廢棄物循環利用與管理制度檢討公聽會：聚焦定義、流向與產源責任
社會福利及衛生環境委員會會議日期：2016-05-12
立法院社會福利及衛生環境委員會召開公聽會，深入檢討廢棄物循環利用的發展方向及管理制度。會議分為上午的技術面討論（生質廢棄物、爐碴底渣再利用及檢驗標準）與下午的管理面探討（廢棄物認定、執法困境及產源責任）。專家學者、環保團體、產業代表及政府機關就現行法規漏洞、市場機制失靈、管理權責分散、執法困境及罰則過輕等問題提出諸多建言，強調應強化源頭管理、落實產源責任、建立市場誘因及第三方查核機制，並建議推動「兩法合一」或階段性修法，以促使廢棄物真正資源化並降低環境污染。會議結論將作為立法參考。
討論事項一
廢棄物循環利用發展方向探討 (生質廢棄物、爐碴底渣及檢驗標準)
核心議題
- 檢討生質廢棄物（如有機污泥、廚餘、農業廢棄物）的循環利用發展方向及潛在商機。
- 探討爐碴、底渣、飛灰、集塵灰等無機廢棄物循環利用所面臨的困境、去化問題，以及現行再利用檢驗方法與標準的適宜性。
相關爭議
- 生質廢棄物處理的經濟誘因不足：儘管技術成熟，但缺乏市場機制，導致地方政府堆肥難以銷售，廚餘回收率下降，最終多送往焚化爐。
- 爐碴、底渣再利用的品質與安全性：爐碴和底渣被視為資源，但其重金屬含量、溶出風險及安定化處理程序存疑，導致公共工程和市場接受度低。
- 檢驗方法與標準的適宜性：國內檢驗標準與國際脫鉤，且多採最終掩埋模擬方式，未能有效把關再利用產品的品質與環境風險。
- 管理權責分散與怠惰：多個目的事業主管機關管理廢棄物再利用，但人力經費不足且互踢皮球，導致管理鬆散、流向不明。
- 市場價值與經濟成本：許多再利用產品缺乏市場價值，甚至需要補貼才能去化，導致業者為節省成本而非法棄置。
- 業者自主管理與第三方查核：產源業者雖有意願自主管理，但缺乏有效的「蘿蔔與棒子」機制來約束會員，第三方查核機制也未完善。
立法委員發言
林淑芬 立法委員
- 指出農地被回填爐石、爐碴、底渣等問題，擔憂其對農地的影響。
- 強調應修補產源責任，讓各方共同負擔事業廢棄物處理。
- 質疑政府在生質能源計畫停止後，各部會各自為政，導致設備投資效益不彰。
- 認為廢棄物再利用的規範應專業、精緻且管理落實，但目前政府部門存在怠忽職責、人力不足等問題。
- 呼籲政府應花時間思考如何增加人力、經費，並檢討多頭馬車的管理體系。
陳曼麗 立法委員
- 指出都市廚餘處理機制與鄉村不同，強調沼氣發電是好的方向，但八里污水廠曾因廚餘油份過高而停用。
- 擔憂廚餘中可能含有重金屬等不良物質，限制其去處並可能造成污染。
- 批評環保署引以為傲的焚化爐，因收受事業廢棄物導致底渣品質不佳，且有將底渣用於填海造陸的計畫。
- 強調政府應檢討自身作為，並要求產業界落實管理，避免污染環境。
洪慈庸 立法委員
- 肯定農委會鼓勵畜牧場回收沼氣再利用及沼氣發電的措施。
- 認為環保署對不能回收利用的垃圾廢棄物仍消極以掩埋為主，應研議規劃其循環利用。
- 建議農委會應更積極研議花卉廢棄物、稻草等農作廢棄物的再利用技術。
- 呼籲經濟部、環保署及衛福部應共同研議不同類型事業廢棄物的再利用方法及檢驗國家標準。
徐榛蔚 立法委員
- 指出近期廢棄物案件頻傳，包括非法棄置有害事業廢棄物及爐碴屋事件，凸顯「假產品」、「假再利用」、「管理多頭馬車」、「流向不明」等問題。
- 質疑環保署GPS軌跡追蹤系統的完備性與安全性，特別指出東部列管車數敬陪末座。
- 擔憂廢棄物管理權分散於10個部會，環保署人力與預算不足，無法負荷集中管理，建議加強預算人力或輔導強化現有部會。
劉建國 立法委員
- 質疑政府源頭管理政策不完善，各目的事業主管機關未能明確掌握事業廢棄物源頭及清理流向。
- 指出GPS追蹤系統無法解決亂傾倒問題，因其僅管理前端，後端管理仍缺乏落實。
- 建議政府應強化廢棄物後端管理，例如比照廢食用油管理，在廢棄物中添加類似「示蹤劑」追蹤去向。
相關人員回應
黃育徵 董事長 財團法人資源循環臺灣基金會
- 強調社會廢棄物應視為資源，所有政策法令應朝資源化而非去化處理。
- 分析臺灣每年約有 4,000 萬公噸有機廢棄物，若資源化可創造龐大產業商機與在地就業機會。
- 建議無機爐碴應落實源頭分類、推動延伸生產者責任，並參考荷蘭將底渣資源化萃取礦物質。
- 提出廢棄物資源化產品應有明確標示，讓使用者了解其內涵。
- 具體建議沼氣發電電價應提升至 5 元，農委會應將回收肥料加工處理，並由環保署集中提供有機廢棄物給業者，促成跨部門合作。
- 強調沼氣能源分散式供應、減少進口能源、創造在地就業及減碳效益，並建議重新檢討三段式水源政策及熟廚餘餵食動物規定。
謝和霖 秘書長 看守台灣協會
- 指出廚餘堆肥及厭氧發酵技術成熟，但除雙北外，其他縣市生廚餘回收率低，多送往焚化爐。
- 建議政府應提供獎勵補助鼓勵縣市政府做堆肥，並將農委會肥料補貼轉為購買縣市政府製堆肥，且要求堆肥不添加禽畜糞。
- 認為底渣、飛灰問題比爐碴更嚴重，因重金屬含量高且易溶出，國內檢驗標準寬鬆導致不合格底渣仍再利用。
- 建議再利用機構應有足夠儲存空間以供底渣熟化，或由產源事業自行儲存，並參考日本將底渣製成環保水泥。
- 建議中鋼應規劃土地供轉爐石泡水熟化 1 至 2 年，以解決其膨脹性問題，而非持續開發海域。
晁瑞光 研究員 台南社區大學環境小組
- 質疑政府部門在廢棄物管理上的表現未達及格標準，存在假借再利用之名行環境破壞之實。
- 建議所有廢棄物應逐項管理，明確指定再利用形式，所有再利用產品必須有成分標示。
- 強調再利用應以環境保護為優先，源頭減量必要，反對進口國外廢棄物來台處理。
- 指出有機污泥處理技術成熟，應輔導相關單位利用；呼籲政府積極處理牡蠣養殖保麗龍、蚵架等海洋污染問題。
- 指出焚化爐底渣、爐碴問題嚴重，並批評政府將中鋼爐石登記為產品卻不公開研究報告。
鄭瑞濱 秘書長 社團法人臺灣混凝土學會
- 指出爐碴產量相對於混凝土和砂石需求量很小，難以大量應用於營建工程。
- 批評現行再利用管理機制鬆散，導致爐碴事件爆發後，混凝土廠被要求提供不含爐碴證明，難以檢驗。
- 建議應採 B2B 管理模式，而非讓爐碴以最簡單方式進入混凝土產業，並強調應從源頭管理，檢討所有再利用管理辦法。
- 建議在法令未完善前，應集中大量處理爐碴，以利回收與妥善處理。
- 建議開放水泥廠處理廢棄物，透過許可或報備制，政府只需管好水泥廠與供應商，簡化管理流程。
蔡孟原 總監 永豐餘能源與資源再利用平台
- 認為循環再利用在社會經濟、環保成本與減碳效益上優於焚化與掩埋。
- 指出臺灣廢棄物管理方式缺乏彈性，相較日本報備制與產品標示，創新研發受限。
- 強調日本透過混燒技術提高能源效率並大幅減少廢棄物掩埋量與二氧化碳排放。
- 建議臺灣應參考日本靈活的應用方式，改善法規限制，活絡循環經濟與生質能產業。
- 認為再利用產品的市場價值取決於是否有人願意使用，政府應透過輔導、教育及鼓勵公共工程使用環保用料來創造市場。
- 強調應嚴格產品分類，參考歐洲 ISO 標準細分飛灰等，確保正確使用，以提升再生能源與廢棄物利用的信心。
劉正光 理事長 中華民國廢棄物清除處理商業同業公會全國聯合會
- 呼籲政策訂定應確實正確，從減量再利用著手，並考慮徵收環境復育基金以提升技術。
- 建議政府應積極介入輔導並落實管理，以防劣幣驅逐良幣，並呼籲將「業必歸會」納入環保法規。
- 強調產品去化流向不單是價格問題，政府政策鼓勵與規範可使產品流向多樣化。
- 指出現行再利用法規與廢清法管理機構不同，導致削價競爭與非法棄置，建議「二法合一」歸環保署主管。
- 建議再利用產品應規範再利用期限，避免以「暫存」之名行「堆置」之實。
- 指出清除處理業者設場困難，環評申請不易且面臨地方抗爭，而再利用機構取得許可較容易，造成不公平競爭。
鄭佾展 主任 環境品質文教基金會
- 建議應更明確列入廢清法第 30 條委託機構的連帶責任，讓委託單位承擔部分環境破壞成本。
- 建議廢棄物認定方式從通案轉向個案，並訂定準則或指引，讓認定單位負起決策責任。
- 參考丹麥肥料碳預算規劃，建議農委會將肥料補助轉為支持低肥值堆肥，提升使用意願。
柯明賢 副教授 國立臺北科技大學材料及資源工程系
- 建議廢棄物產生端應建立基線資料庫，嚴格進行源頭分類與分流，督促事業端強化管理。
- 主張再利用機構與處理機構管理應一致，廢棄物應依產業特定性分類管理，而非僅憑單一代碼。
- 建議再利用產品應著重功能性與環境性，功能性可參考 CNS 規範，環境性則需訂定污染物管理與管制機制。
- 認為政府角色應越單純越好，站在管理監督立場訂定規則，讓一切回歸市場機制，補助應訂定年限。
- 強調再利用技術並非新技術，重點在於掌握廢棄物特性，使用正確技術生產正確產品。
- 建議應限制再利用產品的摻配比例下限，避免稀釋，並透過膨脹性測試確保安定性，參考歐盟、荷蘭溶出試驗建立環境危害評估。
- 指出處理設備與成本投入不足是爐碴無法在臺灣廣泛應用的主因，例如磁選效率影響瀝青混凝土品質。
林嘉信 秘書長 中華民國廢棄物清除處理商業同業公會全國聯合會
- 指出運輸公司利用回頭車載運廢棄物，對廢棄物性質不了解，容易偷倒，而有許可證的清除業者卻受嚴格規範。
- 指出焚化爐底渣再利用機構設施不足，常將底渣混合其他東西後再運出，造成污染。
- 強調工業局僅 3 人兼任再利用業務，只能發許可，無法掌控，事後由環保局善後。
- 再次強調應將「廢清法」與「資再法」二法合一，權責歸環保署，避免以再利用之名行棄置之實。
- 指出底渣為一般廢棄物，環保署為主責機關，其再利用問題與經濟部無關，且底渣缺乏市場價值導致亂倒問題嚴重。
何長慶 召集人 台灣鋼鐵工業同業公會煉鋼爐石資源化再利用推動小組
- 承認鋼鐵爐碴因少數人誤用而受苦，最大問題在於社會不信任。
- 支持產源清理責任，鋼鐵公會業者正思考具體責任方案。
- 主張業者應做好自主管理，並透過學者專家與公信力法人機構進行第三方驗證，再由政府查核。
- 指出國外氧化碴經處理後價值高於天然砂石，臺灣因缺乏合理監督與公正驗證機制，導致無法妥善利用。
- 指出 3 月 20 日後因道路鋪設問題，爐碴在道路基底層、瀝青鋪面及 CLSM 的使用被暫停，導致鋼鐵廠爐碴堆積，部分面臨停業。
- 強調鋼鐵業爐碴在 1,600 度以上非常安定，但因集塵灰事件被污名化。
張西龍 助理副總 中鋼公司
- 期盼能達到零廢棄目標，所有東西適材適所。
- 指出廚餘厭氧消化技術成熟，但缺乏經濟性，目標是不需補貼就能自給自足，建議以產氣、用氣而非發電方式運用。
- 建議爐碴可作為政府既定工程的材料供應，特別是填海造地或填海造陸的良好工程材料，並曾有合法海拋監測效果良好的經驗。
林威安 主任委員 台灣省環境工程技師公會
- 指出實際出問題的再利用品項成本偏高，功能劣於競爭品，甚至需倒貼，導致業者亂埋。
- 認為部分再利用成本高昂，甚至產生二次污染，不值得再生，應檢討品項是否適合再利用。
- 建議通案再利用應改為個案審查，因不同產源品質差異大。
- 指出廢棄物管制考核計畫存在漏洞，工業原料進口量與終端產出量無法查核，且環保與再利用主管機關橫向聯繫不足。
- 建議生產端應負最終妥善處置義務，或聯合設置再利用機構，將產品取回廠區使用。
吳盛忠 處長 環保署廢管處
- 坦承廢管處工作不易，但正逐步處理問題，例如廢食用油透過 GC-MS 檢驗追蹤，並向上追溯產源責任。
- 承認稽查採證困難，強調環保犯罪應由檢調介入，並指出水污法刑罰已比廢清法重，導致業者轉用槽車運廢液。
- 說明高雄旗山爐碴案判決指出「產品登記不拘束法院」，法官可裁量是否適用廢清法，不應執著定義。
- 認為各國都難以清楚定義廢棄物，強調應適當管理與輔導，而非一味加重罰則，以免害死守法者。
- 指出污泥處理可要求原廠脫水，再利用機構燒有機物，僅剩礦物質再利用，可大幅降低成本。
- 說明底渣再利用已推廣至 80% 以上，政府希望透過公共工程優先採購來解決市場去化問題。
- 表示廚餘問題由環境督察總隊主管，將爭取經建計畫補助地方，並長期朝生質能源中心方向推動。
- 指出環保署非不管再利用，將召開協調會討論暫存處理，並檢討廢棄物代碼 R 和 D 類混淆問題。
- 回應「兩法合一」工程浩大，目前日本也未合併，而是另訂循環社會基本法，建議可修正廢清法並另訂新法，將向新署長報告。
- 解釋現行「從事事業廢棄物再利用涉及違法清除處理及再利用認定原則」會再檢討，但強調高雄旗山判例已觸及環境污染之虞的要件。
- 承諾將規劃「業必歸會」及標章制度，鼓勵業者自律與內控，並了解兩公約對強制入會的影響。
蔡蓬培 簡任技正 環保署環境督察總隊
- 說明廚餘處理過去中央補助地方堆肥，但補助停止後地方難以推動，未來思考爭取經建計畫或朝生質能源中心發展。
- 指出生質能源中心概念可處理廚餘、水肥、豬糞尿及農業廢棄物，擴大規模可產生經濟效益，減輕地方政府負擔。
游振偉 主任秘書 經濟部工業局
- 承諾工業局在推動再利用時秉持不傷害環境原則。
- 說明再利用分為附表（技術成熟，環保局檢核）與附表外（工業局審查許可），審查過程嚴格，包含允收標準、檢驗頻率等。
- 表示已修訂再利用辦法，要求再利用機構每月 10 日提報產品流向資料，若儲存量超過 80% 則要求停止收受，以管控流向。
- 說明針對爐碴再利用的修正要點即將預告，將限縮氧化碴和還原碴的再利用用途，刪除水泥製品原料部分，並要求安定化過程需於契約中明定。
- 強調產品品質管理，要求符合公共工程施工綱要規範，每月檢測產品品質，每季提報工業局，並將瀝青混凝土粒料銷售對象限縮至瀝青混凝土廠。
- 表示未掌握爐碴的具體市場價格，但認為其作為可用材料，若不處理最終將走向掩埋，仍有推動再利用價值。
- 說明工業區已規劃環保用地供清除處理業者進駐，再利用工廠只要有工廠登記證即可進駐一般設廠用地，並非完全不開放。
- 說明工業局會對核准的再利用案進行稽查，針對風險較高者提高頻率，並會同地方環保局，若有重大違規可要求停止收受或撤銷許可，並副知環保局裁處。
- 表示工業局將持續精進管理制度，並朝能資源整合、產業共生、生態化工業區等長期目標邁進。
- 回應關於土地用地供給的建議，表示再利用工廠有工廠登記證可在一般設廠用地設廠，清除處理業者可進駐環保用地，是否開放一般設廠用地給清除處理機構需再與環保署討論。
蔡志昌 簡任技正 工程會技術處
- 支持廢棄物資源再利用基於環保永續和節能減碳功效。
- 表示再利用產品用於公共工程需符合再利用法規及 CNS 國家標準，才會納入施工綱要規範。
- 指出主辦機關不願使用再利用產品，因其安定化、無害化缺乏檢驗機制，無法清楚知道添加物，一旦出問題責任重大。
- 呼籲主管機關建立相關檢驗機制及源頭管制，確保再利用產品品質，讓使用單位安心。
李春進 處長 農委會畜牧處
- 說明有機廢棄物主要為動物性與植物性生物本質，過去多作為肥料或飼料。
