政黨法草案公聽會：黨產、財務、民主與小黨扶植爭議
內政委員會司法及法制委員會會議日期：2016-03-24
立法院內政、司法及法制委員會舉行「政黨法草案」公聽會，學者專家就政黨法應規範範圍、黨產處理、財務限制、政黨補助金制度、黨內選舉罷免、人頭黨員及政黨懲戒等議題廣泛討論。主要爭議點聚焦於黨產是否應另立專法、政黨是否得經營營利事業、補助門檻與用途，以及不分區立委及議長身分與黨籍的關係。行政機關對各方意見進行回應，並將書面意見納入後續修法參考。
討論事項一
「政黨法草案」公聽會 (討論提綱)
核心議題
本次公聽會主要討論政黨法的立法範圍，包括政黨財務（來源限制、事業經營、黨產處理）、政黨補助金制度、黨內民主（選舉罷免、人頭黨員）及政黨懲戒等核心議題，以促進政黨政治的健全發展與公平競爭。
相關爭議
- 黨產處理方式：多數學者（王順文、陳英鈐、吳盈德、張傳賢、呂理翔、施正鋒、陳耀祥、曾建元、陳淳斌、尤美女）主張將不當黨產問題另立專法處理，認為政黨法應為一般性規範；法務部及徐榛蔚委員則認為應納入政黨法統一規範，避免法律體系不一致及立法空窗期。行政院版本提出信託處理，但陳英鈐、曾建元、蔡昆洲、陳亭妃委員質疑其成效與正當性，認為信託仍無法切斷政黨與財產連結。
- 政黨是否得經營營利事業：部分學者（楊泰順、呂理翔、蔡昆洲、陳淳斌）認為不應過度限制政黨經營事業或投資，可透過資訊公開、後端管理防弊，或認為小黨更需多元財源；多數學者（王順文、陳英鈐、張傳賢、曾建元）及內政部則傾向禁止或嚴格限制，避免利益衝突、黨國不分及掏空國家。
- 政黨補助金制度：補助門檻應設多少（3.5% vs 5% vs 1-2%）以及每票補助金額（50元 vs 20元）有不同意見，張傳賢、曾建元、陳淳斌主張降低門檻扶植小黨，楊泰順則認為應提高門檻簡化政黨競爭；中選會莊處長表示若降至1%約增數百萬元。另有學者建議應有總量管制與用途比例（如50%用於政策研究）。
- 不分區立委與議長身分：多數學者（施正鋒、陳耀祥、曾建元、陳淳斌）認為不分區立委不應因喪失黨籍而失去立委資格，特別是議長，以維護議事中立及民意代表性；司法院楊法官表示釋字331號解釋可再檢討。
- 黨政軍退出媒體：林麗蟬委員主張應徹底落實，不應在政黨法中允許政黨經營報社或雜誌社，認為此為開後門；呂理翔教授則認為若允許經營出版業，也應允許經營廣電媒體。
- 黨內選舉罷免與人頭黨員：楊泰順、施正鋒、陳淳斌建議政府應介入公辦初選以解決人頭黨員問題；曾建元、吳盈德主張應尊重政黨自治，不宜過度規範。
- 政黨法立法目的與方向：張傳賢副研究員認為各版本缺乏核心主軸，應先確立政黨法是要提升專業或扶植小黨；施正鋒教授質疑政黨法必要性，認為管制越多選民信任度越低。
立法委員發言
林麗蟬 立法委員
- 主張國民黨應向社會大眾說明黨產去向，不當取得應歸還政府，任何政黨皆應遵守。
- 認為政黨法應儘速制定，彌補法制缺漏，不應再陷入政治惡鬥。
- 主張「黨政軍退出媒體」應徹底落實，反對政黨法開放經營報社或雜誌社。
- 建議明確定義政黨「附屬組織」，以避免派系控制模糊地帶。
- 轉型正義應制定專法，不應僅限於處理國民黨黨產。
尤美女 立法委員
- 認為政黨法應規範政黨的遊戲規則，對象為所有政黨。
- 主張不當黨產是歷史產物，應另立特別法處理，非針對特定政黨，而是清理黨國不分時期造成的歷史共業。
- 強調處理黨產是為了還原真相，實現真相的和解。
相關人員回應
王順文 助理教授 文化大學行政管理學系
- 政黨法應促進政黨政治公平發展，手段應回歸簡單。
- 建議降低政黨補助門檻以鼓勵小黨發展，行政院版本3.5%門檻尚可。
- 不當黨產議題應另立專法處理，避免政黨法案卡關，強調司法角色。
- 政黨法應凸顯政策研究角色，建議明確規定政策研究補助金比例，並可仿效德國設立獨立機關。
- 質疑政黨投資經營出版事業是否符合政黨法機會平等目的。
陳英鈐 所長 中央大學法律與政府研究所
- 政黨法是政黨權利關係的自傳，是台灣民主化與民主深化平台。
- 政黨法不需將選罷法、政治獻金法等規定全數納入，可依現有規模立法。
- 不當黨產問題應以特別法處理，行政院信託版本不恰當，因信託成效不彰且無法解決利益衝突。
- 政黨經費來源應介於國家與社會之間，避免掏空國家或被財團支配，贊成國家補助政黨成立智庫與廣告。
- 政黨黨內民主與權利救濟應在政黨法中規範基本原則框架，尊重政黨自主。
- 國會議長中立可由憲黨慣例形成，不需在政黨法中規定。
楊泰順 系主任 文化大學政治學系
- 德國政黨法移植至台灣有所保留，台灣政治體制應參考美國各州政黨法。
- 政黨應被視為公用事業體，政府應對政黨運作進行規範，包括提名程序。
- 政黨運作應透明化，包括黨幹部選舉、黨產公開上網。
- 政府介入黨內初選可淡化人頭黨員問題，選罷法可適用於黨內提名。
- 政治獻金法已足夠規範政治獻金。
- 政黨補助門檻應提高至全國性選舉5%得票率，以簡化政黨競爭。
- 政黨不得以營利所得作為經費來源，經費使用應詳細規範。
吳盈德 副教授 文化大學法律學系
- 政黨法規範內容具體且細緻，但特定項目有爭議。
- 不當黨產應與政黨法切割處理，另立特別條例，避免政黨法處理的繁複司法過程。
- 德國政黨法允許政黨自營事業或投資，可供台灣思考政黨財務規範的寬鬆程度。
- 政黨補助金制度應思考其目的（扶植小黨或兩黨政治），以及門檻高低與補助上限。
- 黨內選舉罷免與民主原則應思考司法審查界線，黨章符合民主原則時，司法不宜過度介入。
- 政治獻金法足以規範捐助，政黨法不一定需要重複規定。
張傳賢 副研究員 中央研究院政治學研究所
- 各版本政黨法缺乏核心主軸，應先確立是要提升政黨專業或扶持小黨。
- 不當黨產應交由「轉型正義推動條例」處理，可獲更深入討論。
- 政黨補助門檻應降低（如2%或1-2%），以促進小黨競爭與政策專業化，而非導致國會政黨數目變多。
- 每票補助金額可降低至20元左右。
- 政黨補助方式可採電視廣告等非現金形式，讓小黨有機會宣導政見。
- 政黨資金來源應限於政府補助、黨費、私人捐款。
- 政黨不應允許投資營利事業，避免權力與利益結合，台灣國情不適合德國模式。
- 選舉經費應透明化，可採部分資助方式鼓勵候選人透明化競選經費。
呂理翔 助理教授 世新大學法律學系
- 贊成政黨法獨立於人民團體法，將政黨定位為準備取得政治權力的特殊人民團體。
- 不當黨產應以獨立法律規範，而非納入一般性政黨法，避免個案法打壓弱勢政黨。
- 質疑推定不當黨產的法律技術，涉及憲法禁止溯及既往原則，需國家公權力證明違憲。
- 政黨事業經營不應過多限制，可透過資訊公開、財務報表揭露及輿論監督防範利益輸送。
- 政黨若能經營出版業，也應能經營電視台或廣電媒體，不應限制。
- 政黨補助的意義在於鼓勵小黨，促進多元政治意見發展，過高門檻不利小黨生存。
施正鋒 教授 東華大學民族事務與發展學系
- 質疑政黨法訂定的必要性，認為不應全面移植德國政黨法，台灣體制不同。
- 黨產問題應透過特別法處理，不應納入政黨法，避免尾大不掉。
- 反對政黨法重複規範黨內賄選，認為管制越多選民信任度越低。
- 政黨法不應限制新興政黨發展，避免凍結政治板塊。
- 質疑黨內民主的定義，認為過度強調會導致人頭黨員問題。
- 不分區立委一旦選上即代表國家，不應因開除黨籍而喪失資格。
