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農田水利會組織通則修正案審查：聚焦選舉公平性與公法人定位

司法及法制委員會經濟委員會會議日期：2016-04-07

立法院司法及法制、經濟兩委員會聯席審查「農田水利會組織通則部分條文修正草案」，核心議題為防範小面積土地會員及未成年會員影響選舉公平性，並廣泛討論農田水利會公法人定位、資產歸屬、會長資格限制、會務委員利益迴避及灌區外農民權益等，最終修正通過部分條文，並將部分爭議留待後續討論。

討論事項一

審查「農田水利會組織通則部分條文修正草案」案

核心議題

本次會議主要審查「農田水利會組織通則」修正草案，旨在解決農田水利會選舉中，因土地細分或共有導致的「人頭會員」及「嬰兒會員」問題，以維護選舉公平性。
會議也深入探討農田水利會作為公法人的特殊定位、其龐大資產的歸屬、會長資格的合理性、會務人員的利益迴避規範、以及政府對灌區內外水利設施經費分配的公平性等結構性議題。

相關爭議

選舉資格修正時機爭議：行政院農委會推動修正會員投票權門檻（20歲以上、具會員資格6個月以上、土地面積達0.01公頃），以遏止人頭會員，但多位立法委員質疑在選舉前夕修法可能影響選舉結果，恐有「因人設事」之嫌。
會長資格限制爭議：現行條文規定會長候選人需具10年以上相關行政經驗，被質疑門檻過高，導致「近親繁殖」或排除專業人才；立法委員提案將年資降至8年，但農委會顧慮地方水利會意見，態度保守。
「成績優良」認定爭議：會長候選人資格中「成績優良」的認定標準模糊，引發行政裁量權過大及性別歧視（如產假影響考績）疑慮，立法委員建議刪除此文字，農委會則擔憂影響公務員考績制度。
會員名冊公開透明爭議：候選人難以取得完整會員名冊進行競選，僅能於工作站閱覽5天且受個資法限制，被質疑資訊不對稱，有利現任派系把持，立法委員要求明定候選人可申請閱覽、抄寫、複印或攝影。
農田水利會公法人定位及資產歸屬爭議：農田水利會擁有龐大資產（數百億），卻被質疑其公法人性質特殊，享有權利（如水權）而無需承擔所有義務，政府需每年補助、協助整治，但對其資產運用介入有限，且大法官解釋其與民眾糾紛屬私權行為，引發「全民資產少數人把持」的質疑。
灌區內外預算分配不均爭議：政府每年補助農田水利會數十億元，但絕大部分用於灌區內設施，灌區外（特別是原住民地區）農民雖為水源上游卻難以獲得灌溉保障，資源分配不公。
賄選罰則不足爭議：農田水利會選舉賄選嚴重，但現行罰則（農田水利會組織通則第38條之1）未比照公職人員選舉罷免法褫奪公權，導致賄選者當選後仍可續任，甚至再次參選，無法有效遏止不法行為。

立法委員發言

柯建銘立法委員

質疑修法時機，應趕在今年8月選舉前適用。
批評農田水利會選舉長期存在賄選問題，呼籲修法解決。
質疑會長資格限制（10年經驗）不合理，認為是「近親繁殖」，應放寬。
關切農田水利會龐大資產的轉投資問題，認為有洗錢疑慮。

段宜康立法委員

質疑瑠公農田水利會淨值高達200多億，但會務掌握在派系手中。
批評選舉人名冊公開閱覽時間過短（5天）且不能抄寫攝影，導致候選人難以取得選民資訊，有利現有派系把持。
指出農田水利會佔用民地達2,000公頃，且未支付徵收或賠償費用，制度不公。
要求農委會應竭盡全力樹立合理制度，避免機構被派系把持，並承諾延長會員名冊公告時間。

黃偉哲立法委員

關切部分水利會人事支出佔比過高（40%以上），要求農委會提出改善計畫。
指出臺北市七星、瑠公水利會已形同「資產公司」，因資產豐厚才吸引人透過選舉掌控。
支持本次修法處理「A4會員」及「嬰兒會員」問題，認為能提升選舉公平性。
質疑上次修法（處理人頭會員）在委員會爭議不大為何最終未能通過。

顧立雄立法委員

深入質疑農田水利會「公法人」的特殊定義及其公權力行使，認為與一般社團法人區別不明。
質疑農田水利會龐大資產的歸屬，認為國家應有強力介入的可能性，而非完全交由其自治管理。
對會長由會員直選產生、透過自治權能運用國家資產的模式表示不認同，認為是將全民資產交給少數人。
呼籲應思考農田水利會的下一步走向，包括其定位問題。

徐永明立法委員

質疑在選舉前夕修改會員投票資格（特別是影響臺北市51%會員），恐影響選舉結果，違反程序正義。
指出過去多次賄選事件，但檢調無法處理會員資格問題，顯示修法遲滯。
關切農田水利會財源多來自政府補助，但有錢的水利會卻可「不理政府」，質疑農委會監督機制不足。
建議農委會應全面性檢討，而非「頭痛醫頭」，並釐清農田水利會的位階。

孔文吉立法委員

批評農委會每年補助水利會50多億元，卻只保障灌區內會員，對灌區外（特別是原住民地區）農民不公。
指出灌區外水利設施經費嚴重不足（僅3億元對比灌區內21億元），造成原住民農民無水灌溉的困境。
要求農委會檢討資源分配不均問題，並在未來預算編列時提高灌區外預算，加強對水源上游地區的照顧。

蘇治芬立法委員

質疑農田水利處對水利會的輔導與監督成效，認為其功能逐漸萎縮且過於政治化。
指出水利會人事及行政費用近90%仰賴政府補助，但其對農民的功能卻在退化。
批評水利會會長選舉花費高達1億元，質疑其回收方式及農委會監督不力。
認為水利會工程多用於排水溝而非灌溉溝，且水送不到的地方仍做水溝，顯示工程效益不彰。
呼籲新行政團隊應盤整過去不當政策，推動農業三法改革，解決農業基礎建設問題。

蔡易餘立法委員

建議將農田水利會選舉投票年齡從20歲下修至18歲，以符合世界趨勢及鼓勵年輕人參與。
批評會長候選人積極資格中「10年行政經驗」的認定標準不一，常「因人設事」，排除約聘僱人員，而消極資格卻又放寬。
強調選舉人名冊公開透明的重要性，認為現行公告方式不足，導致資訊不對稱，應延長公告時間並讓候選人可閱覽。
主張農田水利會不能是封閉環境，應修法使其更公平，打破地方派系把持。

周陳秀霞立法委員

肯定本次修法處理「嬰兒會員」及「A4會員」問題，認為方向正確。
建議可將投票年齡下修至18歲，以鼓勵年輕人參與。
反對將農田水利會改制為行政機關，認為其資產來自會員繳費，改制如同政府搶奪人民財產。
關切水利工程使用廢爐碴問題，要求農委會制訂更嚴謹的查核辦法，確保工程品質。

邱志偉立法委員

肯定本次修法為「七星、瑠公條款」，但認為是「治標不治本」。
建議農委會應思考農田水利會的長期定位，朝向會長官派、改為行政組織、資產國有代管的方向討論。
支持將會長候選人資格的10年經驗下修至8年，以擴大參與，讓更多有識之士參與選舉。
指出若水利會改制為行政機關，自來水公司向其買水的成本可望降低。

蘇震清立法委員

關切屏東原住民鄉鎮雖有灌溉溝渠經過，但因非會員無法使用灌溉水，要求農委會提出具體解決方案。
提案將會長候選人資格的「10年」行政經驗下修為「8年」，認為10年規定過於嚴苛，是「近親繁殖」條款。
質疑0.01公頃的土地面積門檻太小（約30坪），可能仍無法有效杜絕為選舉而「灌人頭」的行為，建議擴大面積。

許淑華立法委員

肯定本次修法針對七星、瑠公農田水利會的「嬰兒會員」及「A4會員」問題，並強調修法通過後應適用於本次選舉。
要求農委會應與地方水利會充分溝通，解釋修法內容，以減少爭議。
反對將會長候選人行政資歷從10年下修至8年，認為應維持原有規定，以確保會長具備完整經驗。
呼籲農委會更積極主動地掌握剩餘食物的管理，並將休閒農業與農村再生整合。

張宏陸立法委員

質疑0.01公頃（30坪）的土地面積門檻是參考臺北市市民農園標準，不適用於中南部鄉村型水利會，恐造成未來弊端。
建議會務委員被選舉人年齡可考慮從23歲下修至20歲，以鼓勵年輕人返鄉務農參與會務。
指出許多鄉村型水利會的小給水路因颱風風災受損後尚未修復，要求農委會儘速提出特別預算或一次性計畫解決。

林為洲立法委員

支持修法排除「人頭會員」及「嬰兒會員」，但質疑在選舉前夕修法時機不當，恐引發「因人設事」的質疑。
反對在選舉前將會長資格從10年改為8年，認為改革應在選後進行，給予參選者充足準備時間。
批評農田水利會「公法人」定位不清，資產歸屬不明（屬全民、會員或農民），呼籲大幅改革。
指出農田水利會選舉賄選罰則不足，未比照公職人員選罷法褫奪公權，導致賄選者仍可續任，是急需改革之處。

黃國昌立法委員

對農田水利會因龐大利益導致土地大量買賣分割以衝高會員人數的現象表示驚訝。
質疑農田水利會對會務委員任用親友缺乏利益迴避規範，僅限於會長，要求農委會研究修正。
指出汐止金龍湖清潔管理權責不清，七星農田水利會未盡管理責任，造成居民困擾，導致他需號召志工自行清理。
要求農委會應正視農田水利會中任用私人的浮濫情況。

林俊憲立法委員

指出都會區水利會資產高達數百億，導致選舉競爭激烈且花招百出，例如土地分割衝高會員數。
質疑農委會早在93年就發現土地分割問題，卻遲至十多年後才修法，且過去修正案皆未通過。
強調本次修法對瑠公、七星水利會選舉結果將有重大影響（分別影響61%及41.3%選票）。
質疑水利會擁有水權，自來水公司需向其買水，但政府卻出錢清淤，顯示「水是他們的，錢是政府的」的不合理現象。
指出大法官釋字第518號解釋認定水利會與民眾糾紛屬私權行為，造成法律矛盾，民眾行政救濟權益受損，呼籲通盤檢討。

尤美女立法委員

質疑農田水利會因「利之所在」才引發各種脫法行為爭取會長職務，要求農委會說明其龐大利益來源。
批評水利會作為公法人，卻享有土地無償使用權、累積巨額資產，只享權利不盡義務，與其他公法人性質不同。
指出本次修法僅是「頭痛醫頭」，解決嬰兒會員及A4會員問題，其他更根本的爭議仍未處理。
要求農委會提出完整的立法計畫，釐清農田水利會的定位、利益迴避規範及國家資產歸屬問題。
批評會長資格規定排斥專業人士（需10年經驗），卻有利內部人員（4-6年經驗），形成「近親繁殖」，制度不公平。

管碧玲立法委員

支持將會長資格的10年經驗改為8年，認為8年代表兩任完整經驗，具合理理論基礎。
質疑會長候選人資格中「成績優良」的標準模糊，易受行政裁量介入，且可能導致性別歧視，建議刪除。
強調農田水利會立法應重視民間參與，就法論法，不應因部分水利會反對而阻礙改革。
指出會長、總幹事及一級主管等內部人員因可取得選舉人名冊，享有資訊不對稱優勢，導致選舉不公平。

相關人員回應

陳志清行政院農業委員會主任委員

說明農田水利會為公法人，會長及會務委員由會員直選產生，任期4年。
解釋修法背景為臺北市七星、瑠公水利會選舉中，大量小面積土地會員及未成年會員影響選舉公平性，亟需修正。
指出修法重點為會員具投票權需年滿20歲、具會員資格6個月以上、土地面積達0.01公頃以上，預計全國可排除約10%會員。
回應修法時機趕得上今年8月臺北市水利會選舉。
表示會長資格的10年經驗限制有討論空間，但希望達成共識，考績乙等以上才算成績優良。
說明菜價高漲主因是氣候變遷，農委會已釋出冷藏蔬菜並鼓勵溫室栽種，未來將全年滾動式儲存蔬菜及控制育苗量穩定價格。
表示農委會每年補助農田水利會約58億元，其中灌區外編列3億元，承認灌區內外補助比例差距大，未來會檢討提高灌區外預算。
承諾將研究延長會員名冊公告時間，讓候選人可閱覽，以提升資訊透明度。
認為將農田水利會改制為行政機關可討論，但需釐清財產歸屬及職員銓敘等問題，因其歷史悠久且部分資產來自會員捐助。
說明農田水利會補助逐年降低，自籌款逐年提高，會持續檢討其他修正重點並擇期再提案。
表示尊重委員會將會長資格年資從10年改為8年、刪除「成績優良」的意見。

張敬昌農委會農田水利處處長

說明農田水利處職權為輔導與監督農田水利會。
解釋農田水利會採屬地主義，會員強制入會，導致土地共有、小面積會員數過多現象。
回應會員名冊依個資法規定，候選人僅能閱覽自身資料，無法查看全部名冊。
說明農田水利會人事需經考試，但工友、技工聘用屬會長職權。
承諾研究會務委員利益迴避規範，並將延長會員名冊公告時間。
說明水利會一年支出約130億元，農委會補助50多億元，並非全部費用來自政府。
表示針對農田水利會賄選問題，99年已增訂罰則比照公職人員規定。
承諾針對屏東原住民鄉鎮灌溉問題，將由農委會補助，在圳路做水門提高水位，並考慮做蓄水塔，今年就會處理。
回應水災受損的小給水路數量龐大，將請農水處調查並提出一次性計畫或分年編列預算修復。
說明會長候選人資格中「成績優良」的認定，過去共識為任期內未受懲戒處分，但承認此標準有困擾。
表示農田水利會的預、決算需報農委會核定，有不當開支會糾正，但富裕的水利會因不拿政府錢，監督較難介入具體決策。

李金定法務部參事

說明農田水利會作為公法人，其資產管理由水利會自治，其他機關無法介入。
表示若修法將農田水利會改為行政機關，當然可行。
確認大法官釋字第518號解釋，水利會與民眾糾紛屬私權行為。

曾國柱經濟部水利署水源經營組副組長

說明曾文南化烏山頭整治計畫總經費401億元由經濟部主導，是跨部會業務，水利會也有出錢並執行集水區保育，但政府亦有編列預算給他們執行。

郭宏榮立法院法制局第三組組長

說明農田水利會會長及會務人員選舉罷免辦法中，已有公開陳列名冊5日的規定。
確認委員提出的「申請閱覽、抄寫、複印或攝影」等條文修正方向可行，符合行政程序法及政府資訊公開法用語。

相關後續

第16條、第17條修正通過，內容與行政院提案條文相同。
第19條之1修正通過，將會長候選人資格中「10年以上」行政經驗改為「8年以上」，並刪除「而成績優良」等字樣。
第15條之1修正通過，新增會員投票權資格，並明定會長、會務委員候選人可申請閱覽、抄寫、複印或攝影會員名冊之辦法由主管機關定之。
本案審查完竣，擬具審查報告提報院會公決，無須交由黨團協商，院會討論時由段宜康召集委員補充說明。
委員所提書面質詢列入紀錄，刊登公報，並請相關機關以書面答復。

原始資料

公報: 1052201
卷／期／冊: 105／22／1
發布日期: 2016-05-02
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