兩岸人民關係條例旋轉門條款審查：海基會離職人員利益迴避與赴陸管制
內政委員會會議日期：2016-04-28
LawTrace 法律歷程：臺灣地區與大陸地區人民關係條例
立法院內政委員會針對「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」部分條文修正草案進行審查，核心議題聚焦於為海基會等受政府委託處理兩岸事務的機構及民間團體之離職人員增訂「旋轉門條款」，以規範其離職後轉職限制、利益迴避與赴陸管制，旨在防範利益輸送及維護國家安全。會議中，立委與行政部門就條款適用範圍、罰則衡平性及對人才招募影響等進行激烈辯論，最終決議將修正條文提報院會討論，並須經朝野協商。
討論事項一
審查「公民投票法部分條文修正草案」案 (討論事項第一案至第十案)
核心議題
本次會議就行政院及多位立法委員所提共10項公民投票法修正草案進行報告與詢答，內容涵蓋公民投票相關法規的修訂。
相關爭議
無相關爭議
立法委員發言
鄭麗君 立法委員
- 說明提案要旨。
黃國昌 立法委員
- 說明提案要旨。
尤美女 立法委員
- 說明提案要旨。
陳亭妃 立法委員
- 說明提案要旨。
相關人員回應
簡太郎 行政院秘書長
- 進行報告並即席答復質詢。
陳威仁 內政部部長
- 進行報告並即席答復質詢。
劉義周 中央選舉委員會主任委員
- 進行報告並即席答復質詢。
相關後續
- 委員質詢未及答復部分或要求提供之說明資料，請相關機關儘速以書面答復。
- 討論事項各案，另定期繼續審查。
討論事項二
審查「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第四條之四及第七十九條之三條文修正草案」案 (討論事項第一案、第二案)
核心議題
- 為海基會等受政府委託處理兩岸事務的機構及民間團體之離職人員增訂「旋轉門條款」，以規範其離職後轉職限制、利益迴避與赴陸管制，旨在防範利益輸送及維護國家安全。
- 討論對象涵蓋海基會等涉及兩岸談判事務的受託機構代表人及處理受託事務人員，以避免其利用職權經營人脈，退職後赴中國經商或從事相關工作牟取不當利益。
相關爭議
- 旋轉門條款的適用範圍：行政部門認為提案過於廣泛，將「間接相關」職務及「非營利事業」納入規範，且限制比公務員更嚴格，恐造成不衡平。
- 罰則的衡平性：提案對違反旋轉門條款的刑責（最高200萬元罰金）較現行公務員服務法（最高100萬元罰金）為重，行政部門認為應審酌其衡平性。
- 對人才招募的影響：行政部門及海基會擔憂過於嚴格的限制會降低民間團體接受政府委託處理兩岸事務的意願，並不利於海基會延攬人才。
- 是否重複現有規定：提案中關於離職後赴陸管制部分，陸委會認為現行兩岸條例第九條已有明文規定，且現行規定更具彈性，質疑修法重複規定之必要性。
- 提案的針對性：部分委員質疑此次修法具有針對性，劍指前海基會董事長林中森及江丙坤卸任後籌組基金會或從事與兩岸相關的活動。
- 利益輸送與買辦疑慮：立委質疑海基會董事長卸任後籌組基金會向台商募款，恐形成新的買辦系統，利用職務累積的人脈牟取私利。
- 民間團體簽署兩岸協議的亂象：有委員指出「中華民國全國漁會」改稱「台灣總漁會」與中國官方簽署漁業協議，質疑其合法性與政府的掌握度，認為應納入規範。
立法委員發言
李俊俋 立法委員
- 提案修正，認為海基會人員應適用公務員旋轉門條款，避免國家安全遺漏。
- 指出海基會組織章程未授權募款，質疑前董事長江丙坤及現任林中森籌組基金會向台商募款的適宜性。
- 強調前董事長江丙坤卸任後擔任華聚產業共同標準推動基金會董事長，與對岸談判產業標準，有職權衝突及利益迴避問題，是提案修法必要性原因。
- 認為歷任海基會董事長只有江丙坤與林中森有籌組基金會的行為，顯示修法有其必要性以補強漏洞。
莊瑞雄 立法委員
- 提案修正，認為現行條例對受委託機構代表人及處理事務人員缺乏「公務人員服務法」第14條之1的旋轉門條款限制。
- 質疑海基會董事長林中森卸任前大動作籌組「中華民族發展基金會」向台商募款，認為此為修法肇因。
- 強調海基會人員接觸國家機密，應受旋轉門條款規範，以避免牟取不當利益。
黃昭順 立法委員
- 質疑提案具有針對性，劍指海基會林董事長，並擔憂修法可能造成海基會招募困難及其他兩岸受託團體業務受衝擊。
- 要求陸委會對「一帶一路」提出SWOT分析報告，以協助台商評估風險。
- 提醒執政黨應對修法可能造成的風險負責，並希望兩岸關係能繼續往前走。
陳怡潔 立法委員
- 質疑修法條款過於廣泛，可能影響除海基會外的其他受託團體接受政府委託的意願，進而影響台灣經濟發展。
- 批評陸委會對「一帶一路」僅提供學術研究報告，應更貼近實際面，且不應讓台商自行承擔所有風險。
- 質疑蔡英文準總統不承認「九二共識」卻主張維持現狀，認為是打臉馬政府，並擔憂兩岸關係及外交可能面臨危機。
- 認為中國官方發布武統民調是刻意操作的假民調，無參考價值，並要求陸委會應嚴正抗議並表達台灣民眾反戰心聲。
姚文智 立法委員
- 質疑海基會林董事長卸任後籌組中華民族發展基金會的進度與募款情況，要求澄清是否在任內向台商募款。
- 指出海基會雖受委託處理業務，但不包含募款，認為旋轉門條款有其必要性以避免模糊地帶造成的門神買辦疑慮。
- 認為肯亞案以來，中國刻意操作將台灣塑造成詐騙王國，並利用台灣言論自由打擊台灣形象，要求政府部門全面回應。
陳其邁 立法委員
- 要求海基會林董事長公開中華民族發展基金會發起人名單及與其關係，質疑其擔任義工的適當性與門神疑慮。
- 質疑海基會董事長在任內為特定基金會募款從事兩岸事務的不適宜性及違法之虞，認為應將相關規範明確寫入兩岸條例。
- 批評馬總統在卸任前於金門立「臺海和平紀念碑」的政治操作，認為無法保證永久和平，且與世界各國紀念碑意義不同。
- 認為在文創園區立溫家寶銅像荒謬，因中國人忌諱為活人立銅像，且無助兩岸和平。
賴瑞隆 立法委員
- 請陸委會主委解讀蔡英文準總統所提「一致性、可預測且可持續的兩岸關係」意涵，並詢問對新政府的兩岸政策建議。
- 主張海基會董事長等高層職務應受旋轉門條款限制，比照公務人員，以建立制度防範利益輸送，確保長治久安。
- 質疑海基會林董事長對「買辦」定義不清，並指出中國大陸官方亦批評兩岸紅利被少數人壟斷，台灣政府應堵絕此問題。
- 要求陸委會於3個月內提出研擬開放高雄小港機場作為陸客中轉機場的選擇評估報告，以促進南北均衡發展。
孔文吉 立法委員
- 詢問海基會林董事長是否已放棄籌組基金會，並指出若修法通過，其卸任後3年內亦無法擔任該職務。
- 關切中國大陸對台灣的不友善動作（如陸客減縮、甘比亞建交、肯亞案、國際會議驅逐代表），要求陸委會預為因應。
- 指出台商對520後兩岸政策感到緊張，希望新政府能保障台商權益。
- 質疑陸委會限制地方鄉鎮公所與對岸簽訂姊妹鄉等文化交流協議，認為過於政治化且造成困擾，應予鼓勵。
陳超明 立法委員
- 引述蔡英文準總統過去在陸委會的政績及對兩岸政策的期許，呼籲民進黨立委應超越黨派，勿將國民黨人士視為買辦。
- 為海基會林董事長澄清其未親自募款或成立「中華民族發展基金會」，認為媒體報導不實且對其人格造成污辱。
- 主張若要設旋轉門條款，應全面適用，並建議未來陸委會主委及海基會董事長赴陸應向內政委員會報告，以示公平。
- 質疑蔡英文準總統所稱「維持現狀」中的「民主原則」與「普遍民意」的實際意涵。
鄭天財 立法委員
- 詢問公務員服務法以外，有無更嚴格的旋轉門條款規定，並建議銓敘部應思考若兩岸事務有強化必要，其他部會是否亦有類似情況。
- 質疑蔡英文準總統所稱「維持現狀與過去8年最大的不同在於民主原則、普遍民意」，是否暗示過去8年不夠民主或缺乏民意基礎。
- 認為馬英九總統任內基於高民意推動「九二共識、一中各表」已帶來兩岸和平發展，不應因政黨輪替而推翻。
徐榛蔚 立法委員
- 詢問公務員旋轉門條款用意，並質疑若將其擴大適用於所有受公部門委託的民間團體，恐導致許多單位不願接受委託。
- 關切陸配取得身分證年限縮短至4至8年的修法進度，並詢問放寬20歲以下親生子女來台長期居留人數限制對就業及健保的影響。
- 主張兩岸婚姻政策應持續往前走，不應因政黨輪替而改變，並要求陸委會提供相關法令修訂的書面資料。
徐永明 立法委員
- 質疑兩岸漁業協議進度停滯，但「台灣總漁會」與浙江省海洋與漁業局簽署漁業合作及海上漁事糾紛處理協議，陸委會與農委會卻不知情，要求查明並依法處理。
- 指出「中華民國全國漁會」理事長黃一成以「台灣總漁會」名義與中國官方簽署協議，質疑其矮化國格及涉及公權力行使，要求陸委會應加強管理兩岸民間交流亂象。
- 認為兩岸人民關係條例第三十三條之一第一項第一款規定，民間與中國官方合作應經主管機關同意，要求陸委會與農委會合作處理此類違規行為。
Kolas Yotaka 立法委員
- 揭露中國國務院網站上關於「高山族」（台灣原住民族）的錯誤歷史敘述與宣傳，包括稱原住民族為中國多民族家庭一部分、錯誤描述歷史事件（如左鎮人起源、鄭成功收復台灣），並期望台灣回歸祖國懷抱。
- 要求陸委會主委透過熱線向中國大陸抗議，要求刪除或修正充斥錯誤史觀的網頁，以維護台灣原住民族的歷史真相與國家尊嚴。
- 質疑陸委會對此錯誤資訊的處理態度，認為不應無計可施，即便對方不願修正，也應表達不滿。
吳琪銘 立法委員
- 質疑海基會未能有效落實照顧在中國大陸的90萬以上台商，認為台商協會功能更大，海基會應加強相關服務。
- 質疑海基會林董事長在任內籌設「中華民主發展基金會」並募集上千萬元款項的適當性，認為此舉不符國家委託任務。
- 強調海基會董事長職務涉及國家機密，卸任後不宜擔任與原職務相關的工作，應受旋轉門條款限制。
相關人員回應
夏立言 陸委會主任委員
- 認為委員提案的旋轉門條款限制過於廣泛，超出公務員服務法規定，涵蓋「間接相關」及「非營利事業」，恐造成不衡平且影響人才招募意願。
- 指出提案對違反旋轉門條款的刑責較公務員服務法為重，建議審酌衡平性。
- 說明現行兩岸條例第九條已有赴陸管制規定，提案部分與現行法規重複且彈性較低。
- 反對所謂「買辦」行為及兩岸紅利集中於少數人，但認為華聚基金會等純屬商業行為，不涉公權力授予。
- 表示蔡英文準總統的兩岸政策強調維持現狀、民主原則和普遍民意，但大陸方面對「九二共識」核心價值仍有保留，期待雙方達成一致協議。
- 認為中國大陸官方發布武統民調是刻意操作，對兩岸關係無益，承諾會向對方表達不滿，但無法保證對方會撤除網頁。
- 說明陸委會已提出陸配取得身分證年限縮短至4至8年的修法草案，並放寬20歲以下親生子女來台居留人數至300人，認為對就業健保無重大影響。
- 承諾會與農委會合作，調查「台灣總漁會」與中國官方簽署協議是否涉及公權力或違反兩岸人民關係條例，並承認兩岸互動錯綜複雜難免有疏漏。
林中森 海基會董事長
- 表示海基會人員離職後行為已受兩岸條例等法令規範，無違反國家安全疑慮，且完全在陸委會授權及監督下推動事務。
- 認為旋轉門條款若擴大限制「非營利」事業及「間接相關」職務，且罰則較公務員重，有違憲法保障人民工作權之意旨及比例原則。
- 澄清未參與籌組「中華民族發展基金會」，僅認同其公益理念，卸任後若受邀將在法律許可範圍內擔任志工，並強調個人及家族在大陸無任何投資或事業。
- 說明海基會與140多個台商協會密切合作，協助台商解決困難，並在出訪大陸時與當地台商協會座談，反映問題給官方。
- 表示海基會大樓興建經費在江前董事長任內已募得6億多元，其任內亦有企業捐助1,000萬元，財務運作無困難。
謝瀛隆 銓敘部簡任視察
- 說明公務員服務法第14條之1是目前唯一規定旋轉門條款的法規，海基會人員並非其適用對象。
- 表示海基會人員雖不適用公務員服務法，但可能受委託行使公權力而涉及刑法上公務員規定，若要訂定罰則需在兩岸條例中明訂。
宋文宏 法務部檢察官
- 建議罰則部分不宜採準用方式，因違反處罰明確性原則，應在兩岸條例中明確規定。
- 說明公職人員利益衝突迴避法修正草案已送立法院，未來適用範圍可能變動，若現行條文參照現行法可能產生競合問題。
蔡志儒 陸委會處長
- 解釋「處理受託事務之人員」應涵蓋所有會務人員。
施惠芬 陸委會副主任委員
- 說明海基會兼任董事職務者需向監察院申報財產。
相關後續
- 本次審查的「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第四條之四及第七十九條之三修正草案」併案審查完竣，擬具審查報告，提報院會討論。
- 院會討論本案前，須經朝野協商。
- 院會討論本案時，由主席作補充說明。
- 修正動議中「第四條之四第一項第四款」文字「並不得」改為「或不得」。
- 將公職人員利益衝突迴避法中關於不得假借職務圖利及關係人關說請託的規定納入第四條之四，並在第七十九條之三增訂罰則，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，所得利益追繳。
- 針對海基會董事長林中森於卸任前若因業務擬出訪中國，經向本會報告同意後，始得動用出訪經費出訪的臨時提案，本次會議不處理，留待協商。
原始資料
- 公報
- 1053101
- 卷／期／冊
- 105／31／1
- 發布日期
- 2016-05-19
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