地方制度法修正草案審查：議長選舉記名投票爭議與婦聯會財務報告
內政委員會司法及法制委員會會議日期：2016-03-28
立法院內政及司法及法制委員會聯席會議審查多項「政黨法草案」及「地方制度法第四十四條及第四十六條修正草案」。會議核心聚焦於地方議會正副議長選舉是否改採記名投票，各委員就違憲疑慮、杜絕賄選成效、對無黨籍議員影響及責任政治等面向激烈辯論。另通過臨時提案，要求內政部與財政部提供婦聯會財務資料，並在期限內未改善時依人民團體法處分。部分法案待定期繼續審查，地方制度法修正案則送院會協商。
討論事項一
審查「政黨法草案」案 (討論事項第一案至第七案)
核心議題
會議審查行政院及多位立法委員所擬具的數個「政黨法草案」版本，旨在建立健全的政黨運作制度。
相關爭議
無相關爭議
立法委員發言
黃昭順 立法委員
- 說明提案要旨。
葉宜津 立法委員
- 說明提案要旨。
陳亭妃 立法委員
- 說明提案要旨。
陳怡潔 立法委員
- 說明提案要旨。
林德福 立法委員
- 提出質詢。
張宏陸 立法委員
- 提出質詢。
莊瑞雄 立法委員
- 提出質詢。
蔡易餘 立法委員
- 提出質詢。
李俊俋 立法委員
- 提出質詢。
賴瑞隆 立法委員
- 提出質詢。
許淑華 立法委員
- 提出質詢。
趙天麟 立法委員
- 提出質詢。
楊鎮浯 立法委員
- 提出質詢。
洪宗熠 立法委員
- 提出質詢。
姚文智 立法委員
- 提出質詢。
Kolas Yotaka 立法委員
- 提出質詢。
陳其邁 立法委員
- 提出質詢。
徐榛蔚 立法委員
- 提出質詢。
林為洲 立法委員
- 提出質詢。
陳超明 立法委員
- 提出質詢。
林麗蟬 立法委員
- 提出質詢。
相關人員回應
陳純敬 政務次長 內政部
- 報告並即席答復說明。
謝美玲 副處長 中央選舉委員會選務處
- 即席答復說明。
宋文宏 檢察官 法務部法制司
- 即席答復說明。
相關後續
- 第一案至第七案政黨法草案，另定期繼續審查。
- 委員質詢未及答復部分或要求提供之說明資料，請相關機關儘速以書面答復。
討論事項二
審查「地方制度法第四十四條及第四十六條條文修正草案」案 (討論事項第一案至第三案)
核心議題
- 本次會議主要審查地方制度法第四十四條及第四十六條修正草案，重點在於將直轄市、縣市議會正副議長及鄉鎮市民代表會正副主席的選舉，由現行無記名投票改為記名投票。
- 修法旨在杜絕地方選舉賄選亂象，強化民意代表的責任政治，使其投票行為能受選民及所屬政黨監督。
相關爭議
- 違憲爭議：內政部初期認為改採記名投票與憲法第一百二十九條保障秘密投票的精神不符，但司法院及法務部認為議長選舉不屬於憲法所規定的選舉，因此不具違憲疑慮，但對「人」的選舉採記名仍需慎重。
- 杜絕賄選成效：支持者認為記名投票可有效杜絕賄選，使買票者難以驗證，並讓民意代表對選民負責。反對者則擔憂記名投票反而會助長賄選，因為行賄者可藉此驗證收賄者是否依約投票，或增加脅迫利誘的機會。
- 無黨籍及小黨權益：內政部及部分委員擔憂，一律採記名投票會限縮無黨籍及小黨民意代表的自由意志與運作空間，因其在地方民代中佔多數。支持者認為所有民代都應對選民負責，無論有無黨籍。
- 責任政治與投票自由：支持者強調記名投票是責任政治的展現，讓民意代表的投票行為公開透明，接受選民監督。反對者則認為對「人」的選舉應保障投票自由，避免不當干擾。
- 司法權介入與議會自治：最高法院已決議議員亮票不構成洩密罪，並傾向將此類問題視為議會內部紀律事務，司法權不介入。這使得修法改採記名投票更顯必要，以明確規範議事行為。
- 立法一致性：有委員提出立法院正副院長選舉也應改採記名投票，以達成中央與地方制度的一致性，並強化民意代表對選民的監督責任。
- 行政首長影響力：有委員指出縣市長對議長選舉的影響力巨大，賄選問題應從行政首長介入的角度進行查察，而非僅改變投票方式。
立法委員發言
柯建銘 立法委員
- 代表民進黨黨團說明修正案旨趣，主張地方議會正副議長選舉改為記名投票，以健全地方制度並杜絕賄選。
- 強調此修法不涉及違憲，因地方議長選舉並非憲法第一百二十九條所規定的選舉範圍。
- 期望透過記名投票貫徹政黨政治理念，讓地方政治走向陽光化。
陳亭妃 立法委員
- 修法方向與民進黨團一致，旨在解決正副議長選舉亮票有罪無罪的爭議，並使亮票行為在法位階上獲得授權。
- 引用最高法院決議，認定議員亮票不構成公務員洩密罪，應將正副議長選舉改採記名投票。
- 質疑內政部僅以「不宜」回應修法，認為應儘速修正以避免未來爭議及司法資源浪費。
- 主張記名投票可讓政黨政治變成負責的責任政治，讓民意代表對選民及政黨交代。
林俊憲 立法委員
- 指出台灣各縣市正副議長選舉長期以來充滿賄選，嚴重影響民意機關形象。
- 引用最高法院決議，明確指出正副議長選舉非憲法秘密投票保護範圍，亮票不違法。
- 提案修正地方制度法，明確規定正副議長選舉改為記名投票，以杜絕賄選、彰顯黨紀，並讓民意代表向人民負責。
- 強調全民最大共識是反賄選，記名投票是減少賄選的有效方法，行政部門不應過分抗拒。
林德福 立法委員
- 質疑記名投票是否會導致暴力和金錢介入更嚴重，並擔憂議長主持議事無法中立。
- 指出無黨籍民意代表在地方議會中佔多數，一律採記名投票對他們不公平，應尊重其自由選擇權利。
- 建議內政部在 5 月 20 日前再次徵詢各地方議會意見，審慎修改。
- 認為既然最高法院認定亮票無罪，則秘密投票下亮票仍可行，不應強制記名。
黃昭順 立法委員
- 引用去年監察委員選舉時民進黨要求秘密投票的立場，質疑此次修法前後不一。
- 詢問中選會，憲法第一百二十九條規定「對人」的選舉應採無記名投票，質疑記名投票是否違憲。
- 要求法務部就最高法院判決是否違憲聲請大法官解釋，以釐清法律爭議。
- 擔憂記名投票會侵犯小黨及無黨籍民意代表的權益，並可能助長賄選，變成「保障賄選」。
莊瑞雄 立法委員
- 要求官員拿出專業，不要隨便談違憲，強調議長選舉並非憲法規定之選舉，不涉違憲。
- 指出國民黨過去買票歷史，認為記名投票是讓被選出來的人受到監督的陽光法案。
- 認為當現行法無法規範違反行為時，盲腸法律根本沒有用，應有相對應的罰則或改為記名投票。
- 主張應從權力來源思考，讓老百姓知道民意代表的投票行為，對台灣民主制度是好事。
陳怡潔 立法委員
- 質疑本次修法為「民進黨的不謙卑條款」或「特定條款」，認為黨意不應凌駕民意。
- 擔憂亮票法制化可能助長賄選，使行賄者和收賄者有依據，而非端正選風。
- 指出會議規範中對人採無記名投票，對事採記名投票，質疑改採記名投票是否為民主倒車。
- 認為修法在憲法第一百二十九條的灰色地帶遊走，應維持現狀，達成更多共識再修改。
蔡易餘 立法委員
- 質疑內政部長在憲法精神與違憲之間模糊不清，強調憲法對人事同意權等對人投票有記名例外。
- 主張在代議政治下，民意代表行使正副議長投票權應讓選民知悉，符合民主責任。
- 反駁無黨籍民代不用表態的邏輯，認為無黨籍同樣應對選民交代。
- 提出數據證明國民黨在賄選判刑名單中佔大宗，反駁部長關於賄選與黨派無關的說法。
- 認為記名投票可以防止賄選，特別是在只有一組人買票的情況下，無記名反而助長亂象。
賴瑞隆 立法委員
- 列舉歷年多起議長賄選案，認為這些賄選與議長選舉制度有關係，主張記名投票可有效遏止。
- 強調人民不記名投票是保障自由，但代議士記名投票是責任政治一環，應向選民負責。
- 指出憲法增修條文規定不信任投票採記名，大法官解釋也支持民意代表應受選民監督，亮票不洩密。
- 修正動議主張地方制度法第四十四條及第四十六條改採記名投票，以落實政黨政治、杜絕賄選、建立專業代議士制度。
楊鎮浯 立法委員
- 認同賄選應透過查賄杜絕，而非單一制度修訂。認為記名投票可能減少抽籤情況，但未必能杜絕賄選，也可能增加脅迫。
- 強調任何涉及普遍性、一致性的修法都應審慎為之，建議召開公聽會凝聚社會共識。
- 關切金門國家公園收費對當地居民的優惠問題，要求內政部納入考量明確優待辦法。
陳超明 立法委員
- 強調民主政治基於法治，憲法規定無記名投票，若要改應先修憲，並指出對人無記名、對事記名是慣例。
- 認為議長選舉與行政首長息息相關，縣市長的行政權和資源會操縱選舉，查賄應從行政首長查起。
- 主張應尊重議員的自由意志和民意，而非黨意。認為此次修法是因台南選舉結果不佳，屬「面子問題」或「突變種」。
- 建議讓各縣市議會自行決定記名或無記名投票，因地方狀況不同，且立法院長選舉仍採無記名。
鄭天財 立法委員
- 質疑司法院和法務部對憲法第一百二十九條「本憲法所規定之各種選舉」的解釋，認為若僅限於憲法明定者，則鄉鎮市民代表等選舉也可改為記名。
- 指出司法院法官的論點已形同「不違憲」的論述，要求其明確表態。
- 要求司法院及法務部回去研究鄉鎮市長、鄉鎮市民代表、村里長等選舉是否可改為記名投票。
徐榛蔚 立法委員
- 引用內政部會議規範，指出對人投票應採無記名，對事採記名，認為改採記名投票是「行民主之倒車」。
- 強調修法不應因人設事或因政黨私利，應審慎考量，維持對人無記名、對事記名的原案。
- 指出記名投票不等於減少賄選，兩者無必然因果關係，且立法院長選舉亦採無記名投票。
張宏陸 立法委員
- 質疑檢察官以刑法第一百三十二條洩密罪起訴亮票行為不合理，認為亮票早已非秘密。
- 指出現行法律中僅選罷法、公投法有亮票罰則，議會選舉亮票屬議會自治事項。
- 批評檢調在議會蒐證執法不公，未經議會同意，並質疑行政機關在議員兼職解職問題上採雙重標準。
- 認為記名投票有助於事後追查賄選，因為留下紀錄比較好查。
陳其邁 立法委員
- 質疑檢察官在亮票案件中為何僅以洩密罪起訴，從未變更起訴法條，認為這意味其他法律無適用空間。
- 引用最高法院決議，認定亮票不構成洩密罪，且應由議會內部紀律處理，屬於地方自治事項。
- 主張地方議會選舉記名投票是地方自治事項，應由法律規定，並認為無記名投票是地方黑金政治的淵源。
- 質疑會買票的政黨卻反對亮票，認為記名投票能減少買票弊端，這是選擇問題，而非必然關係。
劉世芳 立法委員
- 指出九合一選舉後，部分縣市議長選舉已有亮票實務，要求內政部提出正式回應外界要求的方式。
- 批評內政部對婦聯會問題態度被動，認為應積極採取人民團體法第五十八條規定的處分。
- 強調民意代表應大方公開投票意向，回應選民期望，並指出地方議長選舉賄選問題嚴重。
- 質疑內政部以「社會沒有共識」為由拒絕修法，認為反賄選是全民共識，且記名投票有助於偵辦。
吳琪銘 立法委員
- 分享自身擔任新北市議員時亮票案的經驗，認為認罪協商者判刑、未認罪者無罪不公。
- 主張台灣選舉文化需要改變，既然亮票已無罪，應全國一致採記名投票，符合民意。
- 指出地方議會賄選、跑票案層出不窮，記名投票可解決問題，避免地方困擾與紛爭。
- 建議內政部舉辦民調，以科學方式了解民眾對記名投票的期待。
高金素梅 立法委員
- 關切地方制度法第三十三條原住民議員代表名額規範，認為平地與山地原住民的區分損及都會區原住民參政權。
- 提出彰化縣無山地鄉卻有大量原住民人口，卻無原住民議員名額的問題。
- 建議打破平地與山地原住民區分，改以民族別區分，或至少在地方選舉中保障山地原住民在平地產生代表，並讓彰化縣選出原住民議員。
孔文吉 立法委員
- 提出地方制度法第三十三條修正案，主張山地原住民人口達一定數量者，應在外加名額保障鄉鎮市民代表參政權。
- 指出都會區山地原住民參政權未受保障，且縣市議員女性保障名額應重新考量。
- 建議修法後，山地原住民立法委員若有出缺，應不論比例直接補選，而非遞補。
- 呼籲內政部和中選會針對原住民選制問題多召開公聽會，尊重民意。
趙天麟 立法委員
- 表達對此案的激動心情，曾於第八屆率先提案，認為早日通過是正義實現。
- 引用司法院說法，確認立法院在議長選舉修法上擁有立法形成自由，需為歷史負責。
- 援引最高法院決議，強調議員亮票不構成洩密罪，且可能為迎合選民監督或政黨要求。
- 指出歷年正副議長選舉賄選案件頻繁，是台灣民主恥辱，主張立法約束，記名投票有助於查察。
- 強調民意代表是公僕，應公開透明表達立場，對人民和政黨負責，支持記名投票。
相關人員回應
陳威仁 部長 內政部
- 對於委員對內政業務的關注表示感謝，並說明本部對地制法修正草案的參考意見。
- 指出現行無記名投票是依國人對「對人採無記名、對事採記名」的認知，並參考憲法第一百二十九條保障投票人自由意志。
- 認為採記名投票雖可貫徹政黨理念，但也可透過黨紀約束。對無黨籍民代是否必要採記名投票，似可再考量。
- 曾召開座談會，多數與會者建議審慎為宜，因記名投票對查賄、保障投票自由有衝擊，且地方議會意見不一致。
- 表示賄選與記名投票沒有必然連結，擔憂記名投票可能有利買票者檢驗，或造成脅迫利誘。
- 強調對「人」的選舉通常採不記名秘密投票，以尊重選舉人自由選擇，但尊重委員最後決定。
- 同意召開公聽會以凝聚社會共識，認為改變制度應審慎，且要比原制度更好。
- 回應婦聯會問題，表示已去函要求提供更多資料，但現行法令對政治團體無強制力，會再研究其他方式。
- 回應原住民議員名額問題，表示將研究平地與山地原住民區分是否打破，並與原民會討論，對外加保障名額持保留態度。
- 回應立法院長選舉亦採無記名投票，認為中央到地方應有一致性，但需更多共識。
楊坤樵 法官 司法院行政訴訟及懲戒廳
- 針對議長選舉亮票案，說明檢察官以洩漏秘密罪起訴，最高法院決議認為不構成刑法秘密，故判無罪。
- 說明憲法第一百二十九條「本憲法所規定之各種選舉」應指總統、立委、縣市長及縣市議員等由人民直接選舉的職位。
- 表示議長選舉並非憲法明定之選舉，因此憲法第一百二十九條的適用有解讀空間，司法院尊重立法院立法形成自由。
- 指出大法官解釋中僅釋字第499號認定國民大會修憲程序採無記名違憲，對人的投票無具體解釋，不便先表示是否違憲。
宋文宏 檢察官 法務部法制司
- 表示法務部對記名投票與否無特別立場，由政策決定，但對憲法第一百二十九條解釋贊同司法院意見。
- 說明非常上訴是針對確定判決，最高法院曾針對亮票案提起非常上訴並進行實質審理，但最終認為不構成洩密罪。
- 指出刑法第一百三十二條洩漏國防以外之秘密罪的適用，最高法院在104年之前認為亮票構成，之後則認為不構成。
- 認為記名投票與賄選查察無必然關連性，但有留下紀錄確實比較好查。
- 強調不論記名與否，只要有賄選期約行為，法務部就會查辦，選舉方式不影響要件。
莊國祥 處長 中央選舉委員會選務處
- 說明選罷法規定無記名投票後不可出示他人，否則有罰則，但地方制度法未規範投票後不可出示他人的罰則。
- 同意憲法第一百二十九條「本憲法所規定之各種選舉」是指總統、副總統及立委、縣市長、縣市議員等由人民直接選舉的職位。
- 回應委員詢問國民黨因賄選被罰款的比例較高，但詳細數字不清楚，會提供資料給委員參考。
林清淇 司長 內政部民政司
- 說明婦聯會僅提供每年繳稅資料，內政部已再度去函要求提供更多資料。
- 說明人民團體法第五十八條規定，政治組織模式不適用該條規定，對婦聯會無強制力。
- 說明內政部會議規範第五十五條規定，對人表決採無記名投票，對事表決採記名投票以示負責。
- 說明地方制度法規定民意代表就職時視同辭去原職，行政機關會通知解除職務，但若自行辭職則不需辦理解職。
陳純敬 次長 內政部
- 說明上次座談會意見，憲法精神是「對事記名、對人無記名」，以保障自由意志。
- 表示記名投票能否遏止賄選正反意見皆有，對政黨負責論點對無黨籍民代不成立。
- 建議臨時提案中「內政部應依人民團體法第五十八條規定」應修正為「建議內政部依人民團體法相關規定辦理」，並表示已拜訪婦聯會負責人。
相關後續
- 民進黨黨團、陳委員亭妃等20人、林委員俊憲等17人所提「地方制度法第四十四條及第四十六條條文修正草案」合併審查完竣。
- 本案擬具審查報告提報院會討論，並須經黨團協商。
- 院會討論本案時，由陳委員其邁補充說明。
討論事項三
賴委員瑞隆等所提臨時提案 (關於中華民國婦女聯合會財務申報)
核心議題
- 要求中華民國婦女聯合會依人民團體法及政黨及政治團體財務申報要點，提供歷年勞軍捐、政府捐助、年度預決算報告、資產負債表及財產目錄。
- 若婦聯會未依期限提供資料，內政部應依人民團體法第五十八條規定進行處分。
相關爭議
- 內政部對婦聯會的管制權限：內政部認為人民團體法第五十八條的處分屬行政裁量權，且政治組織模式不適用該條規定，對婦聯會無強制力。提案委員則認為內政部有作為空間，但遲遲不作為，形同縱容。
- 婦聯會配合意願：婦聯會僅初步答覆每年有繳稅，但未提供完整資料，態度被動。
- 處分措施的強制性：提案要求內政部「應」依人民團體法第五十八條規定進行處分，內政部則建議修正為「建議內政部依人民團體法相關規定辦理」。
立法委員發言
賴瑞隆 立法委員
- 指出上次質詢時次長承諾拜會婦聯會，但實際僅發公文，婦聯會態度仍拖延。
- 強調內政部有作為空間卻遲遲不作為，形同縱容婦聯會。
- 要求提案通過，給內政部更大壓力，若婦聯會不配合，應採取人民團體法第五十八條規定的4項處分。
李俊俋 立法委員
- 指出人民團體法第五十八條本就有相關規定，內政部應作為而不作為，不應低度管制。
- 強調此提案是再次決議，要求內政部趕快執行相關處分。
相關人員回應
陳純敬 次長 內政部
- 了解委員對婦聯會財務公開的要求，但人民團體法第五十八條處分屬行政裁量，建議修正文字。
- 表示已拜訪婦聯會負責人，但仍需時間處理，希望委員斟酌期限。
- 說明上次內政委員會討論時，已表示會再去拜訪婦聯會負責人。
相關後續
臨時提案經文字修正後通過：要求內政部於期限內若婦聯會未依要求進行改善，應依人民團體法第五十八條規定處理，若屆期未改善或情節重大者，則進行撤免職員、限期整理、廢止許可、解散等處分。
原始資料
- 公報
- 1051701
- 卷／期／冊
- 105／17／1
- 發布日期
- 2016-04-21
- 原始連結
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