其高度違憲、反民主、反人權，並指出前兩場公聽會中許多業者已表達反對意見。
相關後續
- 行政院表示已完成法條文字審查，但為尊重公聽會意見，尚未呈報院會，將綜合思考各方意見，若有修改空間會再審慎考慮。
- 公聽會結束後10日內，委員會將依出席者提供之正反意見，提出公聽會報告，送交立法院全體委員及出席者，作為審查該特定議案之參考。
- NCC承諾將在授權法規中明確說明加權計算方式，並會將相關授權法規報立法院審查。
- 行政院與NCC預計在明年內提出數位匯流的根本大法。
原始資料
- 公報
- 1022101
- 卷／期／冊
- 102／21／1
- 發布日期
- 2013-04-29
- 原始連結
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