- 質疑議長中立性，認為美國議長涉入政黨政治甚深，英國議長中立是憲政慣例。
- 擔心國家補助政黨會導致朝野分贓與聯合壟斷，應降低補助金額。
- 對小黨林立可能造成總統制下的不穩定表示不安，不應過度媚俗。
陳耀祥 助理教授 台北大學公共行政暨政策學系
- 政黨法立法與不當黨產處理條例是兩回事，政黨法為一般性未來規範，黨產是轉型正義。
- 台灣應制定政黨法，政黨地位應提升至憲法層次，目的為財務公開透明與政治意見流動。
- 德國政黨法有「人」與「錢」兩個面向，黨內民主應有救濟制度，以防衛民主。
- 不分區立委與議長具雙重民主正當性，不應因政黨開除黨籍而喪失資格，應在政黨法中處理。
- 政黨經營事業應屬例外，政黨為政治團體非營利團體，但平面與網路媒體可開放。
- 政黨補助門檻不宜太高，3.5%可適度下降，但應有總額補助概念（屋頂概念）。
- 補助款應有用途比例，如50%用於政策上。
- 政黨不能完全靠國家補助，政治獻金應由政治獻金法或選罷法處理。
黃國鐘 資深顧問 國家政策研究基金會
- 建議國民黨黨主席選舉應參考日本自民黨或美國兩大黨總統候選人初選方式。
- 人頭黨員問題可透過政府主辦黨內初選解決。
- 政治獻金法已足夠規範，不需在政黨法中重複。
- 政黨不應「聯合」挖國庫金礦，補助應與募款和黨費掛鉤。
- 美國聯邦最高法院認為金錢用於政治表達是自由，不應受法律限制。
- 國會議員應只對良心負責，不接受指示，不分區立委不應因開除黨籍喪失資格。
- 議長中立性應由政黨互動形成慣例，不需在政黨法規定。
- 質疑公職人員對政黨的分擔金及罰款，認為會仰賴大小資產階級。
- 希望政黨法不要變成政黨管理法，台灣政黨政治需深刻反省。
蔡昆洲 律師 眾律國際法律事務所
- 各版本政黨法草案對「政黨不得經營或投資營利事業」及「政黨財產應交付信託」有共識。
- 實務上禁止經營營利事業會遇到政黨營運資金需求及財產管理問題，如股票捐贈。
- 現行黨產信託規定不足，信託並非完全切斷政黨與財產關係，可能無法避免利益衝突或道德風險。
- 建議政黨財產信託應規劃為「他益信託」或「公益信託」，以切斷政黨與財產的連結。
- 應防範以「消極信託」（借名登記）方式隱匿財產。
- 呼籲主管機關或立法院應規劃信託細節，可參考財金方面有經驗的單位建議。
陳淳斌 教授 嘉義大學公共政策研究所
- 政治獻金、黨內選罷法等已在其他法規規範者，可依現行規定，若納入政黨法應刪除原規定。
- 不當黨產應另立專法處理，不應在政黨法中針對特定政黨立法。
- 同意政黨不應炒作不動產，但質疑政黨購買多間辦公室出租是否違規。
- 不理解政黨為何不能投資營利事業，贊同政黨可投資或經營事業，若有不法應受其他法律制裁。
- 若禁止經營事業，應明確規定是否可投資股票、基金或債券。
- 政黨難免受財團影響，防弊可參考歐陸國家，依國會席次或得票率補助競選經費，違規可減扣罰款。
- 政黨補助金制度可參考奧地利模式，分公共事務工作補助（有基本額與得票率分派）及競選廣告費用支出。
- 建議選舉期間提供媒體特定時段供政黨宣傳，中選會宣導應使用多種語言及年長者習慣頻道。
- 黨內初選應在選罷法或政黨法中規範，並擴大至鄉鎮層級。
- 人頭黨員問題難以認定與舉證，不適合在政黨法中規範。
- 國會議長不應由不分區立委擔任，應由區域立委擔任以彰顯民意代表性，並退出黨團運作或暫停黨權。
曾建元 副教授 中華大學行政管理學系
- 應制定政黨法，將政黨定位為「準國家機關」，不能視為一般民間團體。
- 政黨財務應公開透明，接受內政部政黨審議委員會及民眾監督。
- 政黨財務來源應限於黨費、政治獻金與國家補助，禁止投資與經營事業，避免利益迴避問題。
- 建議對單一企業或個人對單一政黨的捐助設比例上限（如不超過年度收入的5%），以防財團控制。
- 不當黨產問題應另立專法處理，若無專法，應在政黨法中訂立法源，避免黨產就地合法。
- 黨產信託收益仍歸信託人是不妥的，建議政黨顯然違反政黨法精神的投資事業部分應沒入。
- 政黨內部秩序應採低度規範，尊重政黨自治，但黨職人員選舉應符合民主原則。
- 公職人員初選應納入政黨法規範，包括鄉鎮級。
- 不分區立委具獨立民主正當性，不應因撤銷黨籍而喪失資格，選罷法相關規定應廢止。
陳純敬 次長 內政部
- 大部分與會者同意制定政黨法有必要，其重點項目大致聚焦。
- 多數意見認為政黨法內容應與政治獻金法、黨產條例等其他法律分開處理，黨產另立條例較合適。
- 政黨地位已達憲政層次，政黨法介於公法團體與人民團體之間。
- 黨內民主定義有不同意見，但草案鼓勵黨內仲裁、申訴制度。
- 人頭黨員問題，政府公辦政黨初選是一個可討論的新概念。
- 政黨補助門檻從5%降至3.5%是一個方向，再降低也獲多數贊成，但應考慮降低每票補助金額及總量管制。
- 補助款用途比例應明訂，例如部分用於政策研究、公益活動、教育選民。
- 政黨投資營利事業意見分歧，但過去公聽會多數意見傾向禁止。
- 政黨補助金制度對小黨的影響，金額增加有限，精神定位是關鍵。
- 國會議長中立問題，行政院認為應由各政黨內部形成共識，不適合在政黨法中規定。
- 政黨法應朝向低度管理理念，而非政府過度介入政黨運作。
莊國祥 處長 中選會選務處
- 中選會已透過多元管道全面宣導總統立委選舉，並安排16個政黨在無線電視頻道進行公費宣傳。
- 政黨補助制度目前規範於公職人員選舉罷免法，由中選會撥付，累計已撥付94億餘元，若加上總統副總統選舉補助金則達115億餘元。
- 未來政黨補助若改由政黨法規範並由內政部辦理，中選會表示支持，但政黨領取補助金應有相對限制。
- 政黨補助的用途、項目、查核機制及總額限制等，立法時可考量，以奠定財務公開原則。
- 公職人員選舉由政黨推薦是主要方式，特別是不分區立委選舉，政黨壟斷提名和排序。
- 楊泰順、施正鋒教授建議的公辦初選政黨提名，在政黨法中做原則性規範是必要的。
- 政黨提名候選人的程序和相關規定，應在政黨黨章中載明。
宋文宏 檢察官 法務部法制司
- 法務部認為政黨法應考量整體法律規範的一致性，將政黨財產處理納入政黨法中規範。
- 政黨法適用於所有政黨，將黨產納入可免除針對特定政黨的疑慮。
- 若將政黨法與黨產特別法分開處理，可能導致法律規範體系不一致，價值判斷衝突，產生漏洞或空窗期。
- 舉例說明民法對未成年人行為能力規範與政黨財產處理的類比，強調統一規範的必要性。
- 政黨法草案對政黨禁止購置不動產僅處行政罰鍰，但黨產特別條例可能規定為無效行為，兩者衝突。
- 重申法務部發言並非意指特別法會對特定政黨政治清算，而是考量規範一致性。
楊坤樵 法官 司法院行政訴訟及懲戒廳
- 司法院對政黨法內容無具體修法建議，尊重立法院決定。
- 關於政黨法是否應將不當黨產處理一併納入規範，司法院沒有意見。
- 針對釋字第331號解釋文，因選制變遷，可思考是否有立法解套或聲請補充解釋的可能性。
相關後續
- 主席指示，各位學者專家若有書面資料或有關修法的建議，請於一週內送交立法院內政委員會，將彙集整理並刊登於公報。
- 內政部陳次長表示，各教授意見將作為修法過程中的討論參考。
- 司法院的報告將列入紀錄。
原始資料
- 公報
- 1051501
- 卷／期／冊
- 105／15／1
- 發布日期
- 2016-04-15
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON