← 回到摘要列表

海運直航許可管理辦法修正案審查：國安、互惠與執法爭議

交通委員會內政委員會會議日期：2015-04-29

立法院交通及內政委員會聯席審查「臺灣地區與大陸地區海運直航許可管理辦法」修正案，主要討論開放大陸客貨輪航經我方禁限制水域而不入港的管理規範。會議聚焦於國家安全疑慮、執法能力、兩岸互惠原則及行政程序爭議。多位委員對修法恐門戶洞開表達擔憂，並就管理細節與罰則提出質疑。最終決議詢答完畢，另擇期繼續審查，並要求交通部提供相關資料。

討論事項一

審查交通部函為修正「臺灣地區與大陸地區海運直航許可管理辦法」部分條文案

核心議題

本次會議核心為審查交通部修正「臺灣地區與大陸地區海運直航許可管理辦法」部分條文，旨在規範大陸客貨船舶航經我方限制或禁止水域中之指定航道，入出大陸地區直航港口，以因應兩岸海運直航樣態多元化，並確保國家及航行安全。
修法重點為律定大陸船舶航經我方禁限制水域的管理規範，包括事前申請許可、依公告航道航行、全程開啟船舶定位系統及相關罰則，並強調「原則禁止，例外許可」原則。

相關爭議

國家安全疑慮：多位委員擔憂開放禁限制水域給對我方具敵意的中國船舶通行，可能導致情報蒐集、水文測量，甚至軍艦偽裝商船等危害國安情事，質疑政府監控與應變能力。
執法能力與罰則：委員質疑海巡署、國防部等單位現有能力是否足以應付增加的船次與違規行為，並指出現行罰則（如「得」令其改正、暫停受理申請7天）過於寬鬆，缺乏嚇阻力。
法源依據與定義變更：委員認為修法將「直航」定義從港口對港口擴大至「路過」我國禁限制水域，違反《兩岸人民關係條例》立法精神，且行政命令恐逾越母法授權。
互惠原則與國家利益：委員質疑台灣單方面開放海域，中方卻未提供對等互惠措施，且此舉恐助長中國港口貨運量，損及台灣港口利益，對國家利益無實質助益。
行政程序爭議：委員批評交通部於除夕前公告實施此行政命令，規避立法院實質審查，僅以「備查」處理，缺乏民主監督。
開放範圍與許可期限：委員主張新開放航道應限縮於金門、馬祖地區而非整個台灣地區，且6個月的許可期間過長，應縮短或採逐次申請。
資訊不透明：委員不滿交通部與航港局對於修法背景、談判過程中的互惠條件、預計增加船次及國安評估等資訊說明不清或以「密件」為由拒絕提供。

立法委員發言

李昆澤立法委員

質疑「無害通過」原則在兩岸特殊關係下的適用性，並擔憂中國軍艦可能偽裝商船進行情蒐。
要求交通部明確說明中國開放我方船舶通行的對等措施，並提供詳細航路規劃。
擔憂開放禁限制水域對國家安全造成危害，認為政府部門未用心規劃。
呼籲國安局、國防部、海巡署與交通部應再次詳細規劃，並檢討海巡署人力是否足夠應對。

段宜康立法委員

質詢機場捷運通車進度，認為行政院長所稱「試營運階段」與實際狀況不符，並指出高鐵局測試程序混亂、缺失未改善就急於推進。
批評高鐵局拒絕提供詳細工程與測試資料，阻礙國會監督。
質疑在供電電纜需抽換的情況下，機場捷運系統整合測試仍持續進行的合理性。
斷言機場捷運無法如期於年底通車營運，並願意打賭。