- 未來將輔導委託乙級處理機構將生物性廢棄物轉入肥料廠或飼料廠進行生物性資源使用。
- 建議主管單位訂定花卉廢棄物、牡蠣殼等植物性及漁業廢棄物的再利用方式。
- 說明沼氣能源化部分，養豬場厭氣處理產生沼氣，大型業者可發電，小型業者多用於燃燒或仔豬保溫。
- 強調熟廚餘可供養豬場使用，生廚餘則可依肥料管理法修訂，符合雜項堆肥標準可買賣或獲補助。
王安強 主任秘書 內政部營建署
- 表示營建署作為使用端，配合經濟部規定，要求業者申報並檢附預拌混凝土廠品質保證書。
- 說明污水處理廠下水污泥每年約 57,000 噸，正研擬示範驗證計畫，並訂定管理辦法朝材料化、燃料化和肥料化努力。
- 說明營建廢棄物依廢清法規定，從 91 年起陸續訂定 6 個再利用法令，推動源頭減量、減廢與再利用。
- 針對營建剩餘土石方，從 86 年起推動流向管制，強調其為資源而非廢棄土。
- 回應合宜住宅未含爐碴，並表示未來會加強澆灌品質把關，但對過去已使用爐碴的建築物量體及風險未有具體解決方案。
- 澄清刨除瀝青非剩餘土石方，因其有毒，不歸營建署管理。
陳麗珠 簡任技正 科技部竹科管理局
- 說明科技部依其再利用管理辦法，透過技術與實質審查，邀請專家學者組成委員會進行審查。
- 審查原則針對事業廢棄物允收標準，要求有害特性分析、PH 值、重金屬溶出試驗，並對整體廢棄物全面分析了解成分與潛在危害。
- 產品部分優先使用 CNS 國家標準作為管制標準，並擬定品質標準。
- 後續管理每半年要求再利用機構申報產品量與流向，並派員查核。
- 表示每年會針對可再利用途徑與技術提供給園區廠商參考，但僅限主管園區範疇。
陳柏序 執行秘書 交通部環保小組
- 說明交通工程使用再生資源物多為再生瀝青，用於省道鋪面，爐碴與混凝土混合使用較少。
- 坦承對 61 號道路使用爐石/爐碴情況不清楚，因其為環保小組成員，非工程單位。
- 說明環保小組負責再利用管理辦法研訂，目前有 8 種可公告再利用項目，如廢鐵、廢紙、廚餘等。
- 表示刨除瀝青屬於廢棄物，主管機關為內政部營建署，不歸交通部管理。
劉志堅 副會長 臺灣環境保護聯盟
- 指出公路總局 60 多項再利用規定寬鬆不當，例如 20 多項可用於混凝土，且規範未涵蓋農地周遭污染。
- 批評環保署對焚化爐底渣管理不當，造成到處亂用、亂倒，且罰則過輕（6,000 至 3 萬元）無法遏止非法行為。
- 建議應開放正當、適當的再利用用途，如道路鋪面、集中填地或控制性填海造陸，並強化政府明確政策與嚴格控管。
曾育淵 理事長 新北市廢棄物清除處理商業同業公會
- 建議清除業許可證門檻應提高，審查時需了解最終去處，並解決撤證後人頭公司問題。
- 建議政府、公會及學者專家共同成立標章認證制度，供事業單位選擇優良清運業者。
- 建議比照旅遊業履約制度，建立保險機制，當業者經營不善時由公會處理並求償，以淘汰不良業者。
- 指出業者不願投入新處理技術，因面臨環評、地方抗爭及橫向聯繫不明等問題。
張訓嘉 律師 環境法律人協會
- 指出土壤及地下水污染整治與廢清法權責不明，廢棄物定義不清導致處理爭議，例如台塑汞污泥案。
- 舉例雲林麥寮石灰案，質疑低價買賣卻高額補貼運費，實為廢棄物處理，凸顯定義問題。
- 認為廢棄物應在廢清法中有明確定義，避免機關權責不明或重疊，並參考歐盟定義廢棄物的三種情況。
王啟明 主任檢察官 臺灣高雄地方法院檢察署
- 認為廢清法應明確定義廢棄物，避免司法機關在解釋法律時產生歧異與困難。
- 舉中鋼爐碴案為例，登記為產品導致脫離廢清法規範，環保局無法掌握流向，最終以低價賣出並補貼推廣費，質疑其為廢棄物處理。
- 舉日月光污染案為例，廢水與廢液分別適用水污法與廢清法，導致法律適用混亂。
- 指出基層執法人員面臨政治干擾困境，建議推動環境犯罪保護聯盟，由檢察官介入排除困難。
- 批評立法技術問題，刑罰法規訂定未找刑法專家，導致解釋空間大，例如食安法頂新案。
- 反對環保署將一般廢棄物無牌清運改為「先行政後司法」，認為會阻礙檢察官介入初期查緝，且行政裁罰與刑罰對象不一導致司法實務困難。
- 建議環保署函釋應更精確，明確區分職掌劃分與法律適用，避免法院誤解。
- 認為產源責任應提高，若委託非法業者清除，主導地位或規模龐大者應課以刑法或較重行政罰責任。
張添晉 教授 國立臺北科技大學環境工程與管理研究所
- 認為產品與廢棄物僅一線之隔，單純文字定義困難，應從廢棄物特性與再利用方式規範，鼓勵源頭減量與分類。
- 建議建立環境指紋與環境法醫技術，並從各產源建立廢棄物物理化學特性資料庫，協助執法人員判定廢棄物來源。
- 建議提高刑罰，並關注不當棄置的行為認定問題。
- 贊同延伸生產者責任，建議將產源機構納入環保署三級品管制度，與地方環保局位階相當。
王毓正 副教授 國立成功大學法律學系
- 質疑環保署「兩法合一」修法工程 10 年未果，應公開困難點共同解決。
- 指出廢棄物清理法缺乏明確定義，建議參考歐盟廢棄物框架指令，並可階段性修法優先處理爭議點。
- 批評環保署 96 年函釋「客觀上已不具效用」來認定廢棄物，認為應回歸國際主流「風險管理」精神。
- 建議資再法第 19 條「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物」應解釋為包含用途、流向等流程管制，若未按計畫進行，全部視為廢棄物並適用廢清法處罰。
林三加 律師 環境法律人協會
- 認為「再利用」概念在實務運作中變成規避廢棄物清理法管制的脫法行為，是環保署「自廢武功」。
- 主張不論是廢棄物或再利用原料，從源頭到最終都需受到管制、申報與監督。
- 批評環保署、工業局、農委會文件僅做量的分析，缺乏質的分析，無法了解問題本質與改進方向。
郭鴻儀 律師 環境法律人協會
- 建議政府機關應建立事業廢棄物流向的明確確認與監督機制，從生產端到最終處置或市場使用。
- 認為廢棄物逸脫再利用機制後，應回歸廢棄物清理法適用，即使不修法，行政機關也應有配套措施。
- 指出市場無法消化再利用產品時，其安置與管理機制不明，例如刨除瀝青無法再利用，導致業者自行屯放。
- 建議政府應扶植中下游產業，了解產品賣不出去的原因，並介入提升品質控管或提供補助，以確保再利用功效。
余憲睿 科長 臺南市政府環保局
- 指出 R 類代碼再利用業者取得資格容易，缺乏實質審查，導致非法棄置，且罰則過輕無法嚇阻。
- 指出部分 R 類與 D 類代碼形態相近，民眾難以區分，導致業者以再利用名義輸送應受管制的廢棄物。
- 表示環保單位缺乏專業知識與訓練，難以執行再利用產品規格訂定與認證，呼籲中央目的事業主管機關落實查核。
- 指出再利用產品用途與市場接受度不佳，例如爐碴用於鋪面工程，民眾不接受且需求量不足，導致爐碴最終流向農地。
- 建議再利用公告檢核應回歸各中央目的事業主管機關辦理實質審查，並檢視再利用產品用途與市場規模。
- 建議源頭業者應負源頭減量及廢棄物去化責任，並增訂非法棄置土地應囑託登載於土地登記簿之法令，比照土污法規定。
- 建議加重廢清法第 46 條罰則，因非法棄置衍生巨額污染成本，政府清理費用收繳率低，全由全民買單。
- 建議強化廢清法第 71 條關於假扣押的執行強度及時機，解決環保局無力代為清除的困境。
萬滋擇 技正 彰化縣環保局
- 強調公務人員依法行政，法律須明確，廢棄物定義不清導致執法不精準，多以行為認定。
- 指出環保犯罪等同經濟犯罪，司法介入最有效，但檢察官與法院審判結果不一。
- 表示所有廢棄物處理都被說成再利用，但缺乏經濟價值導致假再利用之名行棄置之實。
- 指出地方環保局預算有限，無法負擔巨額代履行清理費用，導致非法棄置物無法處理。
- 強調中央與地方在人力、經驗傳承上存在落差，影響執法稽查的有效性與精準度。
江康鈺 教授 國立中央大學環境工程研究所
- 認為廢棄物再生的產品，政府、產業與民眾都應支持，但需重新建立驗證制度，包括檢測方法、頻率與產品抽驗，以重建信心。
- 強調延長生產者責任的重要性，應重新思考事業機構在廢棄物處理、再利用過程中的追蹤管理與考核責任，並將其納入外部查核。
- 指出再利用產品有無市場是關鍵問題，政府與各行各業應平心而論市場量能，輔導技術導向多元化產品，而非讓產品流向不明。
相關後續
- 委員所提書面資料將列入立法院正式公報紀錄，作為審查法案之參考。
- 環保署將檢討廢棄物 R 類和 D 類代碼混淆問題，並規劃「業必歸會」及標章制度，鼓勵業者自律與內控。
- 環保署將研議「兩法合一」或修正廢清法，並另訂循環社會基本法，以解決廢棄物定義及管理問題。
- 經濟部工業局將預告爐碴再利用修正要點，限縮用途並強化管理，並與環保署討論清除處理業者進駐工業區一般設廠用地的問題。
- 環保署將召開協調會討論廢棄物暫存處理問題，並研議如何協助解決爐碴等缺乏市場價值的去化困境。
- 環保署將研議修正「從事事業廢棄物再利用涉及違法清除處理及再利用認定原則」，避免自我限縮導致非法棄置問題。
討論事項二
廢棄物管理制度檢討 (廢棄物認定、執法困境及產源責任)
核心議題
- 檢討廢棄物認定主要以函釋方式處理的現況，探討是否應將其法制化以利執法，並釐清「產品」與「廢棄物」的界線。
- 探討第一線執法人員在面對廢棄物管理時的執法困境，包括法規缺失、人力不足、政治干擾及採證困難等。
- 討論如何落實產源對所產生廢棄物的清理責任與連帶責任，避免僅付費委外處理導致劣幣驅逐良幣。
- 探討如何強化業者自主管理或納入第三方查核機制，以提升廢棄物管理效能。
相關爭議
- 廢棄物定義模糊與法規漏洞：廢清法缺乏明確定義，導致行政機關以函釋限縮認定，使非法棄置者有機可乘，且「再利用」常被作為規避廢清法管制的手段。
- 執法人員困境與司法問題：基層稽查人員面臨政治壓力、採證困難、專業不足，且環保犯罪刑責過輕，司法機關對行政函釋的態度不一，導致執法效果不彰。
- 產源責任未落實：產源僅付費委外處理，缺乏連帶責任，導致清理業者削價競爭，最終造成非法棄置，而清理費用多由全民買單。
- 管理權責分散與效率低下：多個部會管理廢棄物再利用，導致權責不明、橫向聯繫不足，且人力經費限制使管理難以落實。
- 再利用市場失靈與非法傾倒：再利用產品缺乏市場價值、處理成本高，導致業者無利可圖而非法傾倒，形成「假再利用真棄置」的惡性循環。
- 工業區設廠限制：清除處理機構難以在工業區取得設廠用地，導致其在農地違規設置，擴散污染風險，而再利用機構則相對容易。
立法委員發言
林淑芬 立法委員
- 指出廢棄物認定主要以函釋處理，廢清法無明確定義，應法制化以利執法，並提及環保署已廢止產品不認定為廢棄物的函釋。
- 強調產源清理責任不能僅止於付費了事，應加入連帶責任，避免劣幣驅逐良幣。
- 呼籲政府設計配套措施，給予公會「蘿蔔與棒子」，鼓勵業者自主管理或納入第三方查核機制。
- 質疑工業局再利用業務僅 3 人兼任，且與環保署互踢皮球，導致管理問題嚴重。
- 強調政府應投入更多人力、經費，重新架構主政者，並思考「兩法合一」或修正廢清法。
- 指出刨除瀝青的歸屬問題，營建署與交通部互推，凸顯管理漏洞。
- 強調再利用產品若無市場價值，即便管理機制再好，最終仍會亂倒，政府不能再掩耳盜鈴。
- 質疑安定化、無害化處理未落實，檢驗方法粗糙，導致產品品質不穩定，市場缺乏信任。
- 呼籲政府要更負責任地設計制度，解決已發生問題，並防範未來風險，例如「爐碴屋」問題。
陳曼麗 立法委員
- 指出「假借再利用之名行丟棄之實」是根本性問題，廢棄物定義、市場價值、管理權責等問題持續存在。
- 擔憂環保署若集中管理所有廢棄物，其人力與專業能力是否足以負荷，並以核廢料為例說明其複雜性。
- 指出再利用再生產品流向不明，可能混入其他物質造成污染，即便儀器分析也需動員巨大能量。
- 強調若無市場價值或規模，再利用最終仍會進入焚化或清除體系，擔憂污染農地及河川。
- 呼籲政府應找出解決方案，即使無法處理百年，也應先處理 10 年內的問題。
相關人員回應
曾育淵 理事長 新北市廢棄物清除處理商業同業公會
- 建議清除業許可證門檻應提高，審查時需了解處理最終去處，並解決撤證後人頭公司問題。
- 建議政府、公會及學者專家共同成立標章認證制度，供事業單位選擇優良清運業者。
- 建議比照旅遊業履約制度，建立保險機制，當業者經營不善時由公會處理並求償，以淘汰不良業者。
- 指出業者不願投入新處理技術，因面臨環評、地方抗爭及橫向聯繫不明等問題。
張訓嘉 律師 環境法律人協會
- 指出土壤及地下水污染整治與廢清法權責不明，廢棄物定義不清導致處理爭議，例如台塑汞污泥案。
- 舉例雲林麥寮石灰案，質疑低價買賣卻高額補貼運費，實為廢棄物處理，凸顯定義問題。
- 認為廢棄物應在廢清法中有明確定義，避免機關權責不明或重疊，並參考歐盟定義廢棄物的三種情況。
林嘉信 秘書長 中華民國廢棄物清除處理商業同業公會全國聯合會
- 指出非環保署公告的事業廢棄物（如地下工廠）產出資料無法掌握，導致廢棄物流竄，建議與其他部門橫向溝通掌握產源。
- 建議修訂法規加重刑責並追討不當利得，讓事業機構對清理不當委託負連帶責任，規範產源至最末端。
- 建議強化第三方查核機制，以最終處理完成或再利用產品銷售為標準解除產源責任，並由第三方公正機構稽核。
- 建議工業局應開放工業區土地供處理場、貯存設施或轉運站設置，以 BOT 方式輔導業者設立，而非僅以市場出售。
- 呼應「業必歸會」論點，認為特許行業應強制加入公會，以掌控會員動態並協助主管機關宣導法令。
何長慶 召集人 台灣鋼鐵工業同業公會煉鋼爐石資源化再利用推動小組
- 承認鋼鐵爐碴因少數人誤用而受苦，最大問題在於社會不信任。
- 支持產源清理責任，鋼鐵公會業者正思考具體責任方案。
- 主張業者應做好自主管理，並透過學者專家與公信力法人機構進行第三方驗證，再由政府查核。
- 指出國外氧化碴經處理後價值高於天然砂石，臺灣因缺乏合理監督與公正驗證機制，導致無法妥善利用。
- 強調鋼鐵業爐碴在 1,600 度以上非常安定，但因集塵灰事件被污名化。
晁瑞光 研究員 台南社區大學環境小組
- 指出許多公司檢查合格卻在中間環節獲取暴利，關鍵在環保單位查核能力不足。
- 強調廢棄物混合應明確視同廢棄物依廢清法處理，避免模糊空間。
- 建議再利用應「一條鞭」管理，從來源端到產品端明確指定，資訊公開透明，避免混樣與流向不明。
- 主張再利用公司應設置於工業區內，反對設置於農業區或農業用地。
- 批評環保單位執法不力，例如嘉義東石爐碴案，環保單位稱無問題，但實質違反規範。
- 要求再利用產品必須清楚標示成分與品質規範，並強調東西去到不該去的地方就是廢棄物，應嚴格依廢清法處理。
謝和霖 秘書長 看守台灣協會
- 指出將非法再利用事件認定為產品，僅依廢清法第 39 條處 6 千至 3 萬元罰鍰，無法遏止非法現象。
- 批評環保署「從事事業廢棄物再利用涉及違法清除處理及再利用認定原則」限縮廢棄物認定，有利違法者，不利守法者。
- 強調資再法第 19 條規定未依規定回收再利用者應視為廢棄物，並依廢清法處分，呼籲修法改變現況。
- 建議要求再利用機構應有足夠儲存空間（可支撐 2-5 個月），或由產源事業自行儲存並熟化底渣，以提高品質。
- 建議在「兩法合一」中明確定義「再生」與「利用」兩種再利用型態，並統一管理，避免偷跑。
- 建議廢棄物代碼應更細緻化，區分產源與污染物，利於流向管制。
- 建議修正廢清法第 71 條代為清除的時機，並要求產源負無條件清理責任，以督促其慎選委託對象。
張添晉 教授 國立臺北科技大學環境工程與管理研究所
- 認為產品與廢棄物定義應採原則性認定或舉例方式，單純文字定義困難，且對致力減廢工廠不公。
- 建議建立環境指紋與環境法醫技術，並建立各產源廢棄物物理化學特性資料庫，協助執法人員判定廢棄物來源。
- 建議提高刑罰，並加強不當棄置的行為認定。
- 再次強調延伸生產者責任概念，建議優先將產源機構納入環保署三級品管制度。
王毓正 副教授 國立成功大學法律學系
- 質疑環保署「兩法合一」修法工程 10 年未果，應公開困難點共同解決。
- 指出廢棄物清理法缺乏明確定義，建議參考歐盟廢棄物框架指令，並可階段性修法優先處理爭議點。
- 批評環保署 96 年函釋「客觀上已不具效用」來認定廢棄物，認為應回歸國際主流「風險管理」精神。
- 建議資再法第 19 條「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物」應解釋為包含用途、流向等流程管制，若未按計畫進行，全部視為廢棄物並適用廢清法處罰。
王啟明 主任檢察官 臺灣高雄地方法院檢察署
- 認為廢清法應明確定義廢棄物，避免司法機關在解釋法律時產生歧異與困難。
- 舉中鋼爐碴案為例，登記為產品導致脫離廢清法規範，環保局無法掌握流向，最終以低價賣出並補貼推廣費，質疑其為廢棄物處理。
- 舉日月光污染案為例，廢水與廢液分別適用水污法與廢清法，導致法律適用混亂。
- 指出基層執法人員面臨政治干擾困境，建議推動環境犯罪保護聯盟，由檢察官介入排除困難。
- 批評立法技術問題，刑罰法規訂定未找刑法專家，導致解釋空間大，例如食安法頂新案。
- 反對環保署將一般廢棄物無牌清運改為「先行政後司法」，認為會阻礙檢察官介入初期查緝，且行政裁罰與刑罰對象不一導致司法實務困難。
- 建議環保署函釋應更精確，明確區分職掌劃分與法律適用，避免法院誤解。
- 認為產源責任應提高，若委託非法業者清除，主導地位或規模龐大者應課以刑法或較重行政罰責任。
江康鈺 教授 國立中央大學環境工程研究所
- 認為廢棄物再生的產品，政府、產業與民眾都應支持，但需重新建立驗證制度，包括檢測方法、頻率與產品抽驗，以重建信心。
- 強調延長生產者責任的重要性，應重新思考事業機構在廢棄物處理、再利用過程中的追蹤管理與考核責任，並將其納入外部查核。
- 指出再利用產品有無市場是關鍵問題，政府與各行各業應平心而論市場量能，輔導技術導向多元化產品，而非讓產品流向不明。
林三加 律師 環境法律人協會
- 認為「再利用」概念在實務運作中變成規避廢棄物清理法管制的脫法行為，是環保署「自廢武功」。
- 主張不論是廢棄物或再利用原料，從源頭到最終都需受到管制、申報與監督。
- 批評環保署、工業局、農委會文件僅做量的分析，缺乏質的分析，無法了解問題本質與改進方向。
郭鴻儀 律師 環境法律人協會
- 建議政府機關應建立事業廢棄物流向的明確確認與監督機制，從生產端到最終處置或市場使用。
- 認為廢棄物逸脫再利用機制後，應回歸廢棄物清理法適用，即使不修法，行政機關也應有配套措施。
- 指出市場無法消化再利用產品時，其安置與管理機制不明，例如刨除瀝青無法再利用，導致業者自行屯放。
- 建議政府應扶植中下游產業，了解產品賣不出去的原因，並介入提升品質控管或提供補助，以確保再利用功效。
余憲睿 科長 臺南市政府環保局
- 指出 R 類代碼再利用業者取得資格容易，缺乏實質審查，導致非法棄置，且罰則過輕無法嚇阻。
- 指出部分 R 類與 D 類代碼形態相近，民眾難以區分，導致業者以再利用名義輸送應受管制的廢棄物。
- 表示環保單位缺乏專業知識與訓練，難以執行再利用產品規格訂定與認證，呼籲中央目的事業主管機關落實查核。
- 指出再利用產品用途與市場接受度不佳，例如爐碴用於鋪面工程，民眾不接受且需求量不足，導致爐碴最終流向農地。
- 建議再利用公告檢核應回歸各中央目的事業主管機關辦理實質審查，並檢視再利用產品用途與市場規模。
- 建議源頭業者應負源頭減量及廢棄物去化責任，並增訂非法棄置土地應囑託登載於土地登記簿之法令，比照土污法規定。
- 建議加重廢清法第 46 條罰則，因非法棄置衍生巨額污染成本，政府清理費用收繳率低，全由全民買單。
- 建議強化廢清法第 71 條關於假扣押的執行強度及時機，解決環保局無力代為清除的困境。
萬滋擇 技正 彰化縣環保局
- 強調公務人員依法行政，法律須明確，廢棄物定義不清導致執法不精準，多以行為認定。
- 指出環保犯罪等同經濟犯罪，司法介入最有效，但檢察官與法院審判結果不一。
- 表示所有廢棄物處理都被說成再利用，但缺乏經濟價值導致假再利用之名行棄置之實。
- 指出地方環保局預算有限，無法負擔巨額代履行清理費用，導致非法棄置物無法處理。
- 強調中央與地方在人力、經驗傳承上存在落差，影響執法稽查的有效性與精準度。
吳盛忠 處長 環保署廢管處
- 坦承廢管處工作不易，但正逐步處理問題，例如廢食用油透過 GC-MS 檢驗追蹤，並向上追溯產源責任。
- 承認稽查採證困難，強調環保犯罪應由檢調介入，並指出水污法刑罰已比廢清法重，導致業者轉用槽車運廢液。
- 說明高雄旗山爐碴案判決指出「產品登記不拘束法院」，法官可裁量是否適用廢清法，不應執著定義。
- 認為各國都難以清楚定義廢棄物，強調應適當管理與輔導，而非一味加重罰則，以免害死守法者。
- 指出污泥處理可要求原廠脫水，再利用機構燒有機物，僅剩礦物質再利用，可大幅降低成本。
- 說明底渣再利用已推廣至 80% 以上，政府希望透過公共工程優先採購來解決市場去化問題。
- 表示廚餘問題由環境督察總隊主管，將爭取經建計畫補助地方，並長期朝生質能源中心方向推動。
- 指出環保署非不管再利用，將召開協調會討論暫存處理，並檢討廢棄物代碼 R 和 D 類混淆問題。
- 回應「兩法合一」工程浩大，目前日本也未合併，而是另訂循環社會基本法，建議可修正廢清法並另訂新法，將向新署長報告。
- 解釋現行「從事事業廢棄物再利用涉及違法清除處理及再利用認定原則」會再檢討，但強調高雄旗山判例已觸及環境污染之虞的要件。
- 承諾將規劃「業必歸會」及標章制度，鼓勵業者自律與內控，並了解兩公約對強制入會的影響。
游振偉 主任秘書 經濟部工業局
- 承諾工業局在推動再利用時秉持不傷害環境原則。
- 說明再利用分為附表（技術成熟，環保局檢核）與附表外（工業局審查許可），審查過程嚴格，包含允收標準、檢驗頻率等。
- 表示已修訂再利用辦法，要求再利用機構每月 10 日提報產品流向資料，若儲存量超過 80% 則要求停止收受，以管控流向。
- 說明針對爐碴再利用的修正要點即將預告，將限縮氧化碴和還原碴的再利用用途，刪除水泥製品原料部分，並要求安定化過程需於契約中明定。
- 強調產品品質管理，要求符合公共工程施工綱要規範，每月檢測產品品質，每季提報工業局，並將瀝青混凝土粒料銷售對象限縮至瀝青混凝土廠。
- 表示未掌握爐碴的具體市場價格，但認為其作為可用材料，若不處理最終將走向掩埋，仍有推動再利用價值。
- 說明工業區已規劃環保用地供清除處理業者進駐，再利用工廠只要有工廠登記證即可進駐一般設廠用地，並非完全不開放。
- 說明工業局會對核准的再利用案進行稽查，針對風險較高者提高頻率，並會同地方環保局，若有重大違規可要求停止收受或撤銷許可，並副知環保局裁處。
- 表示工業局將持續精進管理制度，並朝能資源整合、產業共生、生態化工業區等長期目標邁進。
- 回應關於土地用地供給的建議，表示再利用工廠有工廠登記證可在一般設廠用地設廠，清除處理業者可進駐環保用地，是否開放一般設廠用地給清除處理機構需再與環保署討論。
王安強 主任秘書 內政部營建署
- 表示營建署作為使用端，配合經濟部規定，要求業者申報並檢附預拌混凝土廠品質保證書。
- 說明污水處理廠下水污泥每年約 57,000 噸，正研擬示範驗證計畫，並訂定管理辦法朝材料化、燃料化和肥料化努力。
- 說明營建廢棄物依廢清法規定，從 91 年起陸續訂定 6 個再利用法令，推動源頭減量、減廢與再利用。
- 針對營建剩餘土石方，從 86 年起推動流向管制，強調其為資源而非廢棄土。
- 回應合宜住宅未含爐碴，並表示未來會加強澆灌品質把關，但對過去已使用爐碴的建築物量體及風險未有具體解決方案。
- 澄清刨除瀝青非剩餘土石方，因其有毒，不歸營建署管理。
相關後續
- 委員所提書面資料將列入立法院正式公報紀錄，作為審查法案之參考。
- 環保署將檢討廢棄物 R 類和 D 類代碼混淆問題，並規劃「業必歸會」及標章制度，鼓勵業者自律與內控。
- 環保署將研議「兩法合一」或修正廢清法，並另訂循環社會基本法，以解決廢棄物定義及管理問題。
- 經濟部工業局將預告爐碴再利用修正要點，限縮用途並強化管理，並與環保署討論清除處理業者進駐工業區一般設廠用地的問題。
- 環保署將召開協調會討論廢棄物暫存處理問題，並研議如何協助解決爐碴等缺乏市場價值的去化困境。
- 環保署將研議修正「從事事業廢棄物再利用涉及違法清除處理及再利用認定原則」，避免自我限縮導致非法棄置問題。
原始資料
- 公報
- 1053601
- 卷／期／冊
- 105／36／1
- 發布日期
- 2016-05-30
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON