地方制度法公聽會：探討升格後中央與地方治理困境與財政失衡
內政委員會會議日期：2013-04-18
立法院內政委員會召開「地方制度法」公聽會，邀請學者專家及地方政府代表，針對五都升格（含桃園縣即將升格）後所衍生的中央與地方資源配置、行政組織、財政收支劃分、公務員職務列等及地方自治權限等問題進行深入討論。會議聚焦於解決直轄市與非直轄市之間的「富六都、窮十六縣」財政失衡現象，並提出多項修法建議，以作為下午審查地方制度法修正條文的依據。
討論事項一
「地方制度法」公聽會 (因應縣市改制直轄市衍生的問題)
核心議題
- 檢視縣市改制直轄市後，中央與地方間的資源配置、次級行政組織、跨域治理及地方財政收支劃分法與公共債務法等配套法案的修訂問題。
- 探討直轄市與非直轄市間的差異化治理、公務員職務列等不均，以及如何強化地方自治權限與保障離島地區發展等議題。
相關爭議
- 升格與改制之爭議：社會普遍將縣市改制視為「升格」以享有直轄市好處，而非單純「改制」，導致後續資源分配與治理問題。
- 單一制國家與地方自治分權之平衡：在單一制國家架構下，如何界定中央對地方的監督與地方自治的自主空間，避免中央過度集權或介入。
- 「不三不四」的政府層級體制：現行中央、直轄市與縣市的層級關係混亂，導致權責分配不明及直轄市內部權限不均。
- 「富六都、窮十六縣」的財政失衡：新升格直轄市瓜分大部分新增財源，加劇與其他縣市的財政差距，導致非直轄市邊緣化及人才流失。
- 財政收支劃分法與公共債務法修法延宕：行政院版財劃法未能有效解決垂直與水平財政失衡，公債法放寬舉債限制被批飲鴆止渴，導致法案遲遲無法通過。
- 中央對地方自治條例的核定權限爭議：中央機關常以「非屬地方自治事項」或「無法律授權」為由不予核定地方自治條例，且地方缺乏救濟管道，影響地方自治權的落實。
- 議長、副議長選舉無記名投票制：被質疑助長賄選、黑金政治與暴力介入，與民主政治精神相悖，應改為記名投票以落實政治責任。
立法委員發言
尤美女 立法委員
- 呼籲中央應明確劃分中央與地方權限，尊重地方自治團體的自主及獨立地位，避免中央統一立法或過度指導，應因地制宜。
- 主張地方事務處理應符合行政責任明確化與行政效能原則，並應保障地方財政自主權，避免「中央請客、地方買單」的社會福利政策。
- 建議修法應把握授權地方的原則，給予更多自主權，讓各地方能發揮特色。
趙天麟 立法委員
- 提案修正地方制度法第44條，主張取消正副議長選舉的無記名投票規定，改採記名投票。
- 指出無記名投票導致賄選、暴力介入，破壞民主政治，並以立法院院長選舉採亮票為例，強調國會自主精神應適用於地方議會。
- 呼籲朝野政黨應認真面對議長選舉的黑金問題，確保選賢與能，避免民主蒙羞。
相關人員回應
呂育誠 教授
- 強調討論地方制度變革需先確認我國為單一制國家、公務人力體系一體及一致性設計原則等三個前提。
- 指出社會大眾普遍將縣市改制視為「升格」而非「改制」，導致對直轄市利益的追求，產生資源配置及運作問題。
- 建議中央對地方除監督權外，應有仲裁權及調解機制，並應關注地方政府的紀律與責任。
- 提出中央與地方關係應從集權分權轉向權責分享，跨域問題應考量互惠與競爭，地方發展應注重特色而非一味比照直轄市。
- 建議次級地方行政組織應從制度面（組織規模、員額數與人事支出）及人員面（流動、臨時人力、教師人事費）檢討，並調整預算法對地方政府的規定及中央對地方的補助辦法。
- 呼籲檢討地方自治的本質與民眾對其冷感或關切兩極化的現象。
張峻豪 助理教授
