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公職人員選罷法與民主憲政體制公聽會：多方探討改革方向

內政委員會會議日期：2014-05-22

立法院內政委員會召開公聽會，聚焦探討公職人員選舉罷免法對我國民主憲政體制的影響與潛在問題。會議中，學者專家就立法委員席次與選舉制度、罷免門檻與宣傳、投票與被選舉年齡限制、國會議長中立性及修憲可行性等七大題綱提出多元見解與改革建議，行政機關則就修憲層次、財政負擔及現行制度考量進行回應，旨在為未來相關法案審查提供參考。

討論事項一

從公職人員選舉罷免法探討我國民主憲政體制公聽會

核心議題

本次公聽會主要針對公職人員選舉罷免法所衍生的民主憲政制度爭議進行討論，核心議題涵蓋立法委員產生方式、罷免制度、選舉罷免宣傳與經費、立法院正副院長中立性、保障弱勢參政及選舉權年齡等，並探討修憲的必要性與可行性。
討論聚焦於如何透過選制改革提升國會代表性與效率，平衡直接民主與代議政治，以及在現行憲政框架下推動民主深化。

相關爭議

立法委員席次與選舉制度：學者普遍認為現行113席過少且單一選區比例過高，導致票票不等值及代表性不足，建議恢復225席或增加比例代表制席次，並改採德國聯立制；部分意見則認為修憲門檻過高難以實現，應先在不修憲前提下調整選罷法或選區劃分。
罷免制度嚴苛性：多位學者指出現行罷免門檻過高、禁止宣傳及募款違反「武器對等原則」，應適度放寬；內政部與中選會則解釋立法原意是為避免政治波動及保障在位者優勢，但承認部分規定已過時可檢討。
選舉權與被選舉權年齡：多數學者主張將選舉權年齡降至18歲，並同步調整被選舉權年齡，以符合國際趨勢及權利義務對等；內政部雖認同可考量，但強調需透過修憲且應併同考量民法行為能力等因素。
修憲門檻與可行性：前國大代表劉一德認為2005年修憲門檻過高，導致修憲「不可能」，並主張當年修憲程序不正當應聲請釋憲宣告無效；前立委林濁水及廖達琪教授則認為修憲仍有高度民意基礎與可行性，可從爭議較小的議題（如18歲投票權）開始推動凝聚共識。
總統權責與憲政體制：林濁水前委員認為總統並非「權力過大」而是「權責不清」，缺乏程序權但有最終決策權，導致憲政體制混亂；謝良承講師則認為現行半總統制無法解決政治僵局，應先確立憲政體制再談選制改革。
政黨補助金門檻：學者建議將政黨補助金分配門檻由5%降至2%，以鼓勵小黨參與及促進弱勢參政；內政部表示可討論，但需考量財政負擔及避免資源浪費。
地方自治與選舉制度：有學者建議地方議會應適度引進政黨比例代表制（50%），或將鄉鎮市長與代表選舉合一，並考量行政區域合併以避免資源浪費；內政部則指出地方選舉時程與現行複數選區制變革涉及廣泛，需更多討論。

立法委員發言

無相關發言紀錄

相關人員回應

陳朝建教授銘傳大學公共事務系

國會規模可參考「議會規模立方根法則」理想值為282人，但應優先調整選舉制度以提升代表性與效率。
現行選舉制度有三大缺點：政黨比例代表制席次過低（僅34席），應提高至約70席。
應將政黨比例代表制從日本式並立制改為德國式聯立制，以改善得票率與席次率失衡。
應降低政黨比例代表制分配門檻，例如從5%降至2%或3%。
罷免制度應符合「武器對等原則」，選舉與罷免在產生與收回權利上應有對稱設計，不應選立委用相對多數，罷免卻用絕對多數。
罷免應允許宣傳與收受政治獻金，以符合政治活動的武器對等原則。

吳威志教授雲林科技大學法律研究所

建議恢復立法委員225席，但前提是刪除鄉鎮市民代表層級，區分為中央與地方兩層級。
建議修憲將不分區立委婦女保障名額改為任一性別保障1/3，而非現行50%。
建議修憲增加政黨不分區立委席次至總額的1/3，以保障弱勢族群參政。
建議修改行政程序法，增加「網路行政」一章，強化網路民意調查、陳情與回覆效力。
建議修法增訂不分區立委經所屬政黨黨員代表大會或最高決策機關決議，亦得以罷免。
建議罷免案提案人限制應僅適用於「已任選務工作之公務人員」，不應侵害所有公務人員權利。
建議對於罷免連署人名冊查核不足，應給予一次補正機會，而非逕為不成立宣告。
建議區分「民選首長」與「民意代表」的補助限制，並為民選首長增加學歷與經歷基本資格。
建議儘速訂立「政黨法」並解決黨產問題，以確保政黨政治公平競爭空間。
建議立法院正副院長中立性應法制化，並先行退出政黨協商主導與決策權，由黨鞭自行協商。

李訓民顧問國家政策研究基金會憲政法制組

贊成在不修憲前提下，思考如何提高現有立法委員的職權與功能，例如提高選罷法中的政黨比例。
認為現行國會席次減半制度實施屆數尚短，可讓其繼續實施二、三屆再考慮修憲。
承認罷免門檻確實偏高，但憲法對罷免權年齡未限制。
建議立法院長可建立8年任期制度，並建立委員資深制度。
呼籲執政與非執政黨應坐下來談，決定國家走向直接民權或間接民權，並讓立法院走上正軌。
建議在不修憲前提下，內政部可思考選罷法修正或選區劃分調整，以解決票票不等值問題。
建議罷免連署名冊查核不應設太多關卡，可透過APP或電子簽章查證真偽，並給予補正機會。
建議若要擴大立委名額走間接民權趨勢，公投門檻應維持不降低。
建議可透過司法機關加強查緝賄選，以彌補選罷法及間接民權上的不足。

黃國鐘顧問國家政策基金研究基金會科技經濟組

認為我國改革開放二、三十年來政策仍需街頭決定，顯示國會、政黨及選舉制度有偏差。
建議我國應學習德國聯立制精神，依照政黨得票率決定國會席次比例，並以政黨票減去單一選區當選席次。
建議在不修憲情況下，將縣市立法委員名額撥出17席創設區域比例制，作為不分區分配之用。
呼籲儘可能維持禮拜六投票，並檢討選罷法中假日不順延的嚴格規定。
建議應儘速訂立「政黨法」並解決黨產問題，以確保政黨政治公平競爭空間。
建議立法院應立法讓桃園市與雲林縣試行單一選區兩票制的德國聯立制。
建議刑法增訂「藐視國會罪」及立法院警察權動用執行法。
認為2005年修憲是「智商不足」的結果。

黃長玲副教授台灣大學政治學系

現行選制高度偏向單一選區制的混合制，對弱勢參政最為不利，造成席次與選票不等比例。
要讓選制更符合平等參與精神，修憲是難以避免的。
不分區婦女保障名額50%從總席次來看僅約15%，不應再下修；建議地方制度法可改為每滿3席任一性別須有1席。
建議政黨補助金及席次分配門檻應降低至2%，以避免國會政黨數過多。
建議政黨補助金應設定一定比例作為「平等參政基金」，促進女性、勞工等弱勢團體參政。
主張當選舉權年齡降至18歲時，被選舉權也應齊頭調整，並質疑現行被選舉權年齡限制的合理性。

謝良承講師東吳大學政治系

認為若不修憲，許多修法可能淪為白工。
指出自去年九月政爭至318運動，確立半總統制無法解決重大政治僵局，應先確立憲政體制。
認為中華民國憲法設計上，選舉與罷免具對等性，但選罷法中罷免條件過於嚴苛甚至荒謬。
指出罷免禁止宣傳與募款經費使用有問題，且由特定政黨或委員修改罷免條件有利益衝突疑慮。
主張應優先訂定政黨法，解決黨產問題，並規範政黨對候選人補助上限，以確保政黨政治公平競爭。
認為立法院正副院長中立性問題，應在憲政架構確立後再討論，若偏內閣制，行政立法合一則無此問題。
呼應黃長玲老師，建議若選舉權降至18歲，被選舉權應適度調降5、6歲，以符合年輕世代參與公共事務經驗。
建議強化政黨角色，降低比例代表制分配門檻，讓小黨有機會進入國會，以保障經濟弱勢族群參政。
建議除現有代議制度外，應考慮設置原住民族議會，給予各部落或部族會議諮詢性角色，以保障原住民政治參與。

劉一德先生前國大代表

主張降低罷免門檻，並支持政黨補助金門檻降至2%。
認為2005年5月14日的修憲已宣告台灣未來修憲「死亡」，不可能再修憲。
指出修憲門檻過高是災難，導致子孫無法修改選舉年齡或增加席次等。
批評2005年修憲是「奸詐的國民黨及愚蠢的民進黨」所為，惡化型的日本式單一選區兩票制是為國民黨量身訂製。
指出現行制度下，台聯黨獲得117.8萬票卻只拿到3席，若採德國制可獲11席。
認為2005年修憲程序不正當，投票率僅20%多，票票不等值（馬祖與宜蘭差1比50），且剝奪人民創制權。
預測在現行制度下，民進黨總統選舉仍會輸，立委席次也無法過半，因國民黨透過樁腳經營與選舉買票。
建議台聯黨可能提出釋憲案，讓2005年的修憲宣告無效，唯有此途徑才能解決憲政困境。

林濁水先生前立法委員

認為修憲仍有可能，因高達68%民意認為現行憲政體制不能用，且修憲無實質「魯蛇」。
指出現行113席立委導致票票不等值問題嚴重，例如台灣票值差距達40倍，遠超日本被判違憲的1倍。
認為國會席次太少（113席）導致治理問題，無法對應十幾個重要部會，委員會專業不足，法案易送朝野協商。
主張總統權力並非過多，而是憲法與法律規範不足，導致權責不清，應改造憲政體制。
建議修憲應嚴肅面對台灣憲政體制殘缺不堪，因多次修憲未能配套處理，產生許多全世界獨一無二的「怪胎」。
認為應參考歐洲國家，國會席次不應少於150席，以確保治理功能。
贊成直接民權（罷免、公投）作為代議政治的匡正，但代議體制本身必須健全，否則直接民主無法補救。

張佑宗教授台大政治學系

討論台灣憲政制度問題須與歐美民主先進國家比較，並從實證角度探討制度造成的政治後果。
建議從深化台灣民主角度，透過改革代議制度、引進直接民主及審議式民主來解決問題。
主張若能修憲，建議國會議員改用比例代表制，以保護弱勢、促進多黨合作及增加代表性。
認為罷免是直接民主展現，應適度放寬門檻，不應僵固於投票者過半數才能通過。
建議立法院長角色可依英國中立或美國領導模式思索，無絕對對錯。
主張投票與被選舉年齡應降低至18歲，符合國際趨勢，且可藉此讓年輕世代發聲與參與。
認為台灣憲政制度分立過多但缺乏相互制衡，應在修憲時加以考慮。
建議降低國會對總統彈劾的門檻，以反映民意，避免總統獨裁。

林慈玲次長內政部

立法委員席次與選舉年齡問題，依憲法規定，若要改變聯立制、並立制或選舉年齡，皆須回到修憲層次。
立法委員席次從225席減至113席是為提高議事效率、品質並減少對立與支出，是否調整需立法院通盤考量。
內政部座談會多數學者贊同選舉年齡降至18歲，但仍需修憲，並應併同考量民法行為能力與刑法負刑責能力。
婦女保障名額實質保障約33.6%，是否調整立委部分需修憲；地方制度法修正則可繼續討論。
罷免權限制原考量為避免政治波動，保障當選人，並讓欲罷免者與當選人皆無宣傳機會，但會蒐集意見研修法律。
政黨補助經費門檻是否降至2%可討論，但需考量如何對政黨政治最有幫助及財政負擔。
公費競選經費補助項目與機會尚屬適中，若要增加需討論項目是否造成財政過重負擔。
原住民參政保障在憲法及地方公職法規中已有一定比例，山地鄉區長亦將改為直選。
支持推動不在籍投票，可先從全國單一性選舉或公投嘗試，以解決門檻過高問題。
地方制度若要推動比例代表制，涉及地方制度法與選罷法修正，且選舉時程已近，有事實困難，需更多討論。

賴錦珖處長中選會法政處

罷免民意代表提議及連署人數門檻，中選會無意見，但計算基礎需斟酌，現行以選舉區選舉人總數為基礎，對地方民代是否妥適有疑義。
指出世界各國實施罷免的國家不多，且罷免活動規範不一，有些國家甚至不需投票。
認為選罷法第86條第3項禁止罷免宣傳活動的規定已過時，當初立法是為避免在位者優勢及資深代表問題。
中選會已研擬修正草案，開放宣傳活動範圍，針對罷免、被罷免雙方進行規範，並配合整體選舉罷免訴訟制度規範。

陳耀祥助理教授台北大學公共行政暨政策學系

認為憲法作為國家根本大法，若無法修憲，立法院應思考「制憲」的可能性。
主張應將修憲提議權還給人民，降低門檻讓人民有機會提出憲法草案，而非由立法院壟斷。
建議修法應引進體系性或包裹式修法規定，通盤檢討選罷法、人團法、政黨法、政治獻金法與公民投票法。
建議應思考將政黨初選納入公費選舉，以透過制度設計讓各政黨能產生優質候選人。
建議在選罷法中引進「觀選制度」，讓NGO團體及外國團體參與或觀察選舉過程。
主張賄選標準應在法律上明確化，避免檢察機關偵辦個案時標準不一致。

廖達琪所長中山大學政治學研究所

憲法應是為民主治理服務的工具，不應視為神聖不可侵犯，應經多數人同意支持。
民主治理目的在保障多數人參與及提升治理效能，兩者間存在永恆牽扯，需妥協。
建議恢復立法院對閣揆的同意權，以平衡總統與行政院關係。
同意應建置比例代表制，且為德國「聯立式」模式，以政黨得票比率計算席次，並降低小黨門檻至3%。
建議可參考比利時或澳大利亞經驗，對出席投票給予獎勵或懲罰，以提升公民參與率。
認為我國修憲門檻雖高，但歷史上曾修憲7次，且社會對修憲有共識，可從爭議較小議題（如18歲投票權）開始推動。
建議擴大不分區立委席次至73席與區域立委對等，並增加原住民席次一倍至12席，總席次達158席。
提出修憲三點建議：國民投票年齡降至18歲、增加不分區立委席次至73席、恢復立法院閣揆同意權。

相關後續

主席表示，各學者專家意見與建議將歸納整理後，送給所有立委參考，並刊登公報。
主席指出，關於國民投票年齡下降為18歲的修憲案，立法院已有提案但尚未列入討論，未來將嘗試從此議題開始推動。
內政部表示，學者專家所提建議多涉及修憲層次，未來修憲過程中將慎重討論選舉制度、席次及政黨比例等。
內政部表示，關於地方制度變革，涉及地方制度法與公職人員選舉罷免法修正，且本屆選舉時程已定，有事實困難，需更多討論。
內政部表示，關於政黨初選納入公費選舉，目前國際上僅美國有此特殊制度，涉及政府財政支出，需更多討論。

原始資料

公報: 1034201
卷／期／冊: 103／42／1
發布日期: 2014-06-06
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