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強化食安法規與嚴懲機制專題報告：聚焦一事不二罰、不法利得追繳及稽查管理

司法及法制委員會會議日期：2014-09-22

立法院司法及法制委員會召開專題報告，邀請多部會就「如何強化食品安全相關法令及嚴懲處理機制」進行說明與備詢。會議核心聚焦於探討「一事不二罰」原則對食安案件裁罰的影響、不法利得追繳的法制困境、食品認證公信力問題，以及廢食用油的源頭管理與流向追蹤。委員們就加重刑責、強制保險、速審速結等提出質詢與建議，行政部門則回應相關修法方向與精進作為。最終通過主決議，要求研議強制產品責任險、重大食安案件速審速結及確保不法利得追繳。

討論事項一

專題報告：如何強化食品安全相關法令及嚴懲處理機制 (報告事項第二案)

核心議題

本次會議主要探討在近期食品安全事件後，如何透過強化食品安全相關法規、加重罰則與嚴懲機制，以有效遏止不法行為，並重建民眾對食品安全的信心。
討論重點涵蓋行政罰與刑罰競合導致的「一事不二罰」問題、不法利得的追繳、食品認證制度的公信力、廢食用油的源頭管理及跨部會協調機制。

相關爭議

「一事不二罰」原則導致裁罰金額縮水：多位委員質疑行政罰法第26條「一事不二罰」原則，導致大統案中高達18.5億元的行政罰鍰被撤銷，最終僅處以3,800萬元刑事罰金，大幅降低對違法業者的懲罰力度。
提高刑責與罰金的嚇阻效果：委員們普遍質疑，儘管食安法規已多次修正提高刑度與罰金，但食安事件仍層出不窮，顯示單純加重罰則可能不足以產生實質嚇阻作用。
不法利得追繳的法制困境：委員們強烈主張應追繳違法業者所有不法所得與財產，使其「一刀斃命」，但法務部與司法院代表指出現行法制在法人財產沒收或行政沒入方面存在限制與操作困難。
GMP與ISO 22000認證公信力受損：強冠公司雖有部分產品獲GMP認證及ISO 22000驗證，仍爆發餿水油事件，引發委員對這些認證標章的信任危機及政府把關不嚴的質疑。
廢食用油流向不明與管理漏洞：環保署承認每年仍有大量廢食用油流向不明，且對小型攤販的回收管理面臨挑戰，委員質疑回收政策的執行力與配套措施。
食安法「故意」認定與舉證困難：柯建銘委員質疑食品安全衛生管理法第49條中「故意」犯本法之罪的規定，可能增加法官認定犯罪的難度，建議刪除以利追訴。
司法院在重大食安案件中的作為：委員質疑司法院在重大食安案件中，法官裁量刑度未達上限、未充分適用一罪一罰原則，以及未主動與行政部門進行跨院際會談以解決法制問題。

立法委員發言

廖正井立法委員

質疑食安法剛修法為何仍不斷發生重大食安事件，並批評「一事不二罰」原則導致裁罰金額過低。
強烈建議政府應修法追繳黑心廠商所有不法所得與財產，使其「一刀斃命」。
要求司法院將「食品安全衛生管理法」增列至「法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項」中，以加速審理。
建議強制業者投保財物損失責任保險，以彌補下游受害廠商的損失。

李貴敏立法委員

質疑僅加重刑罰是否能有效遏止食安問題，並指出法律應「立法從寬，執法從嚴」。
強調大統案中18.5億元行政罰鍰因「一事不二罰」原則被撤銷的問題，並認為應從法制面變更以解決此困境。
主張應確實沒入不法所得，而非僅提高罰金或罰鍰額度，並建議參考美國法制中的行政沒入制度。

高志鵬立法委員

批評法務部報告缺乏積極的修法建議，僅列舉偵辦經驗，未能提供靈活的法制思維。
質疑法務部提出的法人沒收制度是否仍需法院判決，以及行政機關能否直接沒入財產。
指出政府現有作為未能產生嚇阻效果，導致食安事件層出不窮。
質詢法務部是否主動調查前中央大學教授陳錕山棄職投共案，質疑其中可能涉及洩密或叛國行為。

柯建銘立法委員

認為食安問題已是國安問題，應提高層級成立「食安委員會」進行跨部會協調與整合，而非僅靠單一部會。
質疑現行跨部會協調機制成效不彰，並詢問是否需成立「衛生警察」專責機構。
批評衛福部在修法前未請教司法院意見，並指出法務部應在修法中扮演更積極角色。
建議刪除食安法第49條中「故意」二字，以避免法官認定困難，並確保所有犯罪行為皆能追訴。
建議修法應納入「倍數懲罰性罰鍰」概念，而非僅在所得利益範圍內裁罰，以真正嚇阻不法行為。
指出證人保護法對揭弊者的保護不足，並建議法務部應思考舉證責任逆轉的可能性。

謝國樑立法委員

建議台灣應落實懲罰性賠償制度，認為其嚇阻效果可能比刑罰更有效。
質疑現行法律雖有懲罰性賠償規定，但法院判決金額普遍偏低，未能達到歐美國家數十億美金的懲罰性賠償效果。
詢問法務部是否可授權法院在懲罰性賠償上擁有更大的裁量空間，不受倍數限制，以符合社會公義。
要求法務部幕僚單位提供相關立法研究報告，分析放寬懲罰性賠償裁量權的利弊得失。

呂學樟立法委員

質疑強冠公司有GMP認證產品，卻仍爆發餿水油事件，批評經濟部宣導不力導致民眾誤解GMP意涵。
建議經濟部應檢討GMP協會組成，納入消費者團體、中小企業及店家代表，避免「球員兼裁判」。
質疑衛福部食藥署長稱餿水油「沒有立即危害」的說法，並批評檢驗方式過於草率，成為業者脫罪利器。
建議食藥署應改採「網魚式」檢驗，增加多項有害物質檢驗，建立非特定目標物檢驗圖譜資料庫。
質疑環保署廢食用油回收政策的漏洞，認為攤商有利可圖，難以配合回收，且地方政府執行不力可能涉及官商勾結。
強調應加速推動食安法修法，並追究食藥署及地方主管機關在執行面上的責任。

林鴻池立法委員

指出台灣食安危機頻傳，政府管控能力備受考驗，民眾對政府信任度已降至谷底。
強調「嚴懲重罰」的重要性，但質疑現行食安法修正後仍無法有效嚇阻，要求行政部門提出具體解決方案。
關切「一事不二罰」問題如何解決，並提出自然人由刑法處理、法人由行政法處理，以及沒入不法所得、懲罰性賠償等方向。
質疑ISO 22000認證的有效性，要求經濟部說明強冠公司通過驗證仍出問題的原因及改善措施。

尤美女立法委員

質詢法務部行政罰法第18條及第20條是否具追繳「不當利得」性質，並要求釐清其定性與刑法「一罪不二罰」的競合問題。
質疑法務部提出的法人不適用刑罰、改由行政罰處罰公司的方案，是否能有效追繳利得，以及是否存在後遺症。
指出農委會與經濟部對廢食用油回收與生質柴油政策的停擺，導致大量廢油流向不明，批評政府配套措施不足。
要求環保署提出廢食用油的終極處理流程，並強調建立完整履歷的重要性。

相關人員回應

沈榮津經濟部次長

說明義大利抵制台灣面膜事件經查證後，並非政府管制，而是進口商欲藉機協商價格。
承認GMP作為消費者採購參考依據的公信力受損，將落實源頭管理，查核認證工廠原物料、添加物及供應商。
說明食品GMP制度已於103年4月1日起實施精進措施，將全廠同類產品全數驗證，並將緩衝期提前至103年底，於104年1月1日全面實施。
說明ISO 22000屬管理系統驗證，標準局已針對涉案廠商啟動查核，並將強化進料源頭管理、提高驗證門檻、精進評審能力及辦理不定期查核。
回應委員質疑GMP存廢問題，表示將於103年10月底前完成消費者意願調查，再研議繼續推動或退場機制。

吳陳鐶法務部次長

說明檢察機關長期將危害食品安全犯罪列為重點打擊工作，並列舉近年偵辦斃死家禽畜、塑化劑、逾期食品、非法添加物及摻偽假冒等案件。
解釋「一事不二罰」原則是法治國基本原則，大統案因刑罰優先而撤銷行政罰鍰。
說明修法方向是將刑罰僅適用於自然人，法人則回歸行政罰，以避免「一事不二罰」問題。
指出將增列法人犯罪所得沒收規定，不以判決有罪確定為前提，參考英美法系制度。
回應懲罰性賠償問題，表示國內多數特別法已有倍數賠償被害人規定，但要完全不受倍數限制則需審慎研議。
同意與衛福部達成共識，將食安法第49條中「故意」二字刪除，改為「犯本法之罪者」。
表示檢察機關在偵查階段會迅速查扣涉案人財產，如大統長基案已查扣大量財產。

許銘能衛生福利部次長

說明102年及103年食品衛生管理法已修正為「食品安全衛生管理法」，加重罰則並納入強制登錄、追溯追蹤、聘用專門人員、消費者損害賠償、揭弊者保護、三級品管及食安基金等制度。
指出本次黑心油事件是因強冠公司故意購買不法油品所致，將針對其行為嚴懲。
說明已加速公告實施食品業者登錄、追溯追蹤系統（食用油脂業者提前至103年10月31日實施），並建置三級品管機制（業者自主檢驗、第三方驗證、政府稽查）。
說明已研擬食安法修正草案，將提高罰鍰上限至2億元、刑度與罰金，並解決「一事不二罰」疑慮，使行政機關可迅速裁處罰鍰。
表示將研修「檢舉違反食品衛生案件獎勵辦法」，提高獎金至罰金或罰鍰20%以上，並對內部員工檢舉者給予更優渥獎金。
說明已建置中央檢舉專線（02-27878200），並擴增服務人力與時間，與跨部會聯合稽查徹查檢舉案件。
說明行政院已成立食品安全推動工作小組，由政務委員蔣丙煌召集，整合各部會量能推動食安工作。
表示已與警政署達成共識，將衛生警察機制併入保七總隊，專責處理食品或衛生業務相關案件。
回應食藥署長稱餿水油「沒有立即危害」的說法，解釋當時判斷為「沒有立即危害」，後將危害等級提高至第二級。

王政騰行政院農業委員會副主任委員

報告農委會將依「飼料管理法」強化飼料用動物油脂源頭管理，並持續辦理農水畜產品上市前源頭管理及推動優良農產品認驗證制度。
說明飼料源頭管理機制包括境外邊境查驗（黃麴毒素、三聚氰胺等）及境內抽驗（抗生素、重金屬等）。
說明農產品上市前管理機制包括加強高風險農產品輔導、安全用藥講習、農藥及動物用藥管理，並落實違規查處。
說明CAS優良農產品驗證標章管理機制依「農產品生產及驗證管理法」推動，實施雙重監督。
報告本次油品事件處理情形，包括稽查國內飼料用動物油脂源頭及CAS驗證產品生產廠使用油品狀況，並已取消強冠公司生產線食品GMP認證資格。
說明油品事件後檢討及強化作為，包括成立跨部會食安推動工作小組、修正「飼料管理法」（提高罰鍰、禁止事業廢棄物流供飼料）、掌握油脂進口流向、強化驗證制度管理（CAS全廠查核、罰鍰提高至5千萬元）及建立部會橫向聯繫。

張子敬行政院環境保護署副署長

報告廢棄物管理相關法規，依廢棄物清理法分為事業廢棄物及一般廢棄物，並透過網路申報及管制中心掌控流向。
說明廢食用油管制現況，盤點約7至8萬噸廢食用油，但申報量僅約一半，小型餐飲業者流向較難掌握。
說明將啟動全面訪查夜市、餐廳、小吃店及攤販產出廢食用油，要求交由清潔隊或合格回收清除業回收。
研議擴大列管事業範圍，下修應行網路申報事業資本額門檻至2,500萬元，預計增加900餘家納管。
已訂定「廢（劣質）食用油污染源管制行動計畫」，加強上、中、下游稽查，並進行「三流」深度查核。
積極推動「資源循環利用法」立法，以清楚定義廢棄物與資源，加強管制流向與申報。
回應廢食用油回收用途，說明過去主要用於生產生物柴油，現仍可做飼料、肥皂，並積極尋找焚化爐區作為補充燃料等去路。
表示保力達B玻璃瓶因回收價值低，將研議透過補貼製造回收誘因。

陳國成司法院行政訴訟及懲戒廳廳長

說明國家刑罰權行使應恪遵罪刑法定主義、構成要件明確原則、比例原則、罪刑相當原則。
指出現行食安法第49條及刑法詐欺罪、虛偽標記罪、販賣妨害衛生物品罪等規定已足以達成刑事政策功能。
說明重大刑事案件可依「法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項」辦理，如大統案已適用此注意事項。
解釋行政罰法第26條「一行為不二罰」原則，若同時觸犯刑事罰及行政罰，則依刑事法律處罰，行政罰鍰會被撤銷。
說明刑法第58條提高罰金規定僅適用於自然人行為人，不適用於法人，導致法人犯罪所得無法依此條文提高罰金。
表示司法院尊重立法形成權，對食安法法定刑設置無意見，但會確保量刑符合比例原則及社會期待。

呂正華經濟部工業局副局長

說明全統香豬油並非GMP認證產品，但因強冠有其他12項產品獲認證，導致民眾誤解。
指出去年大統事件後已改革GMP制度，自103年4月1日起實施「全廠同類產品全數認證」等精進措施，並將緩衝期提前至103年底，104年1月1日全面實施。
說明ISO 22000是管理系統驗證，強調手冊與實際執行一致，但黑心商人仍可能尋找漏洞，需結合食安法強化處理。
表示標檢局已針對涉案ISO 22000驗證廠商啟動赴廠查核機制，並將改善ISO 22000強化管理措施，如進料源頭管理、提高驗證發證門檻、精進評審人員專業能力及不定期抽檢。
回應廢食用油回收與生質柴油政策，說明生質柴油業務由能源局負責，政策停擺是因擔憂發霉問題。

相關後續

通過主決議，建議食安法第13條產品責任保險應評估業者利潤及營業額，強制規定財物損失部分最低投保金額，並向立法院司法及法制委員會報告執行情形。
通過主決議，請司法院於「法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項」第二點第23款增列「食品安全衛生管理法」，使重大食安事件能適用速審速結，並向立法院司法及法制委員會報告執行情形。
通過主決議，請法務部及衛福部研議修正相關法規，確保不法利得能確實追繳，並於3個月內向立法院司法及法制委員會報告執行情形，以懲處黑心廠商。

原始資料

公報: 1035401
卷／期／冊: 103／54／1
發布日期: 2014-10-07
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