- 建議地方制度法修法應引入「地方治理」概念，從由上而下、由下而上，進一步思考「共同治理」模式，強調地方基層能力建構。
- 引用英國社區新政及法國市政共同體概念，指出地方治理應關注社區能力提升與跨區議題性合作，而非僅行政區劃合併。
- 批評縣市合併後，社區發展協會對官方補助依賴度提高，但能力提升不明顯。
- 認為直轄市合併與改制不應僅從權力分配思考，而應著重地方基層能力建構，避免形成治理上的「極權」。
- 建議修法應思考將都會圈或生活圈概念引入，創造平衡發展，而非僅行政區劃合併，並警示周邊縣市邊緣化甚至「乞丐化」問題。
陳朝建 助理教授
- 指出我國政府體制是「不三不四」的中央與地方層級，直轄市與縣市存在明顯差異，甚至直轄市之間也有權限不等的現象。
- 主張應持續推動縣市與直轄市的「同級化」，並關注直轄市內部的權限差異，例如高中職接管、勞動檢查權等。
- 將現有縣市分為「優越直轄市」、「弱勢直轄市」、「準直轄市」及「縣市」四種，並強調地方制度法應加強對離島的特別保障。
- 建議直轄市內的區應有自主空間，其設計可以是行政體、半自治體或部分自治體，並應配合行政區劃法立法進行區的整併。
- 提及李朝卿案，質疑地方制度法第84條在函令解釋及停職規定上需再檢討。
羅承宗 助理教授
- 質疑台灣設立6個直轄市的合理性，認為日本、韓國等國土更大的國家直轄市數量反而較少。
- 批評新直轄市套用老直轄市（如台北市）的治理模式不當，認為面積差異巨大的自治體應有不同治理模式，否則違反平等原則。
- 警示「乞丐化」現象，指出人口過度集中於直轄市導致城鄉發展失衡、少子化、高齡化及醫療資源分配不均等問題。
- 支持地方設置「特別公課制度」（如碳費），認為法律可解釋為自治條例，以落實地方財政自我負責。
- 批評公投法對地方綁縛過死，限制地方辦理公投的彈性，建議鬆綁中央法律，讓地方在基本框架下自行規定，尊重憲法地方自治精神。
陳立剛 副教授
- 認為地方制度法應作為基本法，不宜納入過於細節的規範，應置於個別專業法規中。
- 質疑縣市改制升格的目的，指出國外經驗顯示合併對經濟發展有益，但不必然提升行政效率或服務品質，且公務人力常不減反增。
- 強調我國國土規劃與地方制度法、行政區劃法、原住民族基本法缺乏完整配套設計，導致縣市整併缺乏清晰的經濟發展戰略與願景。
- 警示直轄市發展可能導致周邊縣市聲音弱化、邊緣化，形成「A咖直轄市、B咖直轄市」及沒落縣市的落差。
- 倡議「區域治理」及跨區域合作，建議成立跨區域共治單位，如「大台北都會區捷運管理局」，以整合資源。
- 提醒邁向大都會區趨勢應一併思考市中心空洞化、治安及服務能力減弱等治理問題。
陳錦稷 研究員
- 指出新升格直轄市主要想學習台北市的財政優渥地位，而非其治理挑戰。
- 強調六都時代的財政資源分配是地方治理的關鍵，但財劃法與公債法修法延宕，導致直轄市「假升格」。
- 批評行政院版財劃法草案未能解決垂直與水平財政失衡，反而加劇「富六都、窮十六縣」現象，違背縮小城鄉差距的立法精神。
- 指出直轄市因承接中央業務、組織擴編導致財政負擔沉重，中央以過渡措施協助，但仍缺乏財政自主性，造成政治責任歸屬不清。
- 表示中央政府債台高築，無足夠財源供五都升格所需，改以放寬舉債限制是「飲鴆止渴」的惡法。
- 建議中央政府應思考設置「地方財政再生基金」，概括承受地方政府債務，並搭配財政紀律措施，每年強制還本，以解決地方財政問題。
仉桂美 副教授
- 認為台灣的直轄市定位應傾向「城市區」(city region)而非「都會區」(metropolitan)，因台灣規模尚未達巨型城市程度。
- 質疑縣市升格的誘因若僅為統籌分配款，將導致地方自治走向混亂，應釐清地方自治的邏輯脈絡，是充分授權還是市場化自創營收。
- 指出精省後財政權與教育權向上集中，認為台灣在不同階段因政治思維破壞了集權或分權的發展脈絡，導致地方自治目標不明。
- 主張應有限度地拉高縣市的自治權，增加其擴散性與整合性，並建議縣市一級單位首長比照直轄市全面開放政務職。
- 建議縣轄市的設立不應僅考量地緣政治，而應整合經貿與交通條件，提升競爭力。
- 呼籲修正地方制度法第30條，當地方自治條例與法規命令牴觸時，應給予地方自治條例更大的效力，以體現民意與自主權。
李幸娟 專門委員 高雄市政府民政局
- 代表高雄市政府反映縣市合併後最大困境為財政困難，建議中央統籌分配款的所得稅提撥比例提高至10%。
- 建議擴大基準財政需求規模，增加地方法定社會福利項目為統籌分配財源，並將節能減碳績效列入基本設備加計項目。
- 主張中央政策增加的地方財政負擔不應列入基準財政需求計算，應以專案補助方式處理。
- 期盼在自主財政權與自主組織權方面能採框架式立法，中央對地方自治法規應僅做合法性監督，而非適當性監督。
- 代蕭永達議員提出修正地方制度法第44條，取消正副議長選舉無記名投票，改由議會自行決定，並要求法院尊重議會，暫停相關審判，以避免司法干政。
陳健民 科長 新北市政府民政局
- 指出新北市自有財源不足，自給率僅約70%，財政狀況在全國僅列第二級，與市民改制前的期待落差大。
- 強調地方政府作為法人應有獨立運作能力，呼籲財政收支劃分法與公債法早日明確。
- 反映行政區劃法未通過導致新北市城鄉差距大，區公所組織規模不一，難以因地制宜處理業務，建議修法納入地方行政機關組織準則。
- 批評中央對地方自治法規核定時間過長，有時長達一年，且最終版本常與地方議會通過版本差異甚大，影響行政效率。
- 建議地方制度法第26條或第30條應改善核定程序，明定延長核定最長期限，並保障地方政府對中央不予核定之救濟途徑。
林志忠 副處長 南投縣政府民政處
- 呼籲國土規劃應有宏觀思維，反對六都形成巨人對侏儒的局面，要求中央在北北基合併等議題上通盤考量貧窮縣市的落實地方治理問題。
- 指出六都上路後，縣市在政治地位、財源、公務員職務列等、組織規模及城市競爭力方面均處劣勢，導致縣市民眾淪為次等國民，南投縣每年流失約4千人口。
- 批評地方制度法第24條之1關於區域合作的規定形同具文，因缺乏補助機制誘因，導致區域均衡發展誘因不足。
- 認為六都升格導致政府組織再造淪為空談，直轄市組織編制隨業務下放而擴編，員額有增無減，中央組織卻未同步縮減。
- 反映地方制度法第56條及第62條修正案公布近6年，縣市政府相關人員職務列等仍未核定，漠視公務員職責加重但待遇偏低的不合理現象，打擊士氣。
戴瑞文 副處長 彰化縣政府民政處
- 表示彰化縣與南投縣面臨相同困境，雖人口逾百萬，但在財政劃分及職務列等上偏低。
- 指出台中市升格後產生磁吸效應，彰化縣人才流失至台中市政府，呼籲中央重視此問題。
- 反映行政區劃法未通過，導致員林鎮雖為全省最大鎮，交通產業蓬勃，卻受限於人口無法升格。
詹宗佩 副處長 雲林縣政府民政處
- 同意南投縣與彰化縣的意見，指出六都之外的16縣市面臨類似問題。
- 反映雲林縣政府制定的「雲林縣碳費徵收自治條例」經議會通過後，遭環保署以「非屬地方自治事項且無法律授權」為由不予核定，聲請大法官解釋亦不受理。
- 強調地方立法機關通過的法案僅因中央行政機關意見而無法生效，且無救濟管道，有違地方自治意旨。
- 陳請立委修正地方制度法第26條，增訂第五項，明定中央不予核定自治條例時，地方自治機關的救濟方式。
簡世明 局長 嘉義縣政府財政局
- 認為六都成立撕裂台灣政治生態，形成直轄市占盡資源優勢，非直轄市被邊緣化、矮化為次等地位，造成貧富與城鄉差距不對等。
- 指出地方缺乏自有財源，導致縣市及地方公所功能不彰。
- 批評財政部掌理的財劃法與公債法修法草案不公，財劃法修法後438億元財源中，413億分配給直轄市，彰化、嘉義、南投新增財源為零。
- 指出公債法修法後，六都可貸額度大幅增加，其他16縣市卻極低或為零，顯示升格好處僅為多借錢、多建設。
- 認為主計總處補助款分配以人口數和土地為基礎，對弱勢縣市不公，導致非直轄市注定落後，民眾淪為次等公民。
- 強調這種發展情勢違憲，違反憲法第164條保障各地區均衡發展的規定。
- 建議地方制度法應明確訂定保障各地方政府公平的自治財源，並考慮廢除縣市或整併非直轄市，以補救城鄉差距的不合理現象。
劉建忻 副秘書長 台南市政府
- 指出直轄市升格後人員膨脹，政府組織再造員額不減反增，是因公務員體制難以資遣，只能新增人力。
- 強調制度非解決一切問題途徑，治理更重要，地方政府不應只因中央法規給予空間就無限增加員額，應從人事經費與人力資源效率使用考量。
- 以台南市為例，雖可設更多機關，但為有效調配資源，仍將部分局處設為府內單位，展現治理態度。
- 肯定縣市合併的正面功能，如資源整體運用效率提升，可將資源優先投入治水等更宏觀的市級事務。
- 認為鄉鎮市公所去自治化後，其角色應轉型為市政府服務觸角的延伸，如同7-ELEVEN般貼近人民，並需進行組織與人力再造。
- 呼籲立法院盡快通過財劃法、公債法及行政區劃法，讓地方制度有所依循。
- 建言中央各部會應認真檢討，將不必要的限制、行政指導或可授權下放的業務盡量下放給地方，讓地方自治真正茁壯。
鍾佳濱 副縣長 屏東縣政府
- 從歷史沿革指出地方制度演變常服務於政治勢力，直轄市的地位差異不僅是組織地位，更是組織型態的差異。
- 認為廣域直轄市的區域治理規模控幅不同，鄉親辦事不便，建議地方制度法應給予縣市彈性設置，考量地域規模而非僅人口數。
- 主張直轄市內原住民鄉應可維持下一級地方自治組織，保障原住民自治權限。
- 批評地方制度法以人口規模決定升格，鼓勵人口集中，建議應將區域規模納入考量，鼓勵人口均勻分布。
- 指出公務員薪給制度中，地域加給、專業加給權限在銓敘部，建議適度授權地方自行調整，以鼓勵人員到偏鄉服務。
- 認為中央與地方、地方與地方間的協調機制不足，中央常以金字塔型管理，直設跨域機關，導致中央獨裁。
- 建議應制定地方自治基本法，串起地方組織、財源、法令權限，讓地方政府有能力自我管理，強化國力。
- 反映中央與地方爭議協調機制不明，中央常在選舉時介入地方農地違規認定等自治事項，導致地方公務員怕事。
- 指出勞委會就業服務業務常因中央考量而收回，導致地方分支機構授權不穩定，建議地方制度法應規範錢與業務的分配，避免政隨人息。
- 批評中央在組改中將業務下放地方，卻未同步移撥員額，導致政府組改越改人越多，縣市未享員額移撥好處。
彭錦鵬 副教授 臺灣大學政治學系
- 建議台灣應依人口分布、歷史脈絡、城鄉均衡等因素，規劃為北部、中部、南部各一個都，加上東部一個特別行政區的三都架構。
- 強調行政改革應讓政府精簡有效，回應人民需求，並在城市化趨勢下，促進城鄉均衡及全民幸福感提升。
- 贊成將民選首長、民意代表任期超過2年就派代改為3年，並建議從下一次選舉開始實施。
- 贊成地方應有更大的彈性設置「特別公課制度」，以課徵公共利益相關稅收。
- 贊成山地鄉鄉長維持民選，認為應給予地方政府更多彈性，避免硬性一致的組織形式。
- 從學界角度支持縣市議會議長、副議長選舉公開化，認為可對選民負責任，避免收紅包亂象。
- 贊成直轄市一級機關首長任命應比照縣市政府，一半保留給常任文官，有助於提升行政效率及激勵常任文官。
蕭家淇 次長 內政部
- 報告縣市改制直轄市後，已成立籌劃小組處理組織調整、法規整併、財政預算、業務功能及人員權益等事項。
- 指出已蒐集地方政府意見，目前有151項業務達成共識並已由中央移撥地方。
- 表示第二波擴大中央授權地方辦理業務共36項，已分送各部會彙整中，其中16項為重複辦理事項希望擴大授權，20項希望完全授權，2項希望修法。
- 強調財政收支劃分法、公共債務法和行政區劃法等配套法案已送立法院審議，期盼加速審議。
- 說明直轄市改制後區公所數量偏高，行政區域的新設、廢止或調整涉及行政區劃法，待該法通過後各縣市可進行區域整併。
- 報告五都內的山地原住民議員名額已從內含改為外加，共有7位山地原住民議員及7位平地原住民議員。
- 澄清直轄市改制後人力增加受銓敘部控管，4都法定員額增加8,967人，但至101年7月實際增加1,758人。
- 表示會聽取公聽會意見作為修法參考，包括婦女保障、原住民參政權、自治條例罰則等。
- 回應雲林縣碳費徵收問題，表示環保署認為牽涉全國性、區域性，且特別公課需法律授權，相關修法提案已在立法院審議中。
- 回應縣市長任期不足2年派代問題，表示補選需3個月，若改為剩1年任期可能過短，但尊重立法院議決。
- 回應山地鄉自治精神問題，原住民族自治法草案及恢復山地鄉鄉鎮公所民選的提案已送立法院審議。
- 回應高雄市議長、副議長選舉無記名投票問題，表示公職人員選舉罷免法保障個人投票自由意志，但趙委員修法提案已送立法院審議。
王秋東 局長 台中市政府民政局
- 建議修正地方制度法第87條之3第3項，要求合併升格直轄市後的財源不應僅保障原縣市，而應擴大，以符合新增業務的財政需求。
- 建議增訂地方制度法第70條，明定因中央制定或修正法律導致地方財政負擔增加者，所需經費應由中央政府全額負擔，不得轉嫁地方。
- 反映中央核定自治條例速度緩慢，影響行政效率，建議修正地方制度法第32條第3項，明定延長核定最長期限。
- 指出地方制度法第26條第3項限制地方不得為行政罰，導致台中市對演藝團體違規無法註銷立案許可，建議放寬其他行政罰種類限制。
- 要求中央對地方自治法規的核定應遵守合法性監督，並提供地方政府對中央不予核定決定的救濟途徑，以及延長核定期間和逾期效果的明文規定。
- 呼籲立法院協助通過財政收支劃分法、公債法及行政區劃法。
相關後續
- 所有發言內容將彙集成冊，提供給所有出席人員及全院委員，作為審查地方制度法修正草案的參考。
- 內政委員會將嚴格審查地方制度法修正草案，包括趙天麟委員及其他委員的提案，若排入程序委員會並交付審查，將會併案處理。
- 內政部已蒐集各地方政府意見，並有151項業務獲得共識並已由中央移撥地方；另有36項擴大中央授權地方辦理業務正分送各部會彙整中。
- 財政收支劃分法、公共債務法和行政區劃法等配套法案已送立法院審議，內政部呼籲加速審議。
- 地方制度法第44條關於縣市議長、副議長選舉無記名投票的修正提案，以及山地鄉自治精神、原住民族自治法草案等相關提案，已送請立法院審議中。
原始資料
- 公報
- 1022303
- 卷／期／冊
- 102／23／3
- 發布日期
- 2013-05-03
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON