破產法修正公聽會：公法人債務清理機制與地方財政困境
司法及法制委員會會議日期：2015-04-23
立法院司法及法制委員會舉辦公聽會，聚焦於「破產法條文修正草案」是否應將縣市政府等公法人納入債務清理程序。會議討論地方財政惡化現況、現行法規限制，以及公法人債務清理應採清算、重整或和解程序。學者專家提出不同觀點，包括支持司法院草案的和解程序，或建議另立「地方財政重建法」。政府機關則回應現行措施與未來規劃，強調財政部將研議單獨立法可能性，並加強地方財政監理。
討論事項一
破產法條文修正草案─縣市政府財政惡化，是否應將地方自治機關等公法人納入公聽會
核心議題
- 探討台灣多個縣市財政惡化、舉債超限，現行法規無法有效遏止地方政府擴大支出，因此思考「破產法」是否應納入地方自治機關等公法人，以建立債務清理機制。
- 討論公法人債務清理程序應採清算、重整或和解模式，以及是否需增列公法人專屬程序或另立特別法，以在維持公共服務的前提下解決地方政府的財政困境。
相關爭議
- 破產法適用性：部分學者支持將公法人納入破產法框架，主要採和解程序；另有學者強烈反對，認為破產法無法處理公共事務複雜性，應另立「地方財政重建法」。
- 程序主導權：主張另立特別法者認為財政重建應由行政機關（財政部、內政部）主導，而非司法機關（法院），因法官缺乏財政專業與人力。
- 財政影響與道德風險：提高扣除額上限或由中央負地方債務終極清償責任，可能導致稅損或地方政府濫發公債的道德風險。
- 現行制度效能：質疑公共債務法、財政收支劃分法等現行法規的預警與控管機制不足，未能有效遏止地方政府虛列歲入、短債長化等規避舉債上限行為。
- 公法人職權代理：公法人若進入破產重整，其民選首長或董事會運作是否應被凍結，由法院管理人接管，此與公法人公共機能維持產生衝突。
- 和解方案條件：司法院草案規定公法人和解方案需在10年內清償無擔保債務總額的20%以上，並可能需保證人，此條件是否過於嚴苛，且與個人破產更生案件不到20%的現況不符。
- 「不能清償之虞」定義：對於公法人「不能清償之虞」的具體情形與要件，有建議透過現金流量分析嚴格控管，也有認為公共債務法已有規定不需另訂。
立法委員發言
吳宜臻 立法委員
- 說明召開公聽會緣由，因苗栗縣財政惡化，現行法規無法有效管控地方政府擴大支出。
- 思考是否應有機制處理地方政府及農漁會等公法人的債務問題，推動破產法修正。
- 認同公法人債務清理程序應有特殊考量，不應完全比照私經濟行為。
尤美女 立法委員
- 關切地方政府舉債亂象，包括擴大分母規避債限、虛列歲入、短債長化等問題。
- 呼籲政府機關（審計部、主計總處）加強控管，避免飲鴆止渴，並正視問題。
- 強調地方政府不能破產，因其涉及公務員及人民社福支出，維持基本生活為必要。
呂學樟 立法委員
- 肯定公聽會未雨綢繆，為立法院立法修法提供參考，並強調破產法修正的必要性與急迫性。
- 認為公法人債務清理程序應與自然人或私法人不同，可依和解程序進行債務清理。
- 主張國家應負公法人債務的終極清償責任，但需嚴謹程序防範地方政府道德風險。
林滄敏 立法委員
- 認為破產法修正有必要與急迫性，應將地方自治機關等公法人納入適用範圍。
- 強調未來修法必須詳細周延，避免窒礙難行，並重視時效問題，提高法院行政效率。
- 要求司法院及相關部會積極宣導「消費者債務清理條例」，避免民眾因不了解而失去希望。
相關人員回應
許士宦 臺灣大學法律學院教授
- 司法院破產法修正草案已納入公法人債務清理，參考美國地方自治團體債務調整程序。
- 建議公法人採「和解程序」進行債務清理，因其政治性團體不可消滅，不適合清算或公司重整。
- 司法院草案將專章訂定公法人債務清理程序，並借鏡美國強制認可制，賦予法院帝王條款。
- 公共債務法已規定「不能清償之虞」處理方式，不需另做具體規定。
- 草案已明定重建計畫時間及專屬法庭審理，但建議由公法人主動提請債務清理程序。
鄭有為 中央大學產業經濟研究所副教授
- 全力支持司法院「債務清理法草案」，認為應先求有再求好。
- 以苗栗縣政府600億台幣債務與美國橘郡破產案17億美金規模類比，認為縣市政府應可聲請破產。
- 說明美國市政府聲請破產需州政府同意，且各州態度不同，但司法院草案涵蓋「中央或地方機關」範圍比美國大。
- 建議未來可將健保制度也列入公法人債務清理程序。
陳志光 中華民國會計師公會全國聯合會主任委員
- 公會參與司法院債務清理法公法人專章修法，草案規定公法人僅適用和解程序，不適用破產及重整。
- 擔憂公法人若直接進入破產或重整程序，可能導致地方政府公共機能停擺。
- 建議透過和解程序進行財務解套與限縮，並可考慮結合公共債務法對地方首長產生約束力。
- 質疑公法人職權代理問題，若首長被凍結，民意代表機構的執行面將受影響。
蔡昆洲 眾律國際法律事務所副所長
- 支持司法院破產法草案儘速通過，認為台灣破產法老舊且與國際脫節。
- 指出台灣破產法民商合一，但需明確區分自然人、法人、企業的適用條款。
- 提及公法人破產需思考公共性、中央監管、避免道德風險、明確規則、共同承擔責任、司法/行政手段等六大原則。
- 認為破產法第五章和解程序僅規範部分，建議需由其他法制配套或訂定特別法處理公法人破產。
- 強調台灣是單一國家，與美國聯邦制不同，且公法人公共性質與行政任務應優先維持。
陳錦稷 新境界智庫主任
- 地方政府債務問題普遍，苗栗縣因自償性開發計畫評估不實導致債務惡化。
- 認為地方政府的迫切問題是現金周轉而非資不抵債，若走破產法程序可能牴觸公共性。
- 建議應立「地方財政重建、地方財政再生法案」等特別法，建立財政再生機制。
- 說明地方財政高度仰賴中央補助，導致自我負責精神薄弱，財劃法修法困難。
- 建議可成立債務基金或財政重建基金，繼受地方債務，並強制每年提撥歲入一定比重還款，參考日本夕張市經驗。
陳清秀 東吳大學法學院教授
- 不贊成將公法人納入破產法，應走「地方財政重建法」之路，認為破產法無法解決公共事務及社會福利債權清理的複雜性。
- 建議參考德國或日本模式，由財政部或內政部主導研擬開源節流及財政重建方案，而非由法官處理。
- 批評苗栗縣浮濫支出導致債務，強調中央應保障地方基本財政需求，但需節制過度浪費。
- 建議將財政收支平衡機制位階提高到憲法層次，由中央與地方共同管理。
葉錦成 中華民國銀行商業同業公會全國聯合會主任委員
- 支持司法院債務清理法案儘速通過，以提高債務清理效率，銀行作為主要債權人高度關心。
- 指出各級政府對銀行借款達1兆5,729億元，地方政府常規避舉債上限採短期借款再借新還舊。
- 認同司法院版本中公法人債務清理以和解程序為主，期望法案通過能解決公司規避債務問題。
吳盈德 中國文化大學法學院助理教授
- 認同公法人不可能採清算型破產，只能採和解或重整，並肯定司法院草案在現有狀況下求取最大公約數。
- 認為法院在人力、物力、時間上無法全面接管公法人行政運作，實務上難以做到。
- 建議從源頭限縮地方政府舉債能力，例如透過現金流量分析控管，並提出美國破產法對「喪失清償能力」的判斷方式。
- 建議中央政府可設基金援助地方，但事後從公法人財產或稅收扣回，但此可能導致中央集權。
- 重整計畫時間應明確，但專屬法庭的設置實務上可能存在困難。
黃國鐘 國家政策研究基金會顧問
- 指出台灣破產案件極少，破產法80年未大幅修正，與國際脫節。
- 批評地方政府為爭取中央補助而進行尋租活動，導致債務累積。
- 質疑公法人若進入破產程序，首長權限、特支費等問題，以及銀行無擔保放款的圖利疑慮。
- 建議可參考日本地方自治法中的住民監察請求制度，並強調台灣地方財政根本問題在於中央集權又集錢。
- 認為美國新澤西州接管大西洋城案例，證明州政府負終極連帶清償責任，值得台灣借鏡。
陳志龍 臺灣大學法律學院教授
- 強調個人破產與地方政府破產不同，需探討主體、行為、因果關係、必要性與複雜性等問題。
- 質疑破產法能否有效解決公法人債權人（銀行、建商、員工）的複雜問題，以及管理人身分認定。
- 認為地方政府債務問題可能涉及鉅型經濟犯罪（conspiracy, corruption, cronyism），應以刑事方式檢驗。
- 建議應建立類似國家治理、公司治理的機制，加強事前與細部監督，破產法無法處理所有弊端。
- 強調地方財政問題非單純債務失調，而是複雜的經濟法問題，若以破產法解決恐導致不公平及地方政府比爛，循環受害。
周漢威 中華民國律師公會全國聯合會律師
- 認為當行政機構機制失靈時，司法應有機制解決公法人債務問題，肯定司法院草案的嘗試性設計。
- 支持司法院草案中公法人只能進行和解程序，認為可提供債務人與債權人協商平台。
- 質疑和解專章承擔過多責任，且公法人和解程序的「公允」定義值得玩味。
- 指出草案規定和解方案需在10年內清償無擔保債權總額20%以上，且可能需保證人，此條件可能過於嚴苛，與個人破產更生案件不到20%的現況不符。
- 認為若不開啟此一步，問題將持續下去，無法跟上國際潮流。
李禮仲 世新大學法學院副教授
- 提出台灣縣市財政昏迷指數評比，顯示多數縣市面臨財政問題，中央舉債空間亦所剩無幾。
- 研讀美國破產法第九章，指出市政單位破產需經州政府同意、無力償債、有重整意願及取得多數債權人同意。
- 強調美國市政破產法有設定目的、聲請時機、指定法官、自動終止債權追索、法院有限權力、監督人遴選等重點。
- 認為台灣有必要訂定公法人破產處理機制，以和解程序為最佳方式，但應等到公法人確實有債務不能清償事實才能啟動。
- 重整期間無法明確訂定，因個案大小不同，美國案例從3個月到8年不等。
張瓊文 司法院副秘書長
- 回應黃國鐘顧問，指出近10年破產准許案件為398件，重整23件，和解6件。
- 澄清周漢威律師，司法院草案中僅公法人本身可聲請債務清理，債權人無聲請權。
- 表示司法院破產法修正草案已屆尾聲，但若涉及地方財政重建的架構，則非司法院能解決的問題。
繆卓然 法務部參事
- 法務部業務主要涉及破產法刑責部分，尊重司法院主管機關意見。
- 認為公法人破產應著重公務持續運作、債務人公平受償及財政重建。
- 指出破產法新草案僅規定公法人債務調整由債務人聲請，且只規範和解程序，對達成上述目標仍有考量空間。
- 建議可考慮另用特別法來規範公法人債務清理機制。
馬小惠 財政部國庫署財務規劃組組長
- 地方債務清理涉及層面廣，需考慮公共機能維持、凝聚社會共識，方能穩健推動。
- 財政部已積極推動健全地方財政方案，包括財政收支劃分法修正及公共債務法修正（含債務預警與強制還本機制）。
- 強調地方政府債限達90%時需提債務改善計畫，實務上已有改善成功的案例。
- 推動地方財政健全方案，透過稅制改革、財產稅基評定、中央地方合作開發等增進收入。
- 強調財政資訊透明化及公眾監督的重要性，已公布地方財政評比指標。
- 說明中央財政狀況無法代償地方債務，地方政府是獨立財務組織。
- 指出財政收支劃分法中規劃有類似地方財政重建基金的調節機制。
林榮國 審計部覆審室主任
- 審計部職權是監督預算執行，苗栗縣審計室已剔除違反法令規定的支出。
- 已揭露苗栗縣政府虛列歲入、膨脹支出、超限舉債等問題，並報請監察院糾正。
- 監察院已督促財政部、主計總處加強輔導考核苗栗縣政府財政。
- 對於是否在破產法增加公法人或另立財政再生條例，審計部尊重行政與司法單位的政策決定。
- 說明施放煙火等預算監督主要為紙上審查，實際效果與數量難以查核。
楊德庸 農委會農業金融局第二組組長
- 報告苗栗縣農漁會信用部對苗栗縣政府放款達37億4,200萬元，約占其放款總額的1/10。
- 全臺灣農漁會對各地方政府放款總額為115億元，其中約1/3為苗栗縣政府借貸。
- 說明農漁會適用「農會法」、「漁會法」中訂定的整理程序，苗栗縣農會已於去年11月完成整理並清償債務。
相關後續
- 司法院將再度研究各專家對破產法修正草案的意見，特別是公法人納入的議題。
- 財政部將把公聽會意見帶回研議，特別是除了現行做法外，是否可能針對地方政府財政困境單獨立法。
- 財政部、金管會和主計、審計單位需就相關業務與公聽會意見進行研究並加強監理。
- 委員所提書面意見將列入紀錄，刊登公報，並製作公聽會報告送交全體委員及出席人員參考。
原始資料
- 公報
- 1043301
- 卷／期／冊
- 104／33／1
- 發布日期
- 2015-05-08
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