陳歐珀立法委員

強烈反對修正案，認為在中國未撤M503航線且抱有敵意下，台灣卻「自廢武功、自我繳械」開放禁限制水域。
質疑修法是否來自高層授意，並擔憂中國船隻懸掛五星旗在台灣領海航行將侵蝕《兩岸人民關係條例》立法精神。
建議委員會將本管理辦法退回，待中共有善意回應後再討論。
關切蘇澳港豆腐岬地區的開發規劃，要求港務公司納入地方民意，並加速自由貿易港區的整體規劃。

莊瑞雄立法委員

擔憂修訂管理辦法雖有助兩岸經貿，但將引發國安疑慮及「門戶洞開」的批評，要求國安局具體說明其對國安動態的評估與建議。
質疑海巡署在劃設新航道後，能否有效監控日益增加的船舶通行次數，並應在修法前要求增加預算與船艦。
批評國安局與海巡署對國安疑慮的回應過於抽象，未能提出具體警告或因應措施，認為兩單位「不及格」。
呼籲交通部應將資源多投入國內交通建設，如台鐵延伸恆春計畫，而非僅為兩岸事務服務。

葉宜津立法委員

質疑修法開放「從我們家院子通過」是否真為「無害通過」，擔憂中國利用此航道進行敵意行為。
要求航港局、海巡署及國防部保證能有效應付未來可能增加的400艘中國籍船舶，並質疑其保證的可靠性。
批評開放航道是為配合中國「劉五店港區」的錯誤投資，助長中國貨運量，損害台灣港口利益，屬於「不利己」行為。
強調面對敵意國家，開放海域應極為謹慎，並要求交通部明確說明關閉航道的具體條件。

管碧玲立法委員

基於3點理由要求退回並更正法規命令：1. 變更「直航」法律定義，將大陸港口間航行納入。2. 違憲違法新增「金門地區」、「馬祖地區」名詞。3. 應另立「大陸地區非直航船舶進出入台灣禁限制海域管理辦法」，而非夾帶在直航辦法中。
舉例「華韻12號」案例，質疑航港局與海巡署對現行違規行為的查處不力，管理鬆散，對未來增加的船次無法有效管理。
批評修法條文第13條中，對違規行為僅採「得」令其改正或廢止許可，缺乏強制性與嚇阻力。
擔憂政府全面開放海域，包括工作船、遊艇等，卻未經國安審查，對國家安全構成重大威脅。

陳素月立法委員

質疑修訂條文「暗藏玄機、暗渡陳倉」，認為開放禁限制水域讓大陸船舶航經，將使台灣海防門戶洞開，自動繳械，危及國家安全。
擔憂開放後，台灣沿海的水文資料與海防部署資訊將完全暴露在對方掌控之下。
支持管碧玲委員的意見，建議退回修正案，並限制新增航道僅限金馬地區，而非台灣地區。
指出金門小三通航次頻繁，但航港局在金門的查驗人員僅5位，人力不足以應付未來航運開放需求。

羅淑蕾立法委員

質疑修法將直航範圍擴大至未經營兩岸直航業務的船舶，且申請書面審核不嚴謹，等同「開大門」且管理無上限。
擔憂6個月的許可效期過長，且對違規行為的罰則不明確，缺乏嚇阻力，質疑政府無法有效管理。
關切若有船隻運送有毒化學物質或危險物品，政府如何檢查與管理，認為現行檢查機制幾乎等同於不檢查。
要求航港局提供詳細的船舶分析資料與管理機制，並檢討碼頭毒物外洩問題。

周倪安立法委員

質疑交通部於今年2月17日除夕前公告實施本行政命令，規避立法院審查，形同「偷偷摸摸」且「補審查程序」。
認為行政命令若逾越母法授權，應屬無效，批評政府「法律很會轉彎」。
質疑交通部新增非直航航道給中國船舶使用的必要性，認為此舉如同「海上的M503航線」，是「自作孽」。
擔憂中國軍艦可能偽裝成商船或客輪進入台灣海域進行情報蒐集，嚴重危害國家安全。
強調《兩岸人民關係條例》精神為「原則禁止，例外許可」，批評修法等同「門戶洞開」。

張慶忠立法委員

肯定兩岸大直航對經濟的幫助，但強調國安問題必須嚴格把關。
關切兩岸客運直航量，並建議評估開闢「海峽號」氣墊船從台北港至金門的國內航線，以解決離島交通問題。
詢問金門大橋工程進度及工作船租用狀況，並關心交通部對金嶝大橋（金門至廈門）的規劃立場。
擔憂兩岸空運直航若有特戰部隊降落的國安問題，要求政府提出防止機制。

楊麗環立法委員

關切桃園航空城蛋黃區第三跑道建設進度，呼籲政府應以在地民意為主，加速定案與開發，並提供受害者優惠補償。
擔憂郵輪觀光「一條龍」模式恐導致陸資壟斷利益，在地民眾僅承擔垃圾與物價上漲等後遺症，要求政府思考解決辦法。
呼籲交通部高度關注華航技師工會罷工投票事件，做好全面預防措施，確保旅客權益與飛航安全。
建議機場捷運票價不應過高，台北至桃園機場票價不得超過60元，以發揮輸運功能。

李俊俋立法委員

明確指出修法目的為開放中國船舶「路過」台灣禁限制海域，且不必進入台灣港口，質疑台灣能從中獲得何種利益。
擔憂交通部開放22條航路已佔台灣海域四分之一，若再開放路過航道，將使台灣海峽變成中國內海，國家安全蕩然無存。
批評海巡署對違規船舶的取締數量極低，質疑其執法能力與對未來增加船次的負荷能力。
質疑交通部在中國片面劃設M503航線時，卻同時讓利開放海運航道，缺乏整體談判策略，衝擊國家利益。

林國正立法委員

質疑交通部修法是應「大陸需求」而開放，卻未能明確說明台灣能獲得何種互利，且未見於官方報告。
擔憂修法將禁限制海域的開放權力下放至行政機關，削弱立法院的監督權。
要求交通部明確說明談判過程中，台灣在國家安全與行政管理確保下，換得了哪些對我方有利的條件。
質疑6個月的許可效期過長，對於短距離航道而言應縮短。

陳其邁立法委員

質疑修法案在101年由中國交通運輸部水運局提出，並經國安會討論，但交通部卻在中國片面劃設M503航線的敏感時刻（2月5日行政院核定、2月17日公告）公布此讓利政策，缺乏整體國家利益考量。
批評交通部處理M503與海運直航修法時，缺乏橫向聯繫與整體談判策略，形同「人家打我們一巴掌，我們還跟人家說謝謝，再送人家一個禮物」。
質疑海巡署在未增加人力、船舶的情況下，如何有效監控未來增加的60艘中國船舶，並批評其對海砂船取締不力。
指出航港局對船舶違規偏離航道僅採「暫停受理申請7天」處置，而非罰款，執法過於寬鬆。
強調談判應有整體策略，並要求海巡署提出完整的人力部署與監看規劃。

陳雪生立法委員

強調劉五店航道與M503航線無關，此案已追蹤2年，與黃岐航線息息相關，屬於兩岸互惠籌碼。
指出黃岐航線通航對馬祖鄉親的重要性，可大幅縮短航程，並要求航港局關切黃岐港通航進度與落地簽實施準備。
批評民航局對福州至台灣航線誤點、票價過高問題未積極處理。
提醒委員兩岸談判部分內容無法公開，以避免籌碼盡失，呼籲委員體諒。
質疑國防部對金門、馬祖海域主權認知不清，並回顧早期中共漁船「萬箭齊發」對馬祖防守的挑戰。

劉櫂豪立法委員

質疑中國大陸目前有無類似第10條的互惠規定，允許我方船舶「無害通過」其禁限制水域。
強調兩岸關係的特殊性與敵意（中國未放棄武力犯台），使得對中國開放海域的疑慮並非無的放矢，不能單純以商業或方便性角度看待。
對《兩岸人民關係條例》第28條、29條作為本修正案法源依據存疑，認為其立法精神應是以兩岸通航為目的，而非開放「路過」。
擔憂政府檢查能力，無法辨別貨輪的真正來歷或目的，恐讓國家安全門戶洞開。

相關人員回應

曾大仁交通部次長

說明修法是為因應兩岸海運直航樣態多元，有效管理大陸船舶航經我限制或禁止水域，以確保國家安全及航行安全。
強調修法依據《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第29條，採「原則禁止，例外許可」原則，並會同相關單位嚴密監控管理。
回應尼泊爾地震災情，表示旅行團旅客已聯繫上並陸續返國，自由行旅客正透過外交系統聯繫；觀光局將主動頒布退費解約原則。
澄清機場捷運尚在試營運前最後準備階段，系統整合測試接近完成，但PSRS測試需配合桃捷進場，目標年底通車不變。
說明修法研擬始於102年，經多部門多次研商，以維護我國最大利益和國安為優先考量，有條件局部開放航路，目前僅公告1條航路。
表示若行政命令違法將調整，但不認為本案有違法之處，強調仍需申請許可，不會任由船舶任意進入禁限制領域。
承諾會轉請港務公司在蘇澳港豆腐岬五年計畫定案前與地方溝通，並將宜蘭縣政府納入討論對象。
說明兩岸之間有轉口規定，彼此互相配合與退讓，且台灣船隻也有航經禁限制水域的需求。
指出若船舶違反規定，最嚴重情況可關閉航道，回復不同意使用狀態。
強調修法僅允許客輪、貨輪及商輪通行，探測及軍事用途船隻不得通行，並有監控能力。

祁文中交通部航港局局長

報告兩岸海運直航自97年12月實施以來，客貨運量平均每年成長14.7%，修正案旨在規範航經禁限制水域但不進入港口的行為。
說明修正重點為有限度增加大陸船舶航經航道，仍採「原則禁止、例外許可」，並律定大陸船舶應事先申請許可、依公告航道航行、全程開啟船舶定位系統等管理規範。
強調修正後將有二層管理機制，並已有四階段安全管理機制，運作順暢未影響國安。
說明開放的7個直航通過點不會改變，此次修正是針對通過禁限制水域但不進入港口的行為，開放11.8公里新航道。
回應中國船舶違規問題，表示有監控機制與標準作業流程，要求船舶申請許可、24小時預通報、全程開啟定位系統，若偏離航道將通報軍方與海巡署處理。
預估修法後第1年將增加180艘船次（其中陸籍60艘），第10年總數約600艘（陸籍400艘）。
解釋修法是為補足舊辦法中未規範航經禁限制水域但不進港口的部分，使管理辦法更完整。
說明兩岸直航管理辦法的法源依據是《兩岸人民關係條例》第28條和第29條。
指出金門有5位查驗人員，必要時會彈性調度人力支援。
說明航港局裁罰過2艘未經核准航行的船舶（罰款300萬、150萬），以及2艘有核准但偏離航道的船舶（暫停受理申請7天）。
解釋許可效期6個月是因海運運作型態誤差大，且直航部分是一年，此為半年，但每個航次仍需預通報、報到與監控。
說明此次修法是兩岸海運協議的一部分，對我方有利的互惠條件包括開放郵輪直航、增加航線運力、幹線班輪航行華北航線、權宜輪載運中轉貨及開放黃岐港與馬祖直航。
說明劉五店航道平均通行船舶噸位為6,000至20,000載重噸，主要運送散雜貨，因廈門港區發展為郵輪港區而將貨運移至劉五店港區，需借道我方航道。

林祖嘉陸委會副主任委員

說明交通部修訂兩岸海運直航許可辦法符合《兩岸條例》第29條規定，針對船舶航經我限制或禁止水域之通航管理需求。
表示修法過程中已會商相關機關意見並報請行政院核定，符合修訂程序。
強調已要求交通部未來劃設新航道及許可作業時，應完備行政程序並進行安全審查，避免危害國安。
說明以前主要規範港口對港口直航，但現行辦法未規範船舶僅航經水域而不入港的行為，故需修法加以規範。
表示已開過3、4次聯席會議討論國安審查問題，海巡署和國防部認為進度上沒有問題。
否認陸委會是開放我國海域的主謀，表示是交通部認為有此需求。

賴蘊誠國安局副處長

承認中國軍艦有時會載運貨物，並表示若有類似情況，會依交通部規定提出申請時進行審查。
說明國安局曾與交通部開會至少3次以上，討論相關管控措施。
表示交通部修訂管理辦法有配套措施，國安局會考量其完備性，並尊重國防部與海巡署就海域監控的意見。
承認兩岸關係是一個機會也是一項挑戰。
表示針對航港局建議的管控措施，雷情作業可掌握，應無國安問題。

張忠龍海巡署巡防處處長

說明海巡署曾與交通部開會3次以上，討論相關管控措施。
表示海巡署人力足以掌控我國禁限制水域所有船舶。
指出海巡署主要負責後端監控及執法，對劃設新航道後的船舶通行次數增加，表示監控上沒有問題。
說明未經許可進入禁限制水域的船舶，海巡署將依規定處置；經過許可的船舶若偏離航道，會通知相關單位同步處理。
表示目前金門有10艘艦艇可機動調派支援監控工作，並會視情況規劃班次。
說明海巡署僅負責取締，裁罰權責在航政機關。
表示目前金門海域每天有2到3班次巡邏，每班2到3艘艦艇，但未提供詳細數據。
說明經過台灣海域的船舶每天約400艘左右，但單指航港局公告的航路，預計第1年只有60艘陸籍船。

劉書麟國防部作戰及計畫參謀次長室副處長

說明國防部曾與交通部開會3次以上，並建議相關管控措施，如報到點、航速、航行距離等，以雷達等手段監控違規情事。
表示對於增加的船舶數量，國防部監控上沒有問題。
說明國防系統認同交通部修法作法，認為沒有國安問題。

宋文宏法務部檢察官

說明《兩岸人民關係條例》第28條、29條及30條均有授權行政機關訂定辦法，本辦法是依據多個法條授權訂定。
表示在法制作業上，雖通常單一法條授權訂定辦法，但也有數條同時授權在一個辦法內訂定的體例，故本辦法體例上沒有問題。
指出第29條對於禁限制區域有授權行政機關可訂定辦法，故本辦法有其授權依據。

蘇建榮台灣港務公司副處長

說明高雄港貨櫃業務在直航前後量仍有成長，但因中國大陸港口成長快，導致排名下滑，去年高雄港貨櫃成長約7%。

許國慶交通部航港局主任秘書

說明廈門港東渡港區因發展為郵輪港區，將散雜貨碼頭移至劉五店，因此需要借道我方航道，主要載運工業原料、材料或礦砂等散雜貨。

相關後續

本次會議對修正案說明及詢答完畢，另擇期繼續審查。
委員於質詢中要求提供相關書面資料或未及答復部分，請交通部及相關單位儘速以書面答復。
通過一項臨時提案，要求交通部研議機場捷運自行營運管理、參酌高雄捷運通車費率（台北至桃園機場票價不得超過60元），並盡速邀請專業單位進行安全測試，以順利於今年底前通車。
協商中，航港局原則同意管碧玲委員的提案，將條文中的「台灣地區」改為「金門縣及連江縣之限制或禁止水域」，並將許可期間「3個月」改為「6個月」，但最終提案未經表決，將在下次會議繼續討論。

原始資料

公報: 1043701
卷／期／冊: 104／37／1
發布日期: 2015-05-14
原始連結: 立法院頁面官方 PDF 文字檔 Parsed JSON