觀光賭場管理條例草案公聽會：博弈產業影響與管理爭議
交通委員會會議日期：2013-12-04
立法院交通委員會針對「觀光賭場管理條例草案」舉行公聽會，聚焦博弈產業與觀光關係、社會影響、亞洲經驗及國內考量。會中委員、政府官員、學者專家及社會團體就法案內容、賭場設置地點、經濟效益、社會成本及管理機制等議題進行廣泛討論，正反意見激烈交鋒，作為後續法案審查與修法參考。
討論事項一
觀光賭場管理條例草案公聽會 (含行政院與委員提案)
核心議題
- 本次公聽會主要針對「觀光賭場管理條例草案」進行審查，討論博弈產業對觀光、社會風氣的影響，借鑒亞洲各國發展經驗，並考量國內發展博弈產業的必要因素。
- 會議也針對行政院版、陳雪生委員版及蔡正元委員版等 3 個不同版本的法案條文進行意見交流與討論。
相關爭議
- 經濟效益與社會成本：支持者強調博弈能帶動觀光、創造就業、增加稅收，尤其對離島地區是突破困境的機會；反對者則警告賭場將造成「經濟黑洞」、周邊產業蕭條、犯罪率上升、家庭破碎及社會福利支出增加。
- 設置地點：離島優先試行與本島擴散的爭議。支持者主張離島因地理隔絕性可降低負面影響，並尊重馬祖公投結果；反對者則擔憂離島只是為本島開賭的「白老鼠」或「前哨」，且有政府官員提出在桃園機場園區設賭場的言論，引發主權矮化及政策欺騙的質疑。
- 管制機制與配套措施：交通部強調將採「高度管制」、具警察權、設專責機關及嗜賭防制基金等配套；反對者則質疑草案罰則過低、賭場面積與廣告限制存有但書漏洞、台灣缺乏賭癮戒治專業，並憂慮官員貪瀆問題。
- 公民投票的代表性：支持者認為馬祖公投結果應受尊重，是當地居民自主選擇；反對者則質疑馬祖公投贊成票僅占總人口 23%，且受開發商承諾誘因影響，不具充分民意代表性。
- 法案名稱與本質：有學者建議將「觀光賭場」改稱「博彩娛樂場」或「綜合娛樂城」以強調觀光休閒本質；反對者則堅持應正名為「賭場」，避免以「博弈」或「觀光」包裝，模糊其賭博本質。
- 政府誠信與政策一致性：反對者質疑馬總統「離島先行」承諾與交通部「桃園設賭場」說法不符，且行政院版草案刪除「依離島建設條例」文字，恐為本島開賭鋪路，批評政府政策搖擺、圖利財團。
- 交通與基礎建設：支持者認為賭場投資可改善離島交通等基礎建設；反對者則指出離島交通不便或起霧等問題非賭場能根本解決，且質疑開發商資本額與承諾的可信度。
立法委員發言
陳雪生 立法委員
- 說明其提案法源依據為離島建設條例第 10 條之 2，強調馬祖因交通不便、經濟倒退及中央撤軍，在道德與生存間選擇生存，公投結果應受尊重。
- 呼籲各界尊重馬祖的決定，給離島一個機會，並認為賭場設置不一定導致貪污，且台灣民眾賭性堅強，與其地下化不如公開嚴格管制。
- 批評金管會、財政部等將相關規定訂得過嚴，例如禁止提款機，導致博弈專法不成體統。
陳節如 立法委員
- 反對在本島設立賭場，指出澎湖未設賭場觀光人口反而成長一倍，質疑馬祖公投有誤導民眾之虞。
- 擔憂財團設賭場的目標是台灣本島，並引用多位地方首長及企業家言論證明此趨勢。
- 批評行政院版、蔡正元委員版及陳根德委員版法案皆有為本島開賭鋪路的玄機，恐導致賭場遍地開花。
- 質疑政府管理能力，引用警界貪瀆案例及新加坡官員涉賭案例，強調台灣無能力處理賭癮問題，呼籲不要讓台灣淪為「賭島」。
田秋堇 立法委員
- 引用諾貝爾經濟學獎得主 Paul Samuelson 及股神巴菲特言論，指出賭博是無生產效益且會造成地方經濟受創的「經濟黑洞」，導致犯罪率、自殺率、離婚率大增。
- 強調台灣目前缺乏賭博成癮戒治的專業研究與人力，質疑政府成立嗜賭防制基金會的實效。
- 要求行政單位必須將所有管制問題及社會成本（包括行政、社會、醫療成本）計算清楚，並呼籲修訂社會救助法及消費者債務清理條例，以保障受害者權益。
- 質疑交通部部長葉匡時關於在桃園機場設賭場並將盈餘撥付馬祖機場的說法，認為政府應直接解決馬祖機場問題，而非藉博弈為由。
管碧玲 立法委員
- 譴責交通部葉匡時部長稱因中國反對而無法在馬祖蓋賭場，改在桃園航空城設賭場並用盈餘替馬祖蓋機場的說法，認為此舉矮化國家主權且是「天大的謊言」。
- 批評行政院版博弈專法為財團量身訂作，業者可獲利 85%，遠高於公益彩券的社會回饋，質疑政府的產業布局能力，為何優先布局博弈產業。
- 以新加坡為例，指出其賭場開放後經濟成長率暴衝後迅速下滑，且新加坡人已成為賭場主要客源，顯示賭場開越久，當地人輸得越慘。
- 要求政府應提出具長期永續發展願景的經濟戰略，而非僅布局博弈產業，並呼籲公開桃園航空城博弈產業的具體規劃與地圖。
魏明谷 立法委員
- 書面意見指出，儘管博弈產業可能帶來商機，但社會對其負面衝擊仍有疑慮。
- 質疑懷德渡假村公司承諾的「四大承諾」在低資本額下能否實現，擔心成為不肖業者吸金工具。
- 要求交通部詳加研議馬祖交通建設、遊客食宿規劃，以及觀光賭場如何與當地戰地風情及原始風貌結合，避免居民期望落空。
相關人員回應
陳純敬 交通部次長
- 強調政府依據離島建設條例的法源推動觀光賭場管理條例，博弈優缺點應在早期階段處理。
- 認為部分問題如官員貪污或卡債問題與博弈無直接因果關係，應以其他法令制裁或處理。
- 指出對於離島優先試行的不同意見，但交通部將依現有法源繼續推動。
- 表示觀光條例立法說明中已包含避免負面影響的措施，具體內容可在立法院討論修正。
林國顯 交通部路政司司長
- 說明行政院版草案是交通部奉行政院指示，參考國際經驗並廣徵意見後，經跨部會協商完成研擬。
- 強調立法基本方向為「高度管制」、「具警察權」、「設置專責機關」及「設立嗜賭防制基金」等配套措施。
- 指出離島建設條例第 10 條之 2 規定已確定我國開放離島設觀光賭場的政策，行政機關有儘速完成立法的義務。
- 說明管理面已訂有高度監管機制，包括對股東、負責人、員工、客戶、設備、遊戲種類、廣告限制及嗜賭防制等，並明確限定博弈區域樓地板總面積不得超過國際觀光度假區總樓地板面積 5%。
楊綏生 連江縣縣長
- 自稱是台灣通過博弈公投的始作俑者，表示不計毀譽、不怕牢獄、不畏地獄，強調馬祖是為求生存而選擇博弈。
- 期待觀光賭場管理條例立法能帶來榮景，由離島承擔風險、稅金繳中央、利益全民共享，並帶來龐大投資資金、基礎建設及就業機會。
- 強調馬祖地理位置隔絕，能將本島民眾顧慮降到最低，且馬祖公投是依國家制定遊戲規則進行，結果應受尊重。
- 認為大陸反對聲音不應成為馬祖設置博弈的障礙，強調這是投資廠商要面對的問題，而非政府。
吳友欽 金門縣副縣長
- 表示金門縣政府及鄉親對博弈部分目前沒有贊成也沒有反對，因法案尚未通過，無從表達立場。
- 強調金門比較遵守制度，等待法規完備後再進行公投，並期待博弈條例能順利通過，讓鄉親了解內容後做出正確判斷。
- 認為離島建設條例第 10 條之 2 的本意是推動離島觀光、繁榮經濟、富裕財源。
劉代洋 台灣科技大學財金所教授
- 展示國際博彩博覽會照片，強調博弈產業規模龐大，全世界焦點集中在亞洲。
- 說明綜合娛樂城（IR）概念由新加坡發揚光大，賭場面積限定在 3%至 5%，是全球趨勢。
- 指出日本博弈促進法立法目的為促進觀光、區域經濟發展及改善政府財政，強調觀光與博弈結合是世界趨勢。
- 引用新加坡和澳門數據，指出其觀光業和失業率表現良好，認為發展 IR 是解決失業的有效方法。
- 強調行政院版草案採高度管制策略符合精神，並堅持設置專責機構的必要性。
- 主張「先離島後本島」的政策，認為台灣應以社會成本最小化為原則，結合離島觀光資源發展。
葉智魁 東華大學運動與休閒學系教授
- 質疑行政院版博弈專法存在許多問題，如最低資本額由主管機關定之、特許營照時間長達 30 年、賭場面積 5%但有但書、博弈廣告和連線限制有但書等，認為其是「賭場財團的門神」。
- 批評罰款金額上限 1,500 萬元過低，遠不及新加坡的 100 萬新幣（約 2,400 萬台幣），且新加坡已將罰款提高至營業總收入的 10%，顯示台灣管制不嚴。
- 引用新加坡數據，指出 2010 年和 2012 年新加坡國民進入賭場人次分別達 730 萬和 620.5 萬，成人人口僅 200 萬，等於「全民皆賭」，且每年進場 3 次以上，新加坡人是賭場單一國家客源排名之首。
- 指出新加坡經濟成長率在博弈開放初期爆衝後，已於 2012 年降至 1.3%，甚至低於台灣，並引用新加坡貪污調查局助理司長因豪賭盜用公款的案例，質疑即使嚴刑峻罰國家也難遏止賭博亂象。
- 將賭場比喻為「愛滋病及癌症細胞」，認為其蔓延並非對國家有好處，而是吸取資源壯大自己，且會引進外資吸金，排擠生產性投資，對經濟發展不利。
- 引用拉斯維加斯和太西洋城數據，指出其重刑犯罪率遠高於全國及州平均，反駁賭場不會提升犯罪率的說法。
陳曼麗 主婦聯盟環境保護基金會董事長
- 擔憂賭場會從離島擴展到全中華民國，認為賭博在台灣從小被教育為不好的行為，賭場合法化將導致民間賭風興盛，產生治安、家庭管教及社會文化問題。
- 質疑賭場設立能否為馬祖帶來幸福，認為賺錢的是財團，買單的是政府和社會大眾，並批評業者自主管理不可信。
- 指出政府管理可能失靈，且需增加警力、社會福利及教育支付等配套成本，並擔憂老師和校長可能教導孩子賭博技巧。
- 呼籲國家應慎重討論，開放思考，並要求各部會提出設立觀光賭場會增加的國家社會成本，同時應做性別影響評估。
傅靜凡 澎湖縣反賭場聯盟召集人
- 分享澎湖 2009 年公投否決賭場後，觀光人數反而成長一倍的經驗，認為離島發展經濟不需靠賭場，應保護自然環境與生態。
- 指出離島交通與醫療不便，但認為開賭帶來的災難會遠大於這些不便，且離島人沒有必要成為中央政府的「白老鼠」先行試驗。
- 質疑觀光賭場條例草案中地方政府可與業者先行評估的規定，認為懷德公司在馬祖公投中承諾的條件是「空頭支票」，且草案對治安、交通、環境的管制描述過於簡略。
- 呼籲賭場草案應立即停止，因立基點不對，離島應靠天然資源發展，而非賭場。
凌鳳儀 中華科技大學航空運輸研究所助理教授
- 從航空專業角度，強調機場透過航空網路帶來人潮，可創造機場周邊經濟利益，帶動區域土地價值、就業機會、交通便利、消費活動、經濟繁榮及旅遊發展。
- 比較國內離島機場與韓國濟州島、澳門機場的規模、旅客人次、航空公司數及航點數，指出馬祖機場起降條件較差，且離島機場多為國內線，國際旅客吸引力不足。
- 介紹結合機場的賭場類型，包括機場管制區內、鄰近機場的綜合娛樂場所/旅館、以及圍繞機場周邊的賭城群，並以德國法蘭克福、荷蘭史基浦、拉斯維加斯、新加坡樟宜等為例。
- 認為開放賭場是一個趨勢，且政府應有條件開放並高度管制。
何宗勳 反賭聯盟執行長
- 堅決反對在台灣本島或離島設置賭場，認為台灣離島是美麗珍珠，政府應好好規劃，不必擔心沒有觀光客。
- 強烈質疑行政院版博弈版本圖利賭場，以公益彩券與賭場營收分配為例，指出賭場業者可獲利 86%，遠高於公益彩券財團獲利 12%至 13%，懷疑行政院與財團掛鉤。
- 批評懷德公司等促賭財團在遊說期間未依遊說法登記，且國際知名廣告公司評估台灣不具引進一流國際賭場的潛力，質疑懷德公司與立委及政府部門的利益交換。
- 呼籲司法部門徹查遊說與利益交換，並要求委員公布與財團接觸紀錄，以維清廉。
曹雅評 馬祖青年
- 代表馬祖公民守護聯盟發言，認為公投與法律是上位者創造民意與正當性的手段，質疑馬祖博弈公投未受投票人數達 1/2 限制的公平性。
- 指出馬祖公投贊成票僅占總投票人口 23%，且受促賭方掌握媒體輿論及懷德公司承諾蓋 4C 機場等誘因影響，不代表全馬祖人同意。
- 強調 4C 機場無法解決馬祖起霧問題，馬祖機場根本問題在於能見度提升和雲幕降低，不應以賭場改善機場來欺騙百姓。
- 批評馬總統「賭場只蓋離島」承諾與葉匡時部長「桃園設賭場」說法不一，擔憂法律被亂搞導致賭場擴張至台灣各地。
- 指出桃園航空城計畫將徵收大量土地、驅離居民、關閉學校，不應為個人利益犧牲他人，並認為將離島居民當作實驗用白老鼠有損公平性。
黃哲彥 台灣基督長老教會總會研發部幹事
- 反對賭場設立，質疑蔡正元委員版草案第一條「或其他法律之規定」是偷渡條款，違反「先離島後本島」原則，為台灣本島開賭場留空間。
- 批評法案以「經濟發展」為主要考量，忽略貧富不均、環境生態及農業犧牲等問題，認為台灣應追求新的價值觀，而非僅以經濟發展為唯一目標。
- 擔憂法案通過將導致國土浩劫，財團佔地為王，引發類似美麗灣事件的爭議。
- 指出賭場將破壞台灣傳統家庭價值，引用愛國獎券停發及大家樂盛行案例，強調賭博會引發投機貪心意念，與維護家庭價值背道而馳。
張元宵 東吳法律系教授
- 從人性的角度，認為賭博是人的天性，在自由社會中，立法者應立法防範弊端，而非完全禁止，並提到自己去賭場只是看秀、看風景。
- 從法制的角度，認為既然離島建設條例已通過且馬祖公投也已通過，就應尊重馬祖人民的決定，如同尊重澎湖公投未過一樣。
- 建議可考慮「境內關外」模式，以管制和限制將衝擊降到最低。
林建山 環球經濟社社長
- 從國家經濟與國際經濟角度，指出 1995 年全球化後，先進國家將博弈產業化，以取代製造業，帶動觀光、休閒、旅宿、服務業發展。
- 強調博弈產業可作為推動現代體驗經濟及觀光服務業的關鍵項目，尤其對於缺乏特色人文、古蹟或自然景觀的國家，可藉此推動服務業發展。
- 認為目前草案仍保留 1995 年以前救濟貧窮或偏弱地區的政策取向，但新型博弈產業多落足於商業都會或特色觀光據點。
- 主張博弈產業發展是將競爭致富的人性制度化，透過制度化管理可讓經濟活動變得可管理。
- 建議在管理條例上應加強「營運過程」的管理，以防制沈淪、嗜賭、販毒、洗錢、賄賂等負面效應，讓博弈產業對台灣服務經濟產生積極作用。
崔震雄 台灣觀光學院助理教授
- 呼籲理性探討博弈議題，避免互相指摘，認為發展觀光需以好客之島、和諧之國為前提。
- 建議討論時不應過度聚焦「賭」的部分，而忽略「觀光」大前提，並區分地下化與合法化的利弊得失。
- 以澳門為例，指出其已從賭業發展成綜合性休閒娛樂產業（IR），對提升觀光有幫助，並認為若正面效益大於負面且弊端可透過管理解決，則值得去做。
- 強調 IR 產業不只是賭博，還包含秀場、餐飲、國際會議展覽、旅遊、文化展演、運動賽事等，且國際上設有博弈事業的國家並非罪惡淵藪。
- 建議法律應務實且具國際觀光競爭力，將立法精神放在國際性觀光渡假村，並將法案用詞正名為「博彩娛樂場」以避免混淆，強調反對的是地下賭場而非 Casino 或 IR 產業。
潘翰聲 綠黨前發言人
- 認為草案應退回行政院重新審查，批評行政院立法過程是「搖擺狗」，先有公投再有全國配套，且公聽會缺乏反賭代表。
- 主張該法案應經由全國公民投票複決通過，取得全民共識才能生效，因賭場設置影響全國。
- 認為「離島只是幌子，真正要的是本島」，批評三個法案互為套招，為桃園航空城、自由經濟貿易區甚至國家公園開賭鋪路。
- 反對使用「觀光」或「博弈」包裝，應回歸「賭場」正名，認為「會傾家蕩產的不叫休閒」，魔鬼不會因戴天使面具而變成天使。
- 質疑賭博合法化無法解決地下賭場問題，如同公益彩券未能消滅地下六合彩，並指出管制成本未算清楚，且賭業的政治獻金會毀壞政治清明。
- 提出高度管制建議，包括限制執照數量、限制本國人（或離島居民）進入賭場、提高稅率下限、刪除公益支出規定、禁止從業人員賭博及禁止新聞置入行銷等。
陳建民 金門大學副校長
- 指出金門作為離島之一，對博弈議題高度關注，但因法規未完備，尚未冒然進行公投，強調金門比較遵守制度。
- 認為離島發展受限，小三通僅帶來人流，金流不佳，觀光產業發展不理想，因此離島優先試行是可接受的。
- 強調若將離島以外地區納入討論，將損害已走完公投程序或等待公投的離島之誠信，且行政命令凌駕法律位階對政府威望不利。
- 指出 IR 適用於離島地區規模不會像賭城般大，其設計可與觀光脫鉤，並引用數據說明觀光客為賭博而來的比例，以及賭博收益占總收入的比例。
- 建議應針對賭博活動面積訂定上限（如新加坡的 1.5 萬平方公尺），而非僅限定於總樓地板面積的 5%，以防業者擴大總面積來增加賭博空間。
- 建議對 BOT 項目應嚴格審慎評估，並考量股東與經營團隊是否必須結合，認為博弈事業應按國際商業法原則規範。
孫義雄 中央警察大學行政管理學系暨研究所教授
- 建議「觀光賭場管理條例」主旨應納入如何避免及控制負面影響的意旨，而非僅強調經濟效益。
- 指出民眾對設立賭場後治安惡化的疑慮普遍存在，並引用研究資料說明早期賭場設立確實導致犯罪件數及犯罪率大增，但近期管理較佳的地區犯罪率大致穩定。
- 強調設立觀光賭場時需規劃適當的治安管理策略，並認為離島因地理隔絕性，優先試行有助於控制負面影響。
- 提及澎湖、連江縣警察局已針對博弈治安影響與對策進行規劃，並表示設立賭場後需增加警力，並要求業者提撥足夠經費支應人事、業務、設備等支出，秉持「使用者付費」原則。
陳貴忠 連江縣議會議長
- 代表馬祖鄉親發言，強調馬祖 2012 年 7 月 7 日公投通過設立博弈專區，鄉親是為馬祖未來生存而選擇，並非為 8 萬元或 1 萬 8 千元收入。
- 指出馬祖四鄉五島地理位置特殊，從台灣搭船需 8 小時，搭飛機 1 小時，到大陸需 2 小時，能將台灣本島民眾顧慮降到最低，是設置賭場的好地點。
- 呼籲尊重馬祖鄉親依國家制定遊戲規則進行的民主自決，並強調博弈是附設於國際觀光渡假區，更重視觀光區帶來的商業繁榮。
- 希望政府優先考量馬祖設置博弈，並認為大陸反對聲音不應成為馬祖設置博弈的障礙，畢竟這是未來投資廠商要面對的問題。
相關後續
- 委員會將依立法院職權行使法第 58 條規定，於公聽會終結後 10 日內，依出席者提供的正反意見提交公聽會報告，送交全體委員及出席代表。
- 公聽會報告將作為審查「觀光賭場管理條例草案」的參考依據，綜合歸納各方意見，作為未來修法的參考。
原始資料
- 公報
- 1027801
- 卷／期／冊
- 102／78／1
- 發布日期
- 2013-12-18
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON