兩岸互設辦事機構條例草案公聽會：聚焦定位、功能與人權保障
內政委員會司法及法制委員會會議日期：2013-06-19
立法院內政、司法及法制委員會聯席召開公聽會，審查「大陸地區處理兩岸人民往來事務機構在臺灣地區設立分支機構條例草案」。會議聚焦於兩岸互設辦事機構的政治定位、功能實質性（尤其人道探視權與旅行證件服務）、國家安全疑慮及立法時機等關鍵議題。學者專家、公民團體與台商代表提出多元意見，行政部門則就法案背景、協商進展與民眾關切點進行說明與回應，強調對等原則與憲法架構。
討論事項一
大陸地區處理兩岸人民往來事務機構在臺灣地區設立分支機構條例草案 公聽會
核心議題
- 本次公聽會主要針對行政院提出的「大陸地區處理兩岸人民往來事務機構在臺灣地區設立分支機構條例草案」進行討論，聚焦於兩岸互設辦事機構的地位對等性、功能實質性、運作透明度，以及是否符合兩岸條例意旨與立法目的等核心議題。
- 討論內容涵蓋法案的政治定位、人權保障（特別是探視權）、國家安全疑慮，以及立法程序與兩岸協商進度等面向。
相關爭議
- 立法時機與協商進度：多位學者及立法委員質疑在兩岸協議內容尚未明確、談判仍在進行時，立法院即審查法案是否本末倒置或過於倉促，恐造成後方放水或自失立場；陸委會則強調兩岸條例規定需以法律定之，故法制作業與協商同步進行，且法律通過能對行政機關產生指導與拘束效果。
- 法案名稱與政治定位：賴中強律師批評草案名稱採用「一國兩區」框架，且未見「中華民國」字樣，呼應北京「一中框架」，要求行政院撤回法案並使用中性名稱；陸委會王主委則堅稱設計是依據中華民國憲法「一個中華民國兩個地區」的架構。
- 探視權與人權保障：賴中強律師、陳其邁委員、尤美女委員、邱太三系主任、楊憲宏理事長等強烈要求辦事處必須爭取普遍性探視權，確保台灣人民在中國大陸人身自由受限時能獲得即時協助，認為若無此功能則設立意義不大；陸委會王主委承認陸方尚未鬆口，但承諾會盡最大努力爭取。
- 特權豁免與治外法權：陳耀祥教授、尤美女委員對草案第8條涉及民事、刑事、行政管轄豁免（治外法權）表示擔憂，質疑中國是否會給予對等保障，並擔心台灣人民可能尋求庇護於大陸在台辦事處；陸委會王主委回應法律草案基於對等原則，若陸方不給予對等保障，我方亦不會給予。
- 辦事處功能與實質作用：多位學者及立法委員質疑若辦事處功能僅限於服務性，未能彰顯政治實體角色、領事功能（如簽證、護照補發）或超越現有台商協會功能，則設立意義不大；陸委會王主委則強調辦事機構的綜合性服務功能，並非小兩會可取代，且陸方對入台證及國人護照補發有正面回應。
- 國家安全與滲透疑慮：陳耀祥教授、邱垂正系主任、楊憲宏理事長擔憂大陸在台設立辦事機構可能演變為類似香港中聯辦，對台灣民主憲政造成滲透與分化威脅，並質疑草案對國家安全評估不足；范世平副教授則認為此為技術問題，不應因噎廢食，且大陸在台已有許多機構，不必過度恐懼。
- 派駐人員審查機制：楊憲宏理事長關切草案第5條關於派駐人員同意的審查程序與條件，要求應有機制拒絕曾迫害人權的中國官員來台，並質疑國安單位是否有能力審查；行政單位未直接回應具體審查機制。
立法委員發言
陳其邁 立法委員
- 質疑為何在功能未談清楚前要給予大陸辦事處特權豁免，認為此應與辦事處功能決定。
