內政委員會審查公民投票法修正草案，聚焦門檻、公審會存廢及投票年齡
內政委員會會議日期：2013-04-29
立法院內政委員會召開會議，首先聽取兩岸服務貿易協議相關專題報告並進行質詢，隨後處理多項臨時提案，包括禽流感疫情、金門抽砂及兩岸服貿協議的監督與評估。會議核心討論為審查多個版本的公民投票法修正草案，主要爭議點圍繞在廢除公投審議委員會、調降公投提案、連署及通過門檻，以及將投票年齡降至18歲等議題。行政部門對多數修法建議持保留態度，認為應維持現行規定。最終，因朝野對關鍵條文存在嚴重分歧，除部分條文可討論外，多數修正案仍待進一步協商。
討論事項一
兩岸服務貿易協議洽簽進度、實質效益，及兩岸電子商務市場競爭關係之現況－以淘寶網為例 專題報告並備質詢
核心議題
- 本次專題報告主要探討兩岸服務貿易協議的洽簽進度、實質效益，以及兩岸電子商務市場的競爭現況，特別以淘寶網為例進行分析。
- 會議中亦針對與兩岸交流相關的公共衛生（禽流感H7N9）、環境保護（金門抽砂）及協議簽署透明度與影響評估等議題進行討論。
相關爭議
- 兩岸服貿協議的透明度與國會監督：李俊俋委員等提案指出協議磋商過程缺乏透明監督機制，要求陸委會與經濟部應在簽署前向內政委員會提出專案報告並經同意，以落實國會監督。
- 兩岸服貿協議對就業及產業的衝擊評估：姚文智委員等提案要求陸委會、經濟部及海基會應在簽署前完成就業影響評估，涵蓋各產業別、地域、性別及職務工作者的衝擊，並提出因應對策。
- 金門沙灘流失與大陸抽砂船問題：張慶忠委員等提案要求政府加強取締大陸抽砂船，並建議陸委會透過海基、海協兩會將禁止大陸抽砂列入兩岸溝通議題，以解決金門國土流失問題。
- 禽流感疫情監控與旅遊警示：江啟臣委員等提案鑒於台灣已出現大陸移入禽流感H7N9病患，建請陸委會會同有關機關密切掌握大陸疫情發展，並隨時調整旅遊警示燈號，提醒國人注意旅遊安全。
立法委員發言
江啟臣 立法委員
- 提案要求陸委會會同有關機關密切掌握大陸地區H7N9禽流感疫情發展，並隨時調整旅遊警示燈號，提醒國人注意旅遊安全。
張慶忠 立法委員
- 提案建議政府依照「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第八十條之一」加強取締大陸抽砂船。
- 提案建議陸委會透過海基、海協兩會，將禁止大陸人民在金門附近海域抽砂列入兩會溝通議題，兩岸加強管制。
李俊俋 立法委員
- 提案要求行政院大陸委員會與經濟部應於兩岸服務貿易協議簽署前，向內政委員會提出專案報告並經同意後，始得簽署，以落實國會監督。
姚文智 立法委員
- 提案要求陸委會、經濟部及海基會於簽署服務貿易協議前，應先完成「就業影響評估」，並提出因應對策，且評估報告必須送交內政委員會。
相關人員回應
王郁琦 行政院大陸委員會主任委員
- 就兩岸服務貿易協議洽簽進度、實質效益及兩岸電子商務市場競爭關係之現況提出專題報告並備質詢。
林中森 財團法人海峽交流基金會董事長
- 就兩岸服務貿易協議洽簽進度、實質效益及兩岸電子商務市場競爭關係之現況提出專題報告並備質詢。
許虞哲 財政部常務次長
- 就兩岸服務貿易協議洽簽進度、實質效益及兩岸電子商務市場競爭關係之現況提出專題報告並備質詢。
卓士昭 經濟部常務次長
- 就兩岸服務貿易協議洽簽進度、實質效益及兩岸電子商務市場競爭關係之現況提出專題報告並備質詢。
相關後續
- 第一案 (H7N9禽流感疫情) 照案通過。
- 第二案 (金門抽砂) 修正通過，修改文字為「兩岸加強管制」。
- 第三案 (兩岸服貿協議監督) 修正通過，將「行政院大陸委員會應會同相關部會」修改為「行政院大陸委員會與經濟部應會同相關部會」，並將「向本院內政委員會提出專案報告並經同意後，……。」修改為「應於簽署前，向本院內政委員會提出專案報告。」
- 第四案 (兩岸服貿協議就業影響評估) 修正通過，將「爰要求陸委會及海基會於簽署服務貿易協議前」修改為「爰要求陸委會、經濟部及海基會於簽署服務貿易協議前」，並將「評估報告必須送交本院。」修改為「評估報告必須送交內政委員會。」
討論事項二
審查公民投票法部分條文修正草案 (討論事項第一案至第六案)
核心議題
- 本次會議主要審查多個版本的公民投票法修正草案，核心議題包括刪除公民投票審議委員會、調降公投提案、連署及通過門檻，以及將公民投票年齡由20歲調降至18歲等。
- 討論聚焦於公投制度的合理性、公正性、對代議政治的補充作用，以及其在核四等重大政策公投中的適用性。
相關爭議
- 公投審議委員會的存廢爭議：多數提案委員主張刪除公投審議委員會，認為其為「太上皇」組織，阻礙人民行使直接民主權利；行政院則堅持其存在必要性，認為其具備審核公投案是否符合規定的功能，可避免爭議與資源浪費。
- 公投提案與連署門檻的調降：潘孟安委員等提案建議調降全國性公投的提案及連署門檻，並降低通過門檻至同意票多於不同意票且投票權人總數1/4以上同意；行政院則認為現行門檻能確保公投案的公共性與民主正當性，避免浮濫與少數人操控。
- 公民投票年齡調降至18歲：親民黨黨團提案將公投年齡降至18歲，符合世界潮流，並認為公投是對「事」而非對「人」的投票，不違憲；行政院則認為公投權屬參政權，應與選舉權行使年齡（憲法規定20歲）一併考量，或透過修憲處理。
- 核四公投的時機與核安關聯：多位委員質疑行政院在核安檢測結果未明前急於推動核四公投，認為行政院「沒有核安就沒有核電」的承諾前後矛盾；行政院則強調公投與安檢程序分離，並承諾若不安全絕不讓核四運轉，但公投一旦啟動即無法停止。
- 公投主管機關的變更：張慶忠委員書面質詢建議全國性公投主管機關仍為行政院而非中選會，因中選會僅負責選務，難以承擔議案合法性審議；主席李俊俋則主張選務選政應合一由中選會處理，遇爭議走司法訴訟。
- 公民投票適用事項的擴大：陳唐山委員等提案建議增列「領土變更案之複決」、「主權讓渡案之複決」為全國性公投適用事項，潘孟安委員等建議將「立法原則之創制」修正為「法律修正或制定案之創制」；內政部則認為領土變更已有憲法規定，主權讓渡涉及修憲，憲法修正案創制亦屬憲法保留事項，不宜在公投法中規範。
- 公投排除事項的刪除：潘孟安委員提案建議刪除投資事項為公投排除事項，李應元委員提案建議刪除預算、租稅、投資、薪俸及人事事項；內政部則認為重大投資計畫涉及高度專業判斷，預算、租稅、薪俸及人事事項影響政府施政與管理，均不宜作為公投提案。
立法委員發言
潘孟安 立法委員
- 提案刪除公投審議委員會，認為其為「太上皇」組織，不符直接民主精神，且曾有駁回公投案遭行政法院判決不當的案例。
- 提案調降全國性公投提案及連署門檻，並降低通過門檻為同意票數多於不同意票數且投票權人總數1/4以上同意。
- 主張公投法不應以過多門檻限制人民直接民權的行使。
李桐豪 立法委員
- 代表親民黨團提案將公民投票年齡修正為18歲。
- 指出全球193個國家中，已有162個國家將投票年齡降至18歲，符合世界潮流。
- 強調憲法第130條僅規定選舉權為20歲，而創制、複決權是對「事」的處理，憲法並未明定年齡限制，因此公投年齡降至18歲不違憲。
李俊俋 立法委員
- 質疑行政院秘書長對公投審議委員會法源與職權的不了解，並指出其組織規程並未賦予實質審查權。
- 引用許玉秀大法官及最高行政法院見解，批評公投審議委員會限制人民意志形成，違背主權在民原則，且其預算編列不合理。
- 批評行政院在公投法修法協商中態度強硬，不願讓步，並將核四公投與核安檢測分離處理，是「胡扯」與「作法自斃」。
江啟臣 立法委員
- 關切不在籍投票實施後對投票人數、成本及特定地區（如金馬）投票過度集中的影響，建議中選會設上限或增加投開票所。
- 詢問內政部對都更條例部分條文違憲解釋的修法立場，建議研擬暫行處理方式給地方政府，避免都更案停擺。
- 呼籲兩岸協商應納入核安問題，因大陸沿海核電廠對台灣有潛在影響。
段宜康 立法委員
- 質疑核四公投在檢測報告和地質調查完成前即將啟動的合理性，認為行政院「沒有核安就沒有核電」的承諾是「唬弄」。
- 指出核四公投一旦啟動即無法停止，即使檢測結果不安全，公投仍會進行，可能導致被迫興建不安全的核電廠。
- 批評行政院急於辦公投是「作法自斃」，只為塞住民意，而非真正確保核安。
徐欣瑩 立法委員
- 詢問行政院與內政部對「鳥籠公投」稱謂的看法，建議行政部門提出一個正面名稱來回應。
- 質疑現行公投通過門檻中「投票權人總數1/2以上出席」與「出席人數多數決」是否足夠，而非再要求總人數1/4以上同意。
- 關切公投審議委員會廢除後，公投題目由誰審查的問題，認為仍需有把關機制，並建議規範其運作模式與審查範圍。
姚文智 立法委員
- 強烈質疑行政院在核安檢測未完成前推動核四公投的合理性，批評行政院秘書長回應「胡扯」，並認為行政院「作法自斃」。
- 引用馬總統得票率僅35%的事實，質疑中選會副主委對「少數人操控」的定義，並指出台灣公投門檻較世界各國嚴苛，是「鳥籠公投」。
- 呼籲中選會副主委作為政治學專家應支持調降公投門檻，並批評內政部蕭次長對此議題缺乏良心與人民聲音。
- 質疑行政院推動不在籍投票是「司馬昭之心路人皆知」，意圖利用公投名義衝高總統大選投票率，而非真心推動公投。
吳育昇 立法委員
- 反對內政部針對都更條例違憲部分提出暫行規範，認為行政指導應謹慎，避免與未來立法院通過的法律牴觸。
- 認為公投法立法時的門檻設計是為補足代議政治不足，而非取代代議政治，當年民進黨執政時的版本亦有公投審議委員會和雙門檻，不應因特定議題而輕易修改。
- 堅持公投審議委員會的必要性，認為其提供法律性審查，避免公投案浮濫。
- 呼籲行政院應駁斥核四公投由行政院授意立委提案的說法，並要求行政部門在半年內提出核四安全報告，否則核四公投將缺乏道德基礎。
張慶忠 立法委員
- 認為公投與選舉都是人民權利，是民主深化的表徵，期待年底核四公投能盛大、審慎舉辦，並認為會超過門檻。
- 強調核安不只關乎核四，也應重視大陸沿海核電廠的潛在影響，主張兩岸協商應納入核安問題。
- 質疑多個機關（如國家公園管理局、水管局）發放建築執照的混亂現象，建議內政部收回授權，統一由縣市政府或營建署發照，以利人民申請。
- 書面質詢中主張全國性公投主管機關應維持行政院，而非中選會，並認為公投提案與連署門檻不應過低，公投審議委員會的存在確有必要性。
陳其邁 立法委員
- 質疑行政院對「沒有核安就沒有公投」立場的180度轉變，批評行政院利用林宗堯教授的專業，在核安未確定下強行推動公投。
- 要求行政院尊重立法院監督小組對核四安全的決議，並質疑行政院將核安與公投「分離」的說法。
- 批評行政院對原能會核四安全報告隻字不提，且不尊重立法院監督小組意見，顯示行政獨裁，玩弄核安。
- 質疑行政院推動不在籍投票的動機與公平性，指出國民黨過去買票、幽靈選票的前科，並批評行政院對公聽會學者意見充耳不聞。
- 指出國民黨委員對公投審議委員會的說法錯誤，義大利與法國有憲法委員會做形式審查，瑞士由聯邦秘書處負責，而非政黨操控的公審會。
許添財 立法委員
- 指出台灣民主政治發展的危機在於選舉導致對立與分裂，而非祥和，因早期特權利益與政策安排扭曲了公平競爭機制。
- 認為公投法應是中性的，但現行「雙二分之一」門檻是負的、有立場的，導致公投無效，應修正以促進社會和諧與人民參與。
- 強調法律應與時俱進，不能因過去同意就拒絕修改，並以證所稅為例指出「先有再好」不代表不能在新的基礎上進行改變。
- 認為核四是經濟議題而非政治議題，應考量成本與風險，不能僅以他國經驗類比，呼籲行政部門應有良心與誠意，避免政治沉淪。
- 預言台灣民主危機重現，第二波民主改革運動將以民生、個人主義和人權議題重新出發，國會若不趕上時代將被淘汰。
李貴敏 立法委員
- 支持透過公投終結核四爭議，引用民調數據指出近70%民眾支持以公投決定核四去留。
- 引用資料說明台灣公投法在發動主體、範圍與標的、事前審查等方面並非最嚴格，反駁「鳥籠公投法」的說法，並要求行政院向民眾釐清。
- 認為公投雙門檻是當初朝野共識，旨在補足代議政治不足，避免公投濫用造成社會紊亂，並舉瑞士公投禁止清真寺宣禮尖塔為例，強調門檻過低可能導致負面影響。
- 主張公投法應公平中立，鼓勵人民參與投票，並要求行政院妥善準備不在籍投票，確保公投客觀公正，以解決重大政策議題並宣示台灣民主。
邱文彥 立法委員
- 對核四廠附近地質狀況表達高度關切，指出核四與核二廠附近有斷層及破碎帶的最新發現，要求行政院慎重處理，並加速相關地質調查。
- 建議國科會調整海洋研究船時程，利用非東北季風季節對核四地質進行探勘，以利及早掌握狀況。
- 引用立陶宛和保加利亞核電公投案例，建議行政部門參考他國經驗，不要「關起門來自己弄」，以利公投後續處理。
- 關切公民投票年齡下降至18歲的問題，引用蘇格蘭獨立公投將投票年齡降至16歲的案例，建議行政部門應全面研究正反意見，並考慮法律一致性，避免影響學業或過度熱衷政治的負面作用。
黃文玲 立法委員
- 認為公投法應修訂，以讓公民真正參與重大決策，彌補代議政治不足，鼓勵人民行使權利，而非成為當權者的工具。
- 質疑公投審議委員會存在的必要性，認為其疊床架屋且有操弄公投之嫌，尤其在立法院提案的公投案可免審議，而人民提案卻需審議，造成不公。
- 批評行政院將核四公投責任丟給人民，且在核安未確定下推動公投，是「不負責任的政府」與「操弄公投」，質疑行政院「沒有核安就沒有核能」的承諾是「騙人的」。
尤美女 立法委員
- 支持將公投投票年齡降至18歲，認為憲法第17條保障人民創制、複決權未規定年齡，且第130條選舉權20歲是最低限制，不違憲。
- 指出國際公約與我國多數法律（如勞基法、兵役法、刑法）皆以18歲界定完全行為能力，符合世界潮流，且能讓新世代年輕人表達對重大議題的意見。
- 建議在公投法中增列規定，讓民間團體、利害關係人有機會在公投意見發表會或辯論會中發表意見，並增加辯論場次，確保資訊對等與完整。
相關人員回應
陳威仁 行政院秘書長
- 堅稱公投審議委員會依公投法第2條規定，有審核公投案是否符合規定的必要性，且司法院釋字第645號解釋亦肯定其協助功能，不應廢除。
- 指出公投通過門檻是92年立法時各黨團共識，旨在確保公投案具一定比例人民支持，避免少數人操控，不宜倉促修改。
- 認為公投投票年齡若要調整，應併同選舉權行使年齡考量，宜透過修憲處理。
- 表示核四公投與核安檢測程序分離，行政院「沒有核安就沒有核電」的立場不變，若不安全絕不放燃料棒，但公投一旦經立法院通過即無法停止。
- 承諾公投審議委員會預算將於明年編列在行政院，而非中選會。
- 強調公投審議委員會的組成已修法確保公正性，且不服審議結果仍有救濟程序。
蕭家淇 內政部次長
- 說明憲法增修條文已規範領土變更案的公民複決程序，憲法修正案創制屬憲法保留事項，增列為公投適用事項需審慎考量。
- 認為公投審議委員會的存在有其必要性，可避免人民連署公投提案後，因適用事項爭議造成社會動盪及資源耗費。
- 對於調降公投權行使年齡、提案、連署及通過門檻等議題，表示各界意見高度分歧，建議參酌各方意見審慎考量，並認為現行門檻能確保公投結果的效力與民主正當性。
- 回應都更條例違憲解釋，表示內政部已送修法草案提高事業概要同意比例至3/10，並納入審議機制，將研究在程序中加入聽證會。
- 承諾將研擬都更案的暫行處理方式給地方政府，以避免都更案因大法官解釋而停滯，並將檢討多個機關發照權限混亂的問題。
- 說明不在籍投票修法已送立法院，核四公投案若要適用不在籍投票，需在核四公投案通過前完成修法。
劉義周 中選會副主任委員
- 認為公投制度應為備而不用，主要功能是救濟代議政治不足及解決重大政策爭議，但須有適當門檻以確保正當性。
- 同意將投票年齡降至18歲是世界趨勢，但建議應從修憲層次處理，避免法律適用混淆。
- 對於不在籍投票，表示因無經驗難以預估受惠人數及成本，但會考慮增加投開票所或派員支援以因應集中投票問題。
- 說明公投意見發表會或辯論會實施辦法可由中選會調整，以增加人民團體發聲機會。
- 承認台灣公投門檻相較其他國家確實較為嚴苛，但強調每個國家國情不同，且公投法並非中選會主管，不便表示修法立場。
劉麗芬 司法院大法官書記處副處長
- 說明大法官職權為解釋憲法疑義，陳唐山委員提案增訂就「創制權的立法原則」申請解釋，與憲法規範大法官職權性質不符，建議不予增訂。
- 建議若真有解釋必要，可參考地方制度法相關規定，且人民對法律及自治條例有違憲疑慮時，可循現行釋憲程序解決。
王俊雄 司法院行政訴訟及懲戒廳法官
- 針對陳唐山委員提案刪除行政訴訟的訴願先行主義，認為訴願程序可針對行政處分的合法性、妥當性、目的性進行審查，刪除將影響人民及早獲得救濟機會。
- 建議維持現行條文的訴願程序，讓行政機關有自我省察機會。
- 建議陳唐山委員修正案第四十八條第一款「公民投票主管機關之該管高等行政法院管轄」應增加為「所在地之高等行政法院管轄」，並刪除第二款重複列載部分。
簡太郎 行政院副秘書長
- 同意台灣公投法在發動主體、範圍與標的、事前審查等方面，相較其他國家並非最嚴格，甚至較為寬鬆。
- 認為公投審議委員會的設置有其必要性，可作為把關機制，審查公投議案是否合法，避免爭議與資源浪費。
- 強調公投通過門檻不宜太低，否則可能導致國家動盪或不符民主原則的結果，並舉瑞士公投禁止清真寺宣禮尖頂建築物為例。
- 表示行政院已將公投法及總統副總統選舉罷免法的不在籍投票修法草案送至立法院，以鼓勵人民參與投票。
相關後續
- 行政院表示對委員提案的公民投票法修正草案，除第10條、第14條及第19條可討論外，其他條文均不同意修正。
- 由於對公投審議委員會存廢、門檻調降等關鍵條文存在嚴重分歧，審查無法繼續進行，本案另擇期繼續討論。
- 委員所提書面質詢列入紀錄，刊登公報，並請相關單位另以書面回復；本日會議委員所提質詢未及答復部分亦另請書面答復。
原始資料
- 公報
- 1022801
- 卷／期／冊
- 102／28／1
- 發布日期
- 2013-05-16
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON