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行政程序法修正公聽會：探討影響評估、行政聽證與民眾參與

司法及法制委員會會議日期：2014-12-10

司法及法制委員會舉行公聽會，聚焦討論行政程序法如何推動影響評估、落實行政聽證及保障民眾參與。專家學者針對影響評估範圍（含人權、性別、就業）、聽證與公聽會區別、行政計畫可爭訟性等議題提出多元觀點與修正建議。政府機關代表則就法規層級、執行困難及國際趨勢進行回應，會議最終要求法務部參考意見並持續研議修法。

討論事項一

「行政程序法如何推動影響評估、落實行政聽證及保障民眾參與」公聽會

核心議題

本次公聽會主要探討行政程序法在推動法規或政策前，應如何落實衝擊影響評估（包括人權、性別、就業等面向），並確保行政聽證制度的有效執行與民眾參與權利的保障。
討論內容涵蓋影響評估的適用範圍、法定地位、聽證與公聽會的區別與功能定位，以及行政計畫的可爭訟性與相關程序規範的完善。

相關爭議

影響評估的範圍與法定地位：學者建議擴大影響評估範圍至就業、立法案、政策、貿易協定等，並明確入法；政府機關則認為公約眾多，若鉅細靡遺列舉恐掛一漏萬，建議統一授權評估方式。
聽證與公聽會的適用時機與性質：多位學者主張應將「得聽證」修正為「應聽證」，並明確聽證時點；但亦有學者認為聽證應限於特定行政處分，法規命令應採公聽會形式，且美國經驗顯示正式聽證適用已大幅限縮。
影響評估的認定權與執行困難：學者質疑將「人民權益影響重大」及「衝擊達一定金額」的認定權交由行政機關恐限縮立法美意；另有委員及官員擔憂行政機關人力不足以應付全面性評估，恐造成執行困難或流於形式。
行政計畫的可爭訟性與專章立法：有委員質疑行政計畫的可爭訟性不足，學者建議將行政計畫專章獨立為《行政計畫法》，並明確界定行政計畫範疇，以避免行政機關規避程序。
人權影響評估的依據與範圍：學者建議擴大人權影響評估的依據，納入聯合國人權機制及其他國際人權公約；法務部則認為施行法已賦予國內法效力，不需重複規定，且公約眾多不宜一一列舉。
性別影響評估的法源層級與落實：學者主張將性別影響評估入法，提升其法源層級以解決行政機關消極應對及品質不佳問題；行政院性別平等處則表示正在進行研究，建議待研究完成後再議入法可行性。
政府對民眾意見的回應與拘束力：主席與學者關切政府辦理公聽會後，對人民意見左耳進右耳出，且公聽會無拘束力，人民權益仍受侵害，質疑其效益；法務部回應修法將規範公聽會紀錄應公開並說明不採納理由，以承擔政策責任。

立法委員發言

尤美女立法委員

作為主席，點出公聽會目的為探討行政程序法如何推動影響評估、落實行政聽證及保障民眾參與。
強調法規或政策推動前應進行人權、性別、經濟、社會等衝擊影響評估。
關切政府在重大政策如航空城、服貿、自經區等辦理公聽會後，對人民意見未實質採納且無拘束力，導致人民權益受侵害。
建議行政計畫、法規命令與行政處分應有不同密度規範，行政計畫階段應加強為聽證方式。

蕭美琴立法委員

在提案中質疑行政計畫的可爭訟性。

高志鵬立法委員

提案建議行政程序法第55條修正條文應將公告方式採電子化方式公告在網路上。

相關人員回應

賴中強律師

肯定法規命令制定須進行衝擊影響評估及原則上應舉行聽證的方向。
建議將「就業影響評估」納入法規命令制定時的影響評估項目。
建議明確法規命令範圍應包括授權孫法或公告，以確保實質規範能進行影響評估。
建議聽證原則上應辦理，不辦聽證的範圍應由行政機關提出草案經立法院同意，避免例外取代原則。
建議法規預告應強制在官方網站公布，作為絕對必要條件。

詹順貴律師

贊同法規、人權及性別影響評估的立意，但建議成立專責機構統一制定評估程序並監督執行。
建議在法案撰寫初期增設對外公開徵求意見的程序，讓民眾提前表示意見。
質疑將「人民權益影響重大」及「衝擊達一定金額」的認定權交由行政機關，恐限縮立法美意。
建議明確聽證時點應盡量提前，避免法案定稿後才舉辦聽證，影響改變難度。
建議人權及性別影響評估項目可在法條中先做例示，再授權行政機關依個案拿捏，避免遺漏關鍵事項。

黃怡碧執行委員人權公約施行監督聯盟

肯定透過行政程序法引進人權影響評估機制，有助政府履行人權義務。
建議擴大人權影響評估適用範圍，不限於法規命令，應包含立法案、政策、行政措施、行政計畫、開發行為及貿易投資協定。
建議立法院參照英國國會設置法案人權影響評估機制，預防侵犯人民基本權利的法律案。
建議擴大人權影響評估的依據，納入憲法、具內國法效力之國際人權公約及其條約機構一般性意見，以及其他聯合國人權機制建議。
強調人權影響評估應具備篩選、範疇界定、證據蒐集、受影響者徵詢與參與、資料分析、政策結論與建議、結果發表、監測與審查等8項核心要素。
主張人權影響評估可為政府施政劃下「紅線」，避免效益主義式算計侵犯基本人權。

蔡昆洲副所長眾律國際法律事務所

報告OECD國家在程序公正性及聽證方面的趨勢，特別是公平交易和競爭法領域。
指出目前行政程序法中正式聽證條文及法律效果有限，且未提及「陳述意見」的法律效果。
表示我國在智財權和金融法規領域幾乎沒有聽證程序，遠不如美、歐盟等國。
建議重新定義聽證的功能和目的，以有效執行聽證程序。

黃國鐘顧問國家政策研究基金會

肯定行政程序法通過的不易，以及蔡副所長和尤召集委員對OECD及APEC趨勢的關注。
建議中油、台電價格上限應由公平交易委員會核定，而非經濟部或公司自行決定。
認同賴中強律師提出的「失業影響評估」具有重大啟發意義。
關切與外國簽訂的條約及行政協定是否應進行經濟、社會、政治影響評估，並應在談判前為之。
建議將行政計畫獨立成為《行政計畫法》，以利法制建設與分析。
認為行政計畫的裁決性質為一般處分，不採納意見應於裁決書中寫明，且可提行政訴訟。

傅玲靜副教授政治大學法律系

區分行政行為的本質為尋求民主正當性（如法規命令）或權利保障（如行政處分），程序設計應依此區分。
指出我國行政程序法參酌德美立法例，但對聽證模式想像單一，且法規命令的聽證不應採權利保障式思維。
認為行政程序法的程序保障應屬最低程度，不宜過嚴，應由特別法個別制定適當程序。
贊成法規命令的評估應在政策決定時進行，不應限於人權、性別、法規因素，且不需以行政程序法規定。
建議將評估報告公告給民眾，但應列出各式各樣的評估項目，不宜僅限3種。
質疑尤委員草案第155條之1將行政處分思維套用法規命令，且法規命令不應有事實和證據的排他性問題。

吳盈德助理教授文化大學法律學系

對於行政程序法納入法規、人權、性別影響評估，認為國際公約已具國內法效力，是否需明白列入法規中仍有斟酌餘地。
提及美國都更議題設有公共辯護組織，可作為中介機構彙整民眾意見，值得參考。
認為聽證程序面臨代表性問題，難以召集所有代表性團體，成本過高。
指出我國行政程序法對聽證結果對行政機關拘束力不強，過度修正恐限制行政機關執行政策。
建議國會應舉辦聽證以取得最新資料制定法律，若交由行政機關恐削弱立法院職權。
贊同尤委員草案第64條修正條文，若行政機關不採納聽證結果應書面敘明理由，對行政機關課以壓力。

陳清秀教授東吳大學法律系

贊同導入法規影響評估制度，以提升立法品質與效能，但認為應從上游管制，即在政策或法律研擬階段進行評估。
建議將法規影響評估制度規範於《中央法規標準法》及《地方制度法》中，而非行政程序法。
指出歐盟的影響評估面向包含經濟、社會、環境等三大面向，涵蓋五、六十項，建議我國應採全方位統一評估，而非獨立出數十個項目。
認為法規命令不適合用「聽證」用語，應改為「民眾參與」或「公聽會」，以蒐集意見提升法案品質。
建議法規命令應原則上舉行公聽會，徵詢各方意見，但影響人民權益極輕微者可例外。
質疑草案第155條之1將行政處分認定事實的思維轉用到法規命令不妥，因法規命令規範未來，事實難以確定。
贊同若行政機關不採納公聽會結果，應書面敘明理由。

羅傳賢教授中央警察大學法律學系

指出行政程序法實行13年，聽證制度執行率極低，主因是程序過於正式且難以辦理。
認為法規命令不應進行聽證，應採公聽會形式，因其不具爭訟性。
建議針對可能進入正式聽證的重大處分（如土地徵收、都更），主持人應從退休法官、律師、大學教授等專業人員中遴選，以確保公正性。
強調預備聽證的重要性，應將「調解爭議」納入，以非正式方式協商爭議，減少正式聽證需求。
建議在《中央法規標準法》中規範法案影響評估，而非行政程序法，並可透過立法院同意權保留來監督重大授權命令。

蔡志揚律師宏道律師事務所

指出大法官會議第709號解釋要求都更應進行行政聽證，但現行都更實務中，決策人員未在場聽證，導致聽證流於形式。
建議行政程序法修正時，應明確「直接言詞原則」或「決定者聽的原則」，確保參與案件決定者在場聽證。
認為法規命令影響評估難以量化或定性「衝擊影響重大」或「一定金額」，且行政機關人力不足以因應。
贊同將行政計畫賦予訴訟權的方向，但認為應明確界定行政計畫範疇，避免主管機關規避程序。
強調具體個案的聽證與法規命令、政策的聽證應有程度上的區分，避免嚴謹與寬鬆程序混淆。
同意將法規命令或政策、行政計畫的聽證改稱為公聽會，但公聽會應有回應意見的義務。

韓毓傑副教授育達科技大學財經法律系

明確區分聽證（審訊式、準司法、嚴謹程序、法律效果強）與公聽會（便民型、準立法式、蒐集意見）兩制度的不同性質與用途。
質疑將聽證規範於法規命令中的恰當性，認為影響深遠、涉及大金額者應在法律位階進行聽證。
指出中央法規標準法適用所有法律，建議在此規範影響評估，而非僅限行政程序法。
建議釐清法規影響評估、人權影響評估、環境影響評估等之間的關係，認為影響評估應在法律位階評估最恰當。
贊成高志鵬委員版建議聽證前公告聽證事項的修正條文。

李訓民顧問國家政策研究基金會

肯定行政程序法對我國民主法治的貢獻，但認為行政程序法第58條的預備聽證實務上使用機會不多。
強調實質正義的重要性，程序正義雖必要但非充分條件，恐淪為行政機關掩護無法達到實質正義的工具。
批評法律優先、法律保留原則有時反而保護立法、行政官僚與本位主義，設計出有利於利益團體的程序。
認為國會即可進行人權影響評估，不應在行政程序法中對法規命令疊床架屋，增加行政成本。
贊成將RIA規範於中央法規標準法中，避免行政程序法承受過多壓力。
強調評估或公證應全面性，不應只針對單一國家或地區，例如服貿協議應對全球進行評估。

張志僑顧問群勝國際法律事務所

引用美國行政程序法（APA）歷史經驗，指出APA將行政處分分為行政裁決與規則制定，並分正式與非正式程序。
說明APA原始設計中，正式規則制定程序（含聽證）適用於法規制定，但因花生醬案例耗時11年，引發批評。
指出美國行政法學界認為APA正式規則制定程序過時，限縮其適用，轉而尋求其他配套措施如事前協商、文書紀錄等，以保障民眾意見參與。
強調美國現行多採「notice and comment」機制，行政機關有回復義務，但回復無拘束力。
認為過度適用嚴格聽證程序恐延宕行政，阻礙行政效能，台灣應順應國際趨勢，避免回到過度嚴謹的歷史前端。

官曉薇助理教授台北大學法律學系及法理學研究中心

強調性別影響評估已實踐近10年，行政機關已熟悉程序，不應視為負擔。
主張應將性別影響評估入法，提升其法源層級，解決目前法源不確定、層級過低的問題。
指出目前性別影響評估法源多來自行政計畫或行政規則，政黨輪替後可能無法延續。
表示法源層級過低導致行政機關對性別影響評估消極應對，品質待加強。
舉ECFA與服貿爭議為例，說明若無法律層級規範，行政機關可能拖延或敷衍性別影響評估。
建議性別影響評估可分為checklist形式與深度研究報告兩種，以因應不同衝擊程度。

陳明堂次長法務部

認同民眾參與行政程序的重要性，但強調行政程序法為普通法，應保留彈性，各機關依規範本質進行評估。
認為影響評估有必要，但不宜鉅細靡遺規定於行政程序法中，以免掛一漏萬且窒礙難行。
指出公約眾多，已訂施行法者已具國內法效力，不需在行政程序法中重複規定影響評估。
建議可透過法律授權，由行政院或其他單位訂定整套性評估辦法，避免公務員為應付評估而作假。
表示法務部行政程序法修正案已針對法規命令採用「公聽」方式，而非具裁決性的「聽證」程序。
承諾修法將規範公聽會紀錄應主動公開，並將斟酌結果及理由附於紀錄公告，以承擔政策責任。
贊成預告方式應多元化，利用網路讓人民周知並提供意見。

甘玫瑛諮議行政院法規會

對聽證部分尊重法務部意見。
對於影響評估部分，將會帶回研議，並在必要時於審查相關議題時做適度報告。

辜慧瑩參議行政院性別平等處

說明性別主流化推動9年，但缺乏完整且周延的成效評估。
表示性別影響評估的實施範圍及方式一直有不同看法，正在辦理研究案以了解實施問題與他國經驗。
建議草案中法規命令納入性別影響評估範圍部分，待其研究完成（預計明年8月）後再進一步研議可行性。

洪淑幸專門委員行政院環保署綜合計畫處

說明環保署依《環境影響評估法》第26條訂有《政府政策環境影響評估作業辦法》，規範10項有影響環境之虞的政府政策需做政策環評，但不包括法令評估。
建議修正案中援引《環境影響評估法》第26條及《振興經濟擴大公共建設特別條例》第6條的部分可予省略，因其與法規評估涉獵性不符。
澄清環評法規範的是公聽會程序，而非聽證程序。

劉美琇副主任國家發展委員會法制協調中心

說明OECD推動法規影響評估（RIA）旨在清除非必要管制，促進經濟發展，提升管制品質。
指出APEC倡議良好法規實踐（GRP）包含國內法規工作協調、法規影響評估及公眾諮詢機制，強調法規草案預告及評論程序。
表示國際發展趨勢強調公聽而非聽證，且RIA在區域經貿協定中多用於技術貿易法規。
指出國內對RIA落實嚴謹度仍有努力空間，已加強公務人員訓練，並將RIA納入公務員經常性訓練。
建議行政程序法修正案是否擴及法規命令，應廣泛徵詢行政機關建議。

王武聰組長內政部營建署都市更新組

表示內政部營建署對法規命令是否作環境影響評估，將參依爾後法規立法結果辦理。
說明針對大法官會議第709號解釋，都市更新條例草案已納入事業及權利變換計畫核定前須辦理聽證，並已修訂施行細則及訂頒都市更新聽證程序作業要點供地方政府參考。

相關後續

法務部將參考各方意見，持續研議行政程序法整套修正草案，預計明年中旬提出。
行政院性別平等處將於明年8月完成性別影響評估研究案，屆時再進一步研議入法可行性。
國家發展委員會將於明年開始，正式由人事總處把RIA納入公務員的經常性訓練，每年定期辦理。
會議主席尤美女委員表示所有發言及書面意見均列入紀錄，刊登公報，並製作公聽會報告送交全體委員及出席人員參考。

原始資料

公報: 1038801
卷／期／冊: 103／88／1
發布日期: 2014-12-24
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