資源循環利用法草案公聽會：聚焦廢棄物定義、填海造島與刑罰限縮
社會福利及衛生環境委員會會議日期：2013-11-27
立法院社會福利及衛生環境委員會針對「資源循環利用法草案」舉行公聽會，旨在整合現行廢棄物清理法與資源回收再利用法，強化資源循環利用。會議核心議題包括「廢棄資源」定義的適當性、填海造島政策的爭議與法制化、以及廢棄物相關刑罰責任的調整。各界代表對草案提出多項質疑與建議，環保署則就立法精神與管理配套措施進行說明與回應。
討論事項一
資源循環利用法草案公聽會
核心議題
- 本次公聽會主要討論「資源循環利用法草案」，該草案旨在整合「廢棄物清理法」與「資源回收再利用法」，將管理角度從廢棄物末端處理轉向資源利用管理，以實現資源循環零廢棄願景。
- 核心議題涵蓋法案架構、廢棄資源定義、各種廢棄物管理方式、環境友善化管理、責任業者義務、清理機構管理及相關罰則，特別關注填海造島政策與刑罰責任的調整。
相關爭議
- 「廢棄物」改稱「廢棄資源」的適當性：多位學者及環保團體認為「廢棄資源」一詞拗口且易混淆，尤其當其與「有害」並列時更不恰當，顛覆大眾對「資源」的理解。環保署則解釋此定義旨在將有價值的廢棄物納入管理，避免其流失，並解決現行法規認定困難問題。
- 填海造島政策的合法性與環境風險：多數與會者強烈質疑第17條填海造島條文的適當性，認為其缺乏政策環評、台灣地質條件不符（如缺乏不透水層）、可能造成地下水與海洋污染，並建議應以專法規範或刪除。部分產業公會則支持填海造島作為解決廢棄物去化及增加國土的必要手段，並強調應有嚴謹規範。
- 刑罰責任的限縮：檢察官代表質疑草案大幅限縮廢棄物清理的刑罰責任，特別是將一般廢棄物排除、刪除事業負責人責任、及引入「行政先行」概念，認為這將助長人頭文化犯罪，不利於打擊非法棄置。環保署則說明修法旨在明確構成要件，避免過苛處罰，並將與法務單位研議。
- 廢棄物分類的灰色地帶：有研究員指出現行廢棄物僅分有害與一般，缺乏「無害廢棄物」的灰色地帶，導致實務認定困難，建議增加此分類。環保署承認現行定義不足，正研擬行政規則認定爭議性廢棄物。
- 綠色採購與政府採購法的競合：學者指出第25條綠色採購條文雖立意良善，但實質運作涉及採購行為，可能與政府採購法產生競合問題，需釐清管理權責。
- 再生產品流向管理不足：學者與研究員皆指出，現行法規對再生資源的「產品流向」管理不足，導致再生產品去向不明，建議加強稽查及流向具體規劃。
- 垃圾費未能反映成本：環保團體指出，地方政府垃圾處理費未能反映實際成本，常由預算補貼，違反「污染者付費」原則，建議修法應要求地方政府公開成本並由中央公告收費標準。
立法委員發言
江惠貞 立法委員
- 擔任公聽會主席，強調原廢棄物清理法及資源回收再利用法已不合時宜，需有更進一步的立法精神。
- 指出委員們強烈要求多開公聽會，以了解草案不足之處，利於未來補足與補強。
- 提醒環保署應記錄各界意見，特別是填海造島爭議，並認為該議題可能需專法規範。
- 希望各界發言能針對事理或學理，不應影射或人身攻擊，並強調發言內容將列入公報。
林淑芬 立法委員
- 認為環保署草案僅是兩法條文剪貼，未能達到源頭減廢目標，反而造成「數字環保」與荒謬現象。
- 主張事業廢棄物填海造島不宜納入本法規範，因日本有專法、台灣自然條件差異大、事廢管理制度需磨合期且無推動急迫性。
- 建議政策目標應以源頭減廢取代零廢棄，指出零廢棄口號造成垃圾量增加、高額補助及灰渣掩埋等社會成本。
- 批評草案放寬裁罰原則，認為三年內再犯才有刑罰的規定在人頭文化盛行下形同虛設，有護航違法業者之嫌。
相關人員回應
張子敬 環保署副署長
- 感謝召集人召開公聽會，說明「廢棄物清理法」與「資源回收再利用法」兩法整合為「資源循環利用法」的緣由與必要性，旨在將管理角度從廢棄物管理轉向資源利用管理。
- 解釋將「廢棄物」定義為「資源」是為將有價值的廢棄物納入管理，避免流失，解決現行法規認定困難問題。
- 強調修法是為解決現階段問題，若因問題而停止修法，問題將持續存在。
- 說明填海造島條文是為彌補現有陸續辦理個案的缺失，導入嚴謹規範，且區位嚴格限制在濱海工業區和商港開發區域。
- 指出填海造島規劃應有前瞻性考量，利用安定的廢棄物填海，可節省自然資源並解決廢棄物去處，未來將參考日本規範訂定細部規定。
- 承諾會將各界意見納入參考，並請同仁與檢察官討論刑罰條文的實務執行調整，以達目的。
- 針對垃圾處理費問題，表示修法已納入中央機制，協助地方政府訂定並遵循相關規定。
吳天基 環保署廢管處處長
- 簡要說明法案架構共9章116條，其中新增21條重要規範，並以永續物料管理（SMM）及5R精神訂定。
- 闡述主要管理方式，包括責任物、生活廢棄資源、事業廢棄資源、再利用及清理機構的管理，強調中央主管機關將統一再利用管理權責。
- 說明重要條文，如明確廢棄資源定義、授權認定產品為廢棄物、物質優先考量原則、填海造島政策方案、園區清理計畫、環境友善化設計準則、綠色消費優先採購、責任業者回收責任、清理費徵收與基金設置、事業廢棄資源再生管理、清理計畫書審查、網路申報、清理及設施復育費、禁止輸入廢棄資源、清理機構許可管理及最終處置設施監測等。
- 回應填海造島與綠色採購涉及複雜法規，將透過子法與配套嚴謹規範；後端申報項目會在第55條明確規範。
- 承認廢棄物分類困難，廢清法40年來無明確定義，正研擬行政規則認定爭議物，並將召開公聽會聽取意見。
- 解釋第74條加入「或有環境污染之虞者」在法務單位諮詢後，考量恐違反罪刑法定主義原則，故未採納。
- 強調「清理」名詞定義牽一髮動全身，若有更周全想法可討論。
- 重申填海造島條文旨在彌補現行個案（如南星、彰濱）因規範不足導致的問題，導入嚴謹規範，而非鼓勵亂填，區位也有限制。
- 表示認同訂定零廢棄目標年，但不能因此停止現有工作，將逐年逐期規劃近中長程目標。
顧洋 國立臺灣科技大學化學工程系教授
- 支持兩法合一的精神，認為對推動資源回收與廢棄物減量具指標意義。
- 建議在第7條名詞定義中具體說明再生資源與原生資源的關聯性及意義。
- 對第17條填海造島的法制化表示肯定，但認為其實質開發複雜，行政管理權責需釐清，且可能需配合其他專業法規。
- 贊成第25條綠色採購精神，但關切其實質運作可能與政府採購法競合。
- 建議第40條應加強對再生資源「產品流向」的管理，包括稽查及流向具體規劃，因台灣再生資源成品流向常不清楚。
詹穎雯 財團法人臺灣營建研究院院長
- 肯定本法整合兩法案及管理單位，由環保署承擔管理責任是重大進步，使資源再利用事權明確。
- 指出法案需面對性質與數量各異的廢棄物挑戰，建議名詞定義可更周延考量未來新種廢棄物。
- 建議對於量大且危害性低的廢棄物（如焚化底渣、爐渣）再利用，除環境管理外，應強化工程品質管理，並導入非官方第三公正方認證機制，以利使用端安心應用。
- 對於第17條填海造島，擔憂單一條文不足以規範涉及環境、開發、安全等複雜議題，建議弱化或淡化其用途，避免環保署成為主要管理單位，或考慮專法規範。
吳仁邦 臺南市社區大學研究員
- 認為現行廢棄物分類僅分有害與一般，缺乏「無害廢棄物」的灰色地帶，造成實務認定困難，建議增加此分類。
- 針對第16條清理設施用地取得，建議優先考量既有工業園區場址，若使用私有地應取得地主及附近居民同意，並以市價購買。
- 強烈建議刪除第17條填海造島條文，認為在缺乏政策環評及相關法規完備前不應入法，並應增列零廢棄物目標年與最終處置總量管制規範。
- 強調若真要填海造島，應偏向海上最終處置場所，並與陸上處置場有不同規範，且台灣山區有大量土方可供填海，不需使用廢棄物，因廢棄物入海恐致無法挽救的環境危機。
- 建議第55條申報項目應加入再生產品流向及廢棄物產生期間的營業量，並計算水、電、運輸等成本效益。
- 建議第57條事業廢棄物管理費率應考量廢棄物有害程度、環境風險及行政管理成本、生態系價值與大眾利益損失。
- 建議第74條罰則應加入「或有污染環境之虞者」，以涵蓋更廣泛的環境污染行為，而非僅限於人體健康危害。
謝和霖 看守臺灣協會秘書長
- 不贊同將「廢棄物」改稱「廢棄資源」，認為「廢棄物」一詞已具社會共識，重點應在源頭管理，且維持原稱有利於國際翻譯。
- 支持增加「無害廢棄物」分類，但需妥善管理，避免一般廢棄物被當作無害處理。
- 不認同以「清理」一詞涵蓋廢棄物產生後所有行為，建議將「清理」定義為清除、處理、最終處置，另以「再生」代表回收、再生處理及循環利用，使管理架構更完整。
- 強烈反對第17條填海造島，認為其與本法源頭減量、循環利用精神相悖，最終處置應盡量避免，並應訂定零廢棄目標年及最終處置數量管制。
- 指出地方政府垃圾費未能反映成本，導致不公平現象，建議應要求地方政府申報成本，由環保署公開並公告收費標準，避免政治干預。
- 認為事業廢棄物清理機構許可管理辦法應盡量統一，避免因機構類型不同而造成混亂。
陳椒華 水資源保育聯盟發言人
- 質疑「廢棄資源」、「有害廢棄資源」等名詞不恰當，要求提出學理依據，且未定義安定化及無害化。
- 建議刪除第17條填海造島條文，認為其應先進行政策環評，且條文對中央目的事業主管機關定義不明。
- 指出台灣地質條件不符日本填海造島嚴格標準（如不透水層厚度），並以彰濱工業區煤灰填海及南星計畫地下水與底泥重金屬污染為例，強調廢棄物填海的嚴重危害。
- 反對環保署將煤灰、焚化底渣、污泥列為安定型廢棄物，引述美國研究指出煤灰有害且會污染地下水。
- 強調政府目前缺乏有效管理廢棄物流向的能力，質疑即使立法也無法有效管理。
- 懇求委員會在未釐清問題且台灣不具備日本條件前，不應將填海造島政策入法。
吳麗慧 臺灣水資源保育聯盟常務理事
- 認為政府推出此法案似因事業廢棄物過多而「狗急跳牆」，對第7條定義感到困惑，認為「資源」應指無害且有價值之物，現行定義混淆。
- 建議刪除第17條填海造島條文，引用彰化煤灰填海抗爭經驗，指出無害、安定難以認定，且事後補救困難，恐造成地下水污染影響民生用水。
- 批評台灣填海造陸缺乏不透水層，與日本考察經驗相悖，呼籲官員應以蒼生為念，借鑒他國經驗。
陳鋕銘 檢察官改革協會召集人
- 質疑草案大幅限縮廢棄物清理的刑罰責任，認為目前並非限縮時機，恐導致違法事件增加。
- 批評草案放寬事業負責人及相關人員的刑事責任，以及行政先行處罰對「人頭文化」犯罪現象無效。
- 提出具體修正條文建議，包括區分非有害與有害廢棄資源的刑罰、突顯環境法益、擴大棄置行為定義、刪除行政先行條件、加入過失犯處罰，並為弱勢回收業者提供免除刑責條件。
- 建議對不遵從清理命令的違法者增訂刑罰，以保護環境並促使污染者移除污染物。
楊基振 中華民國環境工程技師公會全國聯合會理事長
- 肯定環保署整合兩法，認為是項浩大工程，予以支持。
- 建議第1條應揭櫫「資源循環利用」立法精神，修正為「為促進資源循環利用及廢棄資源減量，落實環境保護與維護國民健康，特制定本法」。
- 建議設立「資源循環利用管理」專章，將現行第3章「責任物管理」與第4章「廢棄資源清理及管理」整併。
- 建議將第5章章名「清理機構及檢驗測定管理」修正為「清理及檢驗測定機構管理」。
- 建議第7條「廢棄資源」定義應列出其性質，並納入生活、事業及有害廢棄資源三類；第12款「指定清除地區」之「其」字應更清楚定義執責單位。
- 建議第13條「攔檢廢棄資源清除機具」修正為「攔檢廢棄資源清理機具」，將處理機具涵蓋在內以彰顯管理效益。
- 建議第49條「得再生之事業廢棄資源種類及管理方法」應納入有害廢棄資源管理，保留彈性以凸顯資源再生重要性。
- 建議第63條清理機構申請計畫書應納入專業技師簽證，以落實專業責任制與提升文件品質。
- 建議第114條過渡條款（三年內重新申請）改以換證方式，以簡化程序並保障人民權益。
- 指出草案條文多達116條，但需另訂30條相關辦法，工作量龐大，建議辦法宗旨能簡化精要明定於條文中。
林宏端 臺灣區資源再生工業同業公會總幹事
- 說明公會會員多為具技術能力的廠商，協助國內廢棄物處理，如集塵灰回收鋅等，認為許多化學原料經妥善使用即可成為資源。
- 指出台灣資源化產品市場不足，許多廠商面臨產品滯銷困境，建議法案應加強對資源化產品的獎勵與鼓勵措施，而非僅有少數條文。
- 贊成環保署的填海造島政策，認為在國內土地不足且廢棄物無處可去的情況下，應以政府公權力介入，集中管理污染，並參考日本、新加坡的成功經驗。
- 建議政府部門應考量開放純粹資源性料源進口，以回收稀有金屬，提升國內資源再生技術與產業發展，因全球各國都在爭搶此類資源。
林嘉信 中華民國廢棄物清除處理商業同業公會全國聯合會秘書長
- 支持兩法合併，認為可解決過去資源回收再利用法缺乏刑罰約束，導致業者規避轉向資源回收業從事廢棄物清運處理的問題，讓再利用業者接受刑罰約束。
- 肯定環保署勇於承擔責任，將事業廢棄物管理納入統一法規，而非推給目的事業主管機關。
- 支持填海造陸或填海造島措施，認為可將污染集中在固定地點管控，避免以再利用之名造成全島擴散污染，並建議環保署先做示範點取得環保團體肯定。
- 指出目前清除機構多但處理機構少，因處理機構受刑罰與環評管制，導致投機業者轉向資源再利用廠規避，造成不公平競爭。
- 建議各事業單位在訂定管理辦法時，應強制使用清除業者，而非運輸業者，因清除業者具專業技術員、車輛管制與GPS等規範，更負責任。
陶錫富 臺灣鋼鐵工業同業公會組長
- 補充說明鋼鐵業在集塵灰部分已有妥善管理機制，爐渣方面也要求會員建立自主管控，將爐渣與灰分離儲放，並依公部門規定辦理。
- 支持爐渣在適當規範下利用，指出日本新名古屋機場、關西機場等填海造陸工程均大量使用爐石、爐渣，顯示其在國外被視為資源。
- 強調爐石是填海造陸的好材料，支持環保署推動此政策，認為可利用國內安定型廢棄物增加國土面積，同時減少抽海沙或開採陸上砂石對環境的衝擊。
- 承諾公會將要求會員禁止將不該混入的物質混入爐石，以避免過去的不良紀錄。
胡思聰 中華民國環境工程技師公會全國聯合會常務理事
- 建議將草案第2條第2項和第5條的「縣市環保局」正名為「縣市政府環保局」，以統一法律語詞。
- 質疑草案第32條第5項責任業者被限制出境的解除條件（如公司解散、破產程序完成），是否考慮法律正義與環境正義。
- 建議草案第58條主詞「廢棄資源」應加上「產生者」、「經營者」等適當的人或單位，以明確應繳保證金或規劃的對象。
- 建議將草案第25條和第72條有關環境保護產品採購的條文合併為一條。
- 指出本法立法後，除施行細則外，中央主管機關未來要訂定的辦法和標準將近40項，工作量龐大，建議環保主管機關在某些層面應會商目的事業主管機關。
- 再次強調技師專業簽證制度在事前把關的重要性，建議主管機關將技師簽證納入第63條清理機構申請許可的規定中。
甘宸宜 台灣媽祖魚保護聯盟執行秘書
- 強調填海造島如同食安問題，一旦丟入海中便無法取出，需特別謹慎。
- 認為第17條僅以單一條文規定填海造島是不足的，日本有兩部專法支持此政策，台灣應提升至專法層次，保障國土安全。
- 反對將填海造島納入二法合一的資源循環利用法，建議剔除並以專法訂定。
- 呼籲行政院在「看見台灣」專案小組討論國土永續發展時，應將海洋及填海造島議題納入考量。
相關後續
- 本次公聽會內容將作成書面報告分送全體委員及所有出席者，作為立法的參考，並刊登於公報網站。
- 環保署承諾將各界意見納入參考，並針對外界不清楚之處說明，若有更好建議也可參採納入條文修正。
- 環保署表示將請同仁先期與檢察官討論刑罰條文在實務執行上的調整，並在逐條審查時提供委員參考。
- 環保署承諾將儘快回應並處理修法過程中可立即處理的部分，以利委員會後續逐條審查順利進行。
原始資料
- 公報
- 1027601
- 卷／期／冊
- 102／76／1
- 發布日期
- 2013-12-11
- 原始連結
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