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台灣高鐵財務問題公聽會：財改方案、特許期與全民利益爭議

交通委員會會議日期：2014-11-17

立法院交通委員會舉辦公聽會，審查「獎勵民間參與交通建設條例部分條文修正草案」並探討台灣高鐵財務問題及解決方案。會議聚焦於高鐵財務改善方案（如減增資、延長特許年期、費率調整）與政府收買方案，各方專家學者及立法委員就財務困境的急迫性、特許年期延長的合理性、原始股東責任及全民利益等議題進行深度討論與質疑，交通部則回應將承擔責任並推動方案。

討論事項一

審查「獎勵民間參與交通建設條例部分條文修正草案」及「台灣高鐵財務問題及解決方案」公聽會

核心議題

  • 本次公聽會主要探討台灣高速鐵路面臨的財務危機，包括其結構性問題、營運困境，以及交通部提出的兩種主要解決方案：財務改善方案（如贖回特別股、減增資、延長特許年期、費率調整）與政府收買方案。
  • 會議亦關注如何在解決高鐵財務問題的同時，最大化全民利益，並檢視高鐵整體經營、財務改善與未來發展的管理策略。

相關爭議

  • 高鐵財務困境的急迫性：交通部葉部長及高鐵范董事長強調特別股訴訟及現金流壓力導致問題急迫，需立即處理；但賀陳旦前次長、張兆順前董事長、管碧玲委員及蔡其昌委員則認為技術上仍有緩衝時間，無須過於急迫，應給予社會更多討論空間。
  • 特許年期延長的合理性與利益分配：交通部方案建議延長特許年期以改善財務，但多位委員及專家質疑其合理性，如張勝雄教授認為可能瓦解BOT制度，葉宜津委員則質疑40年特許年期所產生的龐大利益（估計8,000億元）應如何作價回歸全民共享，而非無條件奉送給股東。
  • 政府收買方案與BOT精神：方力行教授及張學孔教授支持財務改善方案，反對政府遽然收歸國有，擔心公部門介入導致效率降低；但張勝雄教授則認為高鐵BOT並非成功案例，應依合約法律處理，不應因虧損而變更特許年期。
  • 原始股東責任與新投資人權益：羅淑蕾委員及許嘉棟前董事長主張應透過減資讓原始股東承擔投資風險，並限制其增資資格與幅度，避免圖利財團；但高鐵范董事長則解釋減資幅度計算方式，並說明新投資人（如壽險公司）的選擇考量，以避免特定圖利。
  • 票價機制與全民利益：林建山社長認為高鐵票價受限導致營運喪失市場機制，全民利益不在廉價票價而在社會利潤；但葉宜津委員則質疑高鐵服務並非全民普及，強調政府資源應更廣泛運用，反對以全民利益為由犧牲大眾。
  • 政府主導權與經營效率：黃崇哲顧問及管碧玲委員質疑財改方案中政府取得主導權的意涵，擔心可能導致官僚化，降低民間經營效率，並批評「強制接管」條款恐使民間參與公共建設退步。
  • 特別股贖回與法律訴訟：交通部葉部長指出大陸工程已提起特別股訴訟，其他泛公股銀行面臨公司治理壓力，難以不要求贖回，加劇問題急迫性；但賀陳旦前次長及張兆順前董事長則認為訴訟仍在進行，仍有協商空間。

立法委員發言

羅淑蕾 立法委員

  • 質疑政府在2009年介入高鐵營運，導致原始五大股東安全下莊，爛攤子至今未解，並認為當時應讓高鐵跳票。
  • 主張解決高鐵問題最迫切是減資與增資，認為減資是勢必要走的路，以讓原始股東承擔投資風險。
  • 批評部分人士以「小股東權利」為障眼法阻撓減資，實為保護五大股東利益。
  • 呼籲當初遴選高鐵BOT案的官員與學者專家應向國人道歉，因其錯誤決定導致今日爛攤。

管碧玲 立法委員

  • 認為本次財改計畫宣告台灣無法成功執行BOT案，改變了BOT體質，對國家政治經濟文化發展深感遺憾。
  • 將財改方案命名為「營運惡化計畫」，質疑其只專注財務改善而缺乏營運改善方案，且毀滅高鐵業外收益工具，未來收入將僅剩票價。
  • 質疑高鐵並無急迫性問題，每年現金流量充裕，問題在於部長不願承擔特別股贖回責任，並預告方案將被強行表決通過。
  • 呼籲應組成對策小組，進行中期檢討計畫，公告各種方案，並博採周諮，給予充分討論時間。

蔡其昌 立法委員

  • 主張高鐵必須進行財務改革和營運改革，但認為高鐵財務問題並非急迫到年底不處理就會倒閉。
  • 強調高鐵公司改革的關鍵在於「特許年限」，認為特許年限越長，利益越大，因此要求更高的透明度。
  • 呼籲應給社會更充裕的時間討論，讓各界檢視財改計畫，以更透明、開誠布公的方式面對，避免社會質疑。
  • 建議可考慮由政府退休基金投資高鐵，而非僅限於壽險公司，以確保全民利益。

葉宜津 立法委員

  • 不認同「全民利益」的說法，指出台灣仍有一半以上公民未搭過高鐵，特許權是全民權益，政府資源不應只用於少數人。
  • 強烈反對無條件奉送40年特許年限給高鐵公司，認為這將帶來8,000億元龐大利益，應以政府入股作價方式回歸全民。
  • 質疑財改方案中站區用地250億元的計算方式不夠清楚，且無法保證延長特許期後不會再有惡搞狀況。
  • 要求財改方案必須加入但書，若高鐵公司違反規定，應放棄經營、無條件退出，將高鐵還給國家。

楊麗環 立法委員

  • 指出政府在處理高鐵財務問題上面臨兩難，一方面被要求改革，一方面又被質疑急迫性與圖利問題。
  • 質疑延長40年特許年限的計算依據，以及此舉能否確保高鐵永續經營，並擔憂未來再次出現惡搞狀況。
  • 建議政府應廣納各方意見，調整方案至大家能接受的方向，並在每個條文後加入但書作為安全網，以避免未來再次承擔爛攤子。
  • 呼籲執政黨應有擔當，在決策時思考後果，並可考慮在高鐵獲利後，提供如國民生日免費搭乘等回饋全民的措施。

相關人員回應

方力行 教授 正修大學

  • 深知BOT制度在資源匱乏時的必要性，儘管存在弊端，但若能造福更多百姓並平衡受益比例，仍值得推動。
  • 支持現行財務改善方案，認為政府若因公眾義憤而遽然收歸國有，可能使高鐵成為公部門長期沉痾。
  • 認為高鐵的企業化經營模式，較公部門鬆散的管理更難發生人謀不臧的問題。

張學孔 教授 台灣大學土木系

  • 肯定高鐵建設對台灣的貢獻，並認同PPP/BOT模式引入民間資金、經營效率及新技術的優勢。
  • 支持目前的財務改造計畫，認為這是讓高鐵度過瀕臨破產危機的較佳方案，但強調立法院應督促執政團隊善用高鐵。
  • 呼籲高鐵公司絕對不能淪為公營機構，並警示公部門引入已導致官僚氣息，不應讓政府有更大力量參與。
  • 建議應有平準機制，在高鐵運量提升、賺錢時，將超額利潤回饋民眾，例如降低票價或整合聯外交通票證。

黃時中 副總經理 中銀財務顧問股份有限公司

  • 主張高鐵建設應由使用者付費，不應由全體納稅人承擔，因此較贊成財務改善方案而非政府收買方案。
  • 認為高鐵公司提出的財務改善方案（如減資、增資）符合業界普遍作法，但仍有許多變數與不確定性需要克服。
  • 強調現金增資是此案唯一的活路，未來需加強與投資人溝通、保障小股東權益並解決適法性問題。
  • 指出財改方案中的財務參數是否務實合理，尚未與銀行團充分溝通，是未來努力的重點。

賀陳旦 先生 交通部前次長

  • 認為公聽會重要且適時，但應有更充裕時間進行一系列嚴肅討論。
  • 質疑本次修法急迫性，並對財改方案內容提出多項疑問，包括特別股贖回是否已無迴旋空間、政府是否只見債務未見資產機會。
  • 批評財改方案中降低票價的邏輯有問題，認為是公關而非真正為財務考量。
  • 建議應將高鐵問題視為國家整體的期中檢討，而不應狹隘地視為甲乙雙方問題，並應參考監察院報告提出的方案進行比對。

張兆順 先生 第一銀行前董事長

  • 認為依照現有BOT合約條件，高鐵公司確實難以經營，主要因營運不如預期及累積虧損巨大。
  • 主張延長特許營業期限40年是解決高鐵財務問題的關鍵，否則減資、增資等方案都無效。
  • 認為延長40年特許期所創造的巨大價值應由全民共享，建議可作價作為公股資本。
  • 指出高鐵問題並非如外界宣稱般急迫，特別股仍在訴訟中，償債壓力在2017年才會顯著，仍有時間評估。

朱台森 總經理 新亞建設開發股份有限公司

  • 認同高鐵引入新技術與新思維，但在BOT財務上存在缺陷，如當年資本適足率及運量評估問題。
  • 質疑延長特許期限40年的妥當性，以及泛公股減資再增資方案是否已充分評估未來運量與風險。
  • 呼應賀陳旦前次長，認為現在是否為「扣扳機」的時機值得商榷，並擔憂未經仔細評估就貿然行事可能造成「另一個災害」。
  • 不希望高鐵破產後由政府接管或公部門完全介入，但對增資300億是否足夠解決問題感到疑問。

呂東英 理事長 公司治理協會

  • 指出BOT制度是為突破公共工程弊端而生，高鐵營運量預估不足及資本規範經驗不足是當年困境的背景。
  • 根據高鐵公司資料，認為延長特許期間能解決財務問題，因可「舉新還舊」解決特別股問題，並使政府稅收增加、股東獲利。
  • 主張政府應向國民解釋清楚為何將特許期延長40年，並比較政府自建與民間參與的成本效益。
  • 建議立法院可責成金管會對高鐵原始股東進行金融檢查，以證明其效率及關係人交易的正常性，並確保超額利潤回歸大眾。

張勝雄 教授 淡江大學交管系

  • 從法制面、道德面及運輸政策面分析，認為高鐵BOT投資契約具有行政契約性質，延長特許年期違反誠信、公平原則。
  • 主張若逕自改變特許年期，將影響當初甄審結果，對其他廠商不公，且可能導致BOT制度瓦解。
  • 強調投資風險應由企業自行負擔，政府不應率而護盤，並質疑高鐵公司仲裁求償金額的合理性與公益性。
  • 認為高鐵BOT並非成功案例，建議應依合約與法律行政，樹立經濟、社會、政治新典範，並讓利益全民共享。

黃昱凱 理事長 台灣高鐵工會

  • 對於高鐵財務問題及解決方案，主張在增進公共利益前提下，應尊重民意決定，但強調需保障員工權益。
  • 建議若採政府收買方案，應在「獎勵民間參與交通建設條例部分條文修正草案」中增列條款，保障員工原有勞工接續權益及工作年資。
  • 主張為確保接管營運順暢，主管機關或接管人應函請工會代表加入接管小組。
  • 建議交通委員會可比照其他國營事業轉民營化案例，由官股推派一席工會代表擔任勞工董事，以加強內部監督並促進勞資和諧。

林建山 社長 環球經濟社股份有限公司

  • 肯定BOT作為國際推行公共建設的主流方式，認為高鐵是台灣經濟發展的驕傲，其虧損是結構性因素造成。
  • 支持交通部充實高鐵資本的決策，認為增資或減資有助於健全資本結構，爭取銀行支持並維護運輸服務。
  • 認為延長特許權並非改善營收的主要方向，關鍵在於讓高鐵營運回歸市場機制，解除票價限制。
  • 主張高鐵屬準公共財，全民利益應體現在生活圈改變所衍生的社會利潤，而非廉價票價；批評將BOT合約視為行政合約破壞了公私夥伴精神。

薛琦 教授 世新大學經濟系

  • 認為解決高鐵財務困境只有兩條路：仲裁或政府支持下的可行方案，個人支持交通部提出的財改方案以避免高鐵倒閉。
  • 指出高鐵公司提出的3個仲裁案中，僅「法定優待票價短收差額」可能依法有據，其餘兩案（921地震、經濟變動）舉證困難且補償不足以解決燃眉之急。
  • 認為高鐵的BOT並非純粹民間出資，市場評估失誤責任應由投資人承擔；強調公私部門應以夥伴關係本於國家最大利益解決問題。
  • 肯定高鐵營運以來頗受好評已成功一半，未來官民雙方應發揮夥伴精神，完成台灣人的驕傲。

黃明聖 教授 政治大學

  • 質疑財改方案中公股及泛公股持股達41%，是否仍堅持「獎參條例」官股低於20%的規範精神。
  • 建議應參考英法海底隧道二次財務重整中「以債作股」及「延長特許期」的經驗，並說明在台灣複製的限制。
  • 主張若採「以債作股」，應適度放寬銀行投資非金融事業的5%規範。
  • 呼籲財改方案應量化並公開「利益分配」對銀行、股東、社會大眾及政府各方的增減變動，以提升支持度。

許嘉棟 先生 台灣金融研訓院前董事長

  • 肯定高鐵對台灣經濟、交通運輸及一日生活圈形成的高度貢獻，並認為各界應嚴肅面對財務問題，尋求永續發展。
  • 不認同政府收回高鐵的方案，認為將導致各方皆輸，支持交通部提出的財改方案，但內容需合理修改。
  • 認為財改方案中的「減資」、「再增資」、「延長特許年期」與「調整費率機制」是關鍵項目，需適當搭配。
  • 建議再增資時應盡量做到對全民釋股，以確保延長特許年期及調整費率帶來的好處由全民享受，避免「圖利財團」。

黃崇哲 顧問 台灣經濟研究院

  • 強調無論任何財改方案，高鐵的公益性應是最高要求，財務方案應著重於吸引新的國內外長期資金進入，避免政府過度介入。
  • 建議在解決方案中應多元思考政府角色，可參考韓國BLT模式或發行債券，將資產移轉政府，但擔憂政府主導下的經營效率。
  • 批評「獎勵民間參與交通建設條例部分條文修正案」中的強制接管條款，憂心將使台灣民間參與公共建設退回政府編列預算模式。
  • 呼籲政府應以契約為最大處理原則，維護股東對依約執行的信賴感，並應從上市公司財報中避免超額利潤。

濮大威 先生 世曦工程顧問公司前總經理

  • 從交通專業角度肯定台灣高鐵是成功的計畫，是值得全國驕傲的運輸系統，且受外國朋友羨慕。
  • 呼籲應重新看待BOT，認為其在台灣被污名化，民間願意投資才是全民福祉，增加國家投資環境競爭力。
  • 強調BOT成功的最大要素是政府必須以夥伴思維做事，否則民間對風險認定將無限大，國家競爭力受損。
  • 建議應回歸專業，由專家學者提出後續作業方式，並呼籲政府應以更廣的思維看待高鐵，管制整個西部走廊運輸市場。

葉匡時 部長 交通部

  • 承認高鐵是成功的工程案和營運結果，但從BOT角度看是失敗案例，因政府公權力介入過多，失去BOT精神。
  • 表示願意承擔責任，做出歷史性決定解決高鐵財務問題，認為拖延只會讓問題更嚴重，特別股利息會不斷累積。
  • 指出大陸工程已對特別股提起訴訟，其他泛公股銀行也面臨公司治理壓力，無法要求不提訴訟，問題急迫。
  • 說明財改方案是多方考量後的判斷，不可能面面俱到，並表示若五大股東增資成功，他願辭職以示負責。
  • 認為若持續討論，問題將愈發散，最終可能走向公司破產，政府接管，但這將衍生更多複雜的法律及經營問題。

范志強 董事長 台灣高鐵公司

  • 說明高鐵董事會已通過財改方案，但仍需臨時股東會同意才能執行。
  • 澄清上半年稅後營利51億元中，38億元為所得稅利益沖回，實際營業利益僅13億元，且因採「運量百分比法」折舊導致攤提不足。
  • 表示高鐵銀行團多為上市公股銀行，有其壓力，難以要求特別股股東不要求贖回，且已有34位特別股股東提告。
  • 解釋高鐵財務困境主要來自高額利息費用與特許期過短導致的高額折舊費用，2009年解決債務問題後，本次是第二階段處理折舊成本。
  • 說明8,000億元現金流入僅為營業活動部分，尚有5,500億元資本活動再投資及融資活動現金流出，實際現金流出也相當可觀。
  • 指出高鐵的現金流不足現象預計2016年出現，若特別股股本股息必須償還，2015年就會不足70億元，2017年貸款還本壓力更大。
  • 說明減資幅度是根據累虧加計應還特別股股息後，由原股東普通股承擔，並非隨意計算。
  • 解釋增資分兩階段三步驟，其中130億元私募為泛公股特別股轉普通股（以債作股），70億元現金增資由原股東認股，不足部分洽特定人（如壽險公司，因其董監事選舉無投票權可避開圖利疑慮）。

相關後續

  • 委員會將於公聽會結束後10日內，依出席者意見提出公聽會報告，送交立法院全體委員及出席者參閱。
  • 公聽會報告將作為審查「獎勵民間參與交通建設條例部分條文修正草案」特定議案之參考。
  • 主席澄清禮拜四不會進行表決，並希望交通部能充分採納今天公聽會的意見，將財務改善方案做得更周延。

原始資料

公報
1038001
卷／期／冊
103／80／1
發布日期
2014-12-03
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