- 要求陸委會明確說明簽證、護照補發、外國人來台簽證等旅行證件相關功能的談判進度。
- 強調必須爭取到對在中國受拘禁、拘留的本國民眾的普遍探視權。
- 建議陸委會參考駐美代表金溥聰與美國簽訂的特權豁免協定範本，明確我方人員在當地應享有的特權豁免。
- 批評政府在主權議題上「手腳冰冷」，且若談判結果喪權辱國，在野黨無法接受。
陳歐珀 立法委員
- 主張兩岸互設辦事處應堅持「寧慢勿快」、「一次到位」、「不能抱持先求有再求好」的原則。
- 建議應積極朝讓兩岸辦事處成為具有領事功能的準官方機構此一目標努力，具備簽證、旅行證件、文書驗證、使用國旗國號及即時探訪受監禁台灣人等功能。
- 建議行政部門應先完成分析工作並向立法院報告，再啟動修法，而非先行立法。
- 認為「非國與國關係」的兩岸定位導致台灣主權日益淪落，應以「特殊國與國關係」描述。
- 強調民進黨並非「放火」政黨，期待國家富強、社會安定，國人有國格，並在大陸不受欺負。
尤美女 立法委員
- 認為行政院版本未包括人民所期待的普遍探視權及對等權力，才是最大的問題。
- 質疑草案名稱「大陸地區處理兩岸人民往來事務機構在臺灣地區設立分支機構條例」一面倒，未體現對等互惠精神。
- 擔憂草案第8條關於治外法權的規定，若無實質對等，恐引狼入室，讓大陸辦事處成為類似香港中聯辦，享有特權卻無對等限制。
- 強調在未明確探視權、對等內涵及確保我方權益前，不宜倉促開放門戶讓對方設立辦事處並享有特權。
- 主張應先討論清楚其內涵，朝野形成共識後再設立，以保障台灣人民人權。
陳怡潔 立法委員
- 親民黨反對在臨時會處理重大爭議且無共識的法案，認為臨時會應用於緊急事件。
- 指出大陸方面並不急於推動互設辦事處，認為國民黨此舉是一廂情願，僅為成就馬英九的歷史定位。
- 主張應先凝聚內部共識，解決關鍵問題，例如辦事處的定位、功能（簽證、司法探視權）與政治風險等，再談設處問題。
- 強調維護中華民國主權與尊嚴，若大陸不處理「中華民國」存在問題，兩岸只能停留在民間交流，不應設立「假民間、真官方」的辦事處，避免主權流失。
- 堅持互設辦事處應符合「參與、透明、監督」三原則，確保在野黨及民間參與，談判過程公開透明，並接受國會監督。
黃文玲 立法委員
- 嚴厲譴責陸委會未經立法院監督與授權，即私下與中國談判互設辦事處。
- 主張若無對等保障，不應互設辦事處，且程序上應先談判完畢再送立法院審查。
- 認為陸委會規劃的辦事處若無領事權或辦理入台證功能，則不具必要性。
- 指出馬總統已承認互設辦事處是政治談判，攸關台灣主權與安全，不應以偷偷摸摸方式進行。
- 聲明台聯黨團將強力杯葛行政院在臨時會強行通過此案，認為這違反台灣人民意志。
相關人員回應
王郁琦 主任委員 陸委會
- 強調兩岸互設辦事機構因兩岸人民關係條例第6條規定需以法律定之，故法制作業與協商同步進行，且法律通過可對行政機關產生指導與拘束效果。
- 說明法案設計是依據中華民國憲法「一個中華民國兩個地區」的架構，並以中華民國憲法作為兩岸談判的前提。
- 承諾行政團隊充分理解人道探視的重要性，將在未來與陸方協商中盡最大努力爭取，並澄清小兩會無法取代海基會綜合性服務功能。
- 澄清法案基於對等原則，若陸方未來協商不給予對等保障，我方亦不會給予其相關保障與便利措施。
- 表示陸方對大陸人士入台證及國人護照補發有正面回應，對旅行證件事務可樂觀看待，但外國人簽證部分因需求較小將於下一階段處理。
- 指出已明確向陸方表示不能接受香港中國旅行社的授權單位來台執行職務，要求應直接以派駐人員名義來台。
- 強調兩岸互設辦事機構協商過程是歷項協議以來最公開透明的一次，將持續向國人、媒體及立法委員報告進度。
- 說明現行法律中已有對不適當行為或違反許可目的之大陸機構或人員，主管機關可採取必要處置（如口頭警告、請離境、撤銷許可）。
- 認為兩岸條例對行政機關的授權較多，是因兩岸關係的特殊性及變動性，且民進黨版本對行政機關授權事項與我方接近。
林中森 董事長 海基會
- 說明兩岸互設辦事機構是以「兩會」互設為整體架構，秉持「擱置爭議」理念，作為兩岸協商與交流服務平台，在對等、尊嚴、互惠原則下推動。
- 指出互設辦事機構旨在服務兩岸人民、廠商、學生、旅客，促進經貿、文化、教育等交流，並維護雙方人民權益及協助解決困難。
- 強調辦事機構是發展更廣泛兩岸關係的「基礎工程」，對未來兩岸關係和平穩定繁榮發展具有正面影響。
- 澄清鍾鼎邦一案經海基會與海協會溝通協調，家屬已進行6度探視，當事人已於101年8月11日安全返回台灣。
- 重申兩岸交流應以國家、人民整體最大利益為考量，不分黨派。
陳德昇 研究員 政治大學國際關係研究中心
- 認為兩會互設辦事處是兩岸關係和平發展的重要里程碑，應觀察中共是否在政治定位、外交空間、軍事緊張關係上有所改善。
- 主張辦事處職能應不僅是為民服務，更應凸顯政治實體角色，涵蓋簽證、司法人道探視、緊急危難處理、外事禮遇等領事功能。
- 建議借鑒《維也納領事關係公約》及中共與美、港設立辦事處的經驗，爭取公民遭逮捕、羈押時的探視權。
- 擔憂兩岸政治體制與社會環境差異大，海協會官方角色明顯，恐使我方海基會辦事處被侷限於服務性，未能落實實質對等。
- 強調條例內的運作機制不應停留在服務性角色，而應彰顯政治性職能，強化外事領域與司法探視功能。
賴中強 律師 台灣人權促進會
- 在不預設政治前提、具普遍性探視權、國會充分監督與朝野共識下支持互設辦事處。
- 呼籲在中國大陸未正面回應普遍性探視權前，立法院不應草率通過草案，否則即為「前方談判，後方放水」。
- 批評行政院草案名稱採用「大陸地區」及「臺灣地區」的「一國兩區」框架，且未見「中華民國」，呼應北京「一中框架」，要求撤回法案並使用中性名稱（如「兩會互設辦事處條例」）。
- 主張互設辦事處談判應與所有政治問題脫鉤，擱置主權爭議，以確保雙方人民基本人權。
- 強調必須爭取普遍性探視權，確保我方代表可探視在對岸受限人身自由的國人，提供法律協助，認為若無此功能，現有經貿文化交流功能可由其他機構替代。
胡祖慶 副教授 東海大學政治學系
- 質疑政府應先與對岸達成互設辦事處模式協議，再將法案送立法院通過，避免立法院先通過法案而未來發生變化造成兩岸關係衝擊。
- 指出大陸方面尚未承認中華民國憲法地位，恐影響未來辦事處運作；台灣內部政府也未與在野黨充分溝通協商，恐激化族群意識。
- 關切辦事處功能不明朗（如旅行文件核發、文書驗證）及大陸第一階段僅在台北設處的政治意涵，質疑法案處理的迫切性。
- 建議雙方及台灣內部各政黨應先釐清問題並解決，再推動法案。
謝慶源 會長 廣東東莞台商投資企業協會
- 代表台商表達對互設辦事機構的盼望，認為其象徵意義大於實質意義，可提供「娘家」支持。
- 指出過去台商在中國大陸遇到問題多靠台商協會人脈解決，若結合海基會分支機構，可提升至領事館地位，具重要性。
- 建議設立分支機構可提升政府公函的實質作用，因大陸採群體性決策，且能即時解決問題，彌補海協會鞭長莫及的不足。
- 希望透過設立分支機構，讓公務人員進駐大陸，並以台心醫院為試點，將台灣健保延伸至大陸，照顧廣大台商及台生健康權益。
- 期望分支機構能就地聯絡台商，鼓勵更多台商回台投資發展。
邱太三 系主任 亞洲大學財經法律系
- 提醒主管機關應注意設立辦事處在政治面上可能引發的矮化效應，以及功能上是否能發揮國人特別期待的領事公約第36條探視權，若無將引發反對。
- 建議馬總統應修正兩岸定位為「雙方互不否認主權及雙方相互承認治權」，以此基礎訂定條例，可減弱民眾被矮化的疑慮。
- 質疑條例適用對象的範圍，關切是否僅適用於海協會或也涵蓋其他專責性、綜合性機構，以及現有貿協、旅台會等機構是否併入處理。
- 指出對等原則在法治與人權保障差異大的兩岸關係中存在缺點，應爭取我方人員在中國享有相當領事人員的探視權，以避免司法不公。
- 建議陸委會應積極與委員及民眾溝通，只要功能性及定位性符合人民基本要求，即可順利推動，並可在條例中加入民主監督機制（如行政院核定後需報立法院同意）。
黃介正 助理教授 淡江大學國際事務與戰略研究所
- 強調兩岸互設辦事處應以人民權益為最大考量，為在大陸工作、求學、討生活的民眾爭取更大福利。
- 認為政府從務實、可執行的層面，以兩岸兩會互設辦事處先行，是因台商台胞有實際需求，兩岸人民往來已無法切割。
- 指出兩岸關係全面吃緊，政府爭取台商台胞權益辛苦，對大陸國人同胞有利。
- 認為辦事處數量及工作內涵將因民意壓力而擴大，行政機關需有彈性處理複雜事務性議題。
- 呼籲在思考時應以人民利益為依歸，而非政黨利益，政府是延續的，辦事處設立對未來政府同樣有利，可維持溝通橋梁。
楊憲宏 理事長 台灣關懷中國人權聯盟
- 代表NGO團體反對在此時讓中方來台設機構，認為在中共飛彈仍瞄準台灣、台灣國際地位被打壓、中共人權狀態惡劣，且台灣難民法不完備前，不應推動。
- 質疑若大陸在台設機構，其人民來台上訪應如何處理，以及台灣人民尋求政治庇護於我方機構時，我方能否處理。
- 要求應有審查程序，拒絕在中國境內曾有迫害人權之嫌的官員來台派駐，並質疑國安單位是否有能力審查其背景。
- 認為行政單位對人權、法制方面的擔憂迴避，且草案名稱已不對等，基礎就不對等，不應以自由心證判斷對方是否給予對等待遇，否則將提出違憲審查。
- 呼籲兩岸關係應從「談價格」轉為「談價值」，將民主、自由、法治與人權納入條例中，並要求中方明確承諾保障人權。
陳耀祥 教授 台北大學公共行政學系
- 認為在兩岸談判具體內容和原則未定案前，訂立相關條例是本末倒置，不宜在臨時會處理此重要議題。
- 擔憂兩岸互設辦事處涉及國家安全問題，行政院草案對國家安全部分缺乏具體規範，且人權保障內容不清楚，恐成糾紛源頭。
- 提醒草案第8條關於治外法權（民事、刑事、行政管轄豁免）涉及我國司法主權，應先釐清中國是否允許我方辦事處擁有相同權力。
- 指出若大陸辦事處有治外法權，恐成特權，台灣經濟罪犯可能尋求庇護於其中，形成國安隱憂。
- 建議立法應採預告原則，充分蒐集全國人民意見，進行實質討論，避免匆促立法造成社會對立，並考慮擴大現有台商協會功能以滿足人權保障需求。
范世平 副教授 台灣師範大學政治學研究所
- 認為兩岸互設代表處後可能出現的上訪情況是技術問題，可透過不協助並轉介大陸相關部門處理，甚至可作為反宣傳，凸顯中國大陸內政問題。
- 指出目前海基會與海協會仍屬民間團體，互設分支機構亦屬民間性質，並非政治談判，且台灣已有許多大陸銀行與企業，不應再以「木馬屠城記」方式製造恐懼。
- 強調台灣民眾在大陸的保障最少，設立機構對在中國大陸的台灣民眾人權保障非常重要，尤其在無家屬情況下能提供聯繫功能。
- 認為互設代表處可使兩岸關係互動制度化，成為穩定溝通橋梁，不會因政黨輪替而中斷，對兩岸關係穩定發展具正面意義。
- 主張由陸委會或其他公務人員轉任海基會駐大陸辦事機構，可讓公權力進入中國大陸，宣示中華民國治權，且其享有的保障與便利措施接近領事特權，應儘快通過法案。
董立文 副教授 中央警察大學公共安全學系
- 肯定互設辦事機構的實際需要，因兩岸人流、金流、物流龐大，且有7成民意支持，紅藍綠過去亦有相同主張。
- 指出行政院草案法律空白授權太多、行政裁量權過大，而民進黨版則立法權主導色彩濃、國與國定位明顯，雙方調和難度高。
- 建議藍綠雙方版本應趨近，可增加行政主管機關定期向立法機關報告執行情況及評估的規定，落實立法監督，並可設立專門委員會。
- 堅持應有「日出條款」，即兩會先達成協議，立法院才能同意實施，並堅持辦事機構應具備簽證權和探視權，否則將失去意義。
- 贊成不要倉促立法，因不清楚兩會談判進度、行政院草案不確定性太高、缺乏未來發展評估，且法律應是國內共識整合工具，不應成為藍綠對抗引爆點。
邱垂正 系主任 金門大學國際暨大陸事務學系
- 認為2013年完成兩岸互設辦事處將對兩岸關係造成結構性改變，推進至全新階段，且從台商人權角度看確有必要。
- 指出大陸人民來台，若我方在境外設點，可加強人流管理，杜絕假結婚等情事。
- 擔憂大陸在台設分支機構可能演變為類似香港中聯辦，對台灣民主憲政造成滲透與分化威脅，因其活動範圍與應遵循事項多委由行政部門立法。
- 批評草案名稱過長且僅處理大陸在台設機構，未提及我方在中國大陸的對等權利，顯示其為一面倒的立法。
- 主張互設辦事處應有協議先行，且我方辦事處的準領事職權應超越台灣駐香港澳門經濟文化辦事處，特別是領事探視權，並期盼朝野積極溝通形成共識。
相關後續
- 主席表示將歸納整理公聽會意見並彙集成冊，送交全體委員及出席者，作為審查條文的重要參考。
- 陸委會王主委重申會將學者專家意見納入考量，尤其針對人道探視權將盡最大努力爭取，並持續以公開透明方式報告協商進度。
- 海基會林董事長補充說明兩岸互設辦事機構將在對等、尊嚴、互惠原則下推動，並以國家、人民整體最大利益為考量。
原始資料
- 公報
- 1024603
- 卷／期／冊
- 102／46／3
- 發布日期
- 2013-07-01
- 原始連結
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