政府組織改造與三級機關政務常務雙軌制報告及質詢
司法及法制委員會會議日期：2016-10-24
立法院司法及法制委員會審查行政院關於政府組織改造及三級機關採政務、常務任用雙軌制的專題報告。會議聚焦於組改進度、雙軌制對文官體制的影響、政治酬庸疑慮、臨時任務編組的亂象，以及政策決策程序等議題。多位立法委員對此提出質疑，要求行政部門審慎評估並明確規範，行政院則強調用人彈性與政策推動的必要性。
討論事項一
邀請行政院秘書長及行政院人事行政總處人事長列席就「政府組織改造工程及三級機關採政務常務任用雙軌制之具體規劃」進行專題報告，並備質詢
核心議題
- 本次會議主要討論政府組織改造的進度與規劃，特別是中央政府三級機關首長採政務或常務雙軌任用制度的具體方案。
- 核心議題包括組改的階段性推動、雙軌制對文官體制的影響、用人彈性、責任政治的落實，以及臨時任務編組的合理性與法制化問題。
相關爭議
- 政策決策程序爭議：立法委員質疑三級機關雙軌制等重大政策，先經總統府「執政決策協調會議」拍板，而非由行政院院會正式討論與決策，認為行政院功能可能被架空。
- 文官士氣與升遷壓縮：多位委員擔憂開放三級機關首長政務任用，將擠壓常任文官的升遷機會，打擊其士氣並影響文官體制的穩定性。
- 政治酬庸與行政中立疑慮：委員質疑雙軌制可能淪為政治酬庸的工具，破壞文官的政治中立原則，並擔憂外部人才任用缺乏客觀標準，恐導致「看顏色」用人。
- 臨時任務編組過多：委員批評總統府及行政院設立過多臨時性任務編組，缺乏法制基礎，預算編列不透明，且存在功能重疊與資源浪費問題，被指為「黑機關林立」。
- 經濟部發文助凱達格蘭學校招生：委員質疑經濟部以公文鼓勵員工參與具政治色彩的凱達格蘭學校課程，違反行政中立，要求人事總處應予懲處，而非僅口頭檢討。
- 三級機關雙軌制適用範圍與標準不明：人事行政總處雖提出政策導向與預算規模作為篩選原則，但尚未明確列出適用機關名單，引發標準流於主觀的疑慮。
- 毒化局預算編列程序瑕疵：委員質疑毒物及化學物質局在組織法規尚未經立法院審查通過前即編列預算，認為行政程序有瑕疵，恐導致立法院違法審查預算。
立法委員發言
段宜康 立法委員
- 支持三級機關政務、常務任用雙軌制，認為現行三級機關首長任用資格過於僵化，且許多機關業務繁簡、預算規模及政策性質差異大，應給予政務任用空間。
- 批評現行文官體制邏輯錯亂，常務次長與政務次長功能不明，並主張應確保文官中立，檢討公務員參選制度。
- 呼籲人事長應提出一套具一致性邏輯的文官制度改革方案。
柯建銘 立法委員
- 肯定雙軌制議題具前瞻性，並認為組織再造是重大歷史課題，牽動憲政、年金、國會改革及責任政治。
- 反駁外界對雙軌制是「政治酬庸」的抹黑，強調政府用人唯才，不分藍綠。
- 指出部分三級機關掌握數百億預算，其首長應有政務任用空間以推動國家重大政策。
- 呼籲朝野共同面對組改議題，避免藍綠對立，並思考年資銜接等配套措施以吸引優秀人才。
林德福 立法委員
- 質疑三級機關雙軌制是否會衝擊常任文官升遷速度，打擊公務員士氣。
- 詢問雙軌制中政務任用比例的決定權及具體依循標準，並關切選才是否考量酒駕紀錄等品德問題。
- 建議執法機關（如調查局、廉政署）不適合採雙軌制。
- 擔憂外部人才引進若淪為酬庸式或私人擴權，將破壞政府專業形象。
- 關切第二階段組改（如海洋委員會、環境資源部）的溝通協調困難度，以及哪些部會可立即調整。
許淑華 立法委員
- 質疑人事長報告中「避免常任文官面對民意機關課責」的說法，認為政務官本應承擔政治責任，而非讓三級機關首長擔責。
- 關切雙軌制政策的決策過程，質疑是否由總統府先行拍板，行政院才進行規劃，有違行政程序。
- 擔憂雙軌制暗示文官不夠專業，且可能為新政府創造職位，壓縮文官升遷空間。
- 批評政府設立過多無法律基礎的任務編組，預算不明且可能造成「黑機關林立」，要求人事長檢討並提供書面資料。
張宏陸 立法委員
- 強調三級機關職等差異大且複雜，認為組織改造應先釐清哪些機關應維持三級或改列四級，再討論任用方式。
- 支持部分三級機關任用政務官，以引進外部專業人才，提升效能，並以台鐵局為例說明改革的必要性。
- 建議政府應將所有層級類似三級機關者納入整體考量，不應過於侷限於法律定義，以回應人民需求。
周春米 立法委員
- 肯定行政院推動雙軌制，認為充分合理的政務人員是落實文官政治中立的重要方向，並指出基準法第18條已有政務職務的法源。
- 詢問政務人員的明確定義與法律規範，以及未來《政務人員法》的制定進度。
- 關切雙軌制可能排擠文官升遷，建議應設定員額上限，並以中央健保署為例說明適合採雙軌制的機關特徵。
- 強調文官中立原則，政務體系應對立法院負責，文官則提供專業資訊，並建議在文官培訓中落實性別意識培養。
周陳秀霞 立法委員
- 質疑政府組織再造後，官僚組織反而膨脹、冗員增加，未達精簡公帑目標。
- 關切尚未完成組改的7個部會進度，特別是已立法但未施行的海洋委員會，詢問其停滯原因及調整方向。
- 擔憂引進外部人才擔任三級機關首長會破壞文官體制，淪為政治酬庸，並質疑「預算規模高」的機關是否適合政務任用。
- 批評政府在人事任用上可能先射箭再畫靶，缺乏具體規劃，並舉國營事業人事為例，表達對彈性任用結果的憂慮。
王育敏 立法委員
- 質疑人事長出席總統府執政決策協調會議報告政策，卻未在行政院院會正式討論，批評行政決策程序錯置，行政院功能遭架空。
- 詢問《中央行政機關組織基準法》中三級機關首長「均列常任職務」的立法原意，並擔憂雙軌制會破壞文官體系的專業性與中立性。
- 批評將政治責任下放至三級機關首長，恐使一、二級政務官卸責，並認為改革應著重於文官選才與培養，而非打擊士氣或創造職位。
- 強調文官體系是國家運作基石，政務官來去無妨，但文官體質必須健全，反對以政治任命取代文官專業。
王惠美 立法委員
- 批評總統府與行政院決策程序不當，公私不分，總統府介入行政院職權。
- 質疑雙軌制將破壞蔡總統選前承諾的「化解政黨對立、確保文官中立」目標，擔憂外部人才帶入政黨色彩，影響文官專業判斷與升遷。
- 嚴厲譴責經濟部人事處發文協助凱達格蘭學校招生，認為此舉破壞行政中立，要求人事長追究責任並建立典範。
- 批評交通部所屬機關人事調動專業不符，藐視專業，顯示政府在人才培訓與運用上的問題。
- 呼籲政府應重視文官專業形象，加強高級官員培訓，而非以政治任命取代，避免政黨輪替後「顏色對了就什麼都對了」的亂象。
許毓仁 立法委員
- 嚴厲追問經濟部次長發文為凱達格蘭學校招生一事，要求人事長懲處相關失職人員，並公開檢討報告，避免開惡例。
- 關切三級機關政務任命是否會增加中央政府總預算及人事費用，並要求設定政務職位上限，避免國家財政膨脹。
- 質疑雙軌制的正當性與急迫性，擔憂政務任命的機關首長將為政黨服務，破壞國家文官體制，並要求明確退場機制。
- 建議政府組織改造應從行政院內部瘦身開始，裁撤不必要的常態性與臨時性任務編組，提升組織流線性與效率。
鄭天財 立法委員
- 要求人事行政總處與銓敘部評估近十年來地方政府政務官增加對常任文官的影響，並檢討中央部會組改現況。
- 質疑政府在推動政策時缺乏充分評估，僅憑想像行事，並強調常任文官的專業與經驗對國家政務推動的重要性。
- 批評常任文官轉任政務職後年資無法銜接，缺乏配套措施，造成人才流失，並呼籲考試院應硬起來制衡行政院。
- 強調政務推動，特別是影響人民權利義務者，應審慎評估，而非僅考慮政黨競爭導致政務人員增加的趨勢。
尤美女 立法委員
- 支持雙軌制以引入民間專業人才，協助新政府推動創新政策，彌補官僚體系在面對新興議題（如難民法、食安）時的不足。
- 關切雙軌制可能阻礙文官升遷，建議應務實推動，設定合理比例，並強調文官在部會中仍有重要職務。
- 指出目前體制紊亂，文官常需面對民意代表質詢，模糊了政務官與文官的界線，希望藉此機會重新調整，確保政務體系對立法院負責。
- 建議在文官培訓及政策制定中加強性別意識培養，並透過行政建議鼓勵機關首長提升女性高階主管比例，以推動性別平等。
蔡易餘 立法委員
- 澄清凱達格蘭學校與民進黨無關，僅為陳水扁前總統創辦的民間智庫，並質疑經濟部發文鼓勵招生何錯之有。
- 引用人事長過去著作，支持臺灣憲政慣例朝向總統制運作，認為應適度增加政務人員以有效推動總統施政理念。
- 建議人事總處主動規劃更多組織法修正，讓民間專業人才進入政府部門。
- 要求人事總處與考試院勇於表達意見，因為人事總處站在第一線更了解行政機關運作，而考試院則高高在上。
- 批評考試委員出國考察時常要求人事總處陪同並背書，質疑其考察效益與必要性。
林為洲 立法委員
- 擔憂三級機關改採政務任用後，原常任文官的安置問題，可能導致人事費用膨脹及冗員產生，與精簡人事目標背道而馳。
- 質疑雙軌制政策方向過於倉促，影響長治久安，因台灣憲政體制（總統制或內閣制）定位不清，難以援引美國制度。
- 擔憂在憲法爭議嚴重、國家認同分歧的背景下，政務官可能依政黨意識形態決策，與文官依法行政原則牴觸，徒增體制混亂。
- 提醒政府應慎重推動，避免政策被批評為僅為執政黨提供更多職缺，要求過程應公開透明，經完整討論而非匆促通過。
劉世芳 立法委員
- 建議謹慎推動雙軌制，擔憂其可能剝奪常任文官升遷機會，造成「天花板受阻」的感受。
- 關切雙軌制下政務官的退場機制，要求明確規範政務署長、局長應隨部長同進退，並將退場機制白紙黑字寫清楚。
- 詢問經濟部目前有哪些署、局規劃採雙軌制，並質疑經濟部對此缺乏自主意見。
- 擔憂政務官薪資與財產申報等規範可能影響優秀人才進入政府服務的意願。
- 強調政務官的穩定度問題，若常換人可能影響政策推動的延續性與效能，呼籲審慎評估。
曾銘宗 立法委員
- 質疑銓敘部在農委會副主委兼代台肥董事長一案中未依法行政，且對公務員服務法主管權責迴避，呼籲銓敘部應硬起來。
- 建議行政院不應再增加各部會政務次長名額，認為三個次長已足夠，過多反而增加成本、推諉責任，降低效率。
- 批評政府一面喊財政辛苦，一面卻擴充三級機關政務官人數及政務次長員額，觀感不佳，要求精打細算效益。
- 對三級機關採政務人員的看法偏向保守，認為應審慎評估，避免制度被破壞殆盡。
賴瑞隆 立法委員
- 詢問第一階段組改的完成時間表，並期望第二階段組改（包括交通部、農業部、海委會等）能在總統任期內送立法院審查，加快溝通整合速度。
- 強調海洋委員會成立的重要性，指出其組織法已通過但未施行，且海巡署比例過高、漁業未能納入等問題，呼籲應重新檢討並加快成立。
- 支持成立海洋部，認為能整合海洋事務，提升政策規劃與執行能力，並建議將漁業與研發部門納入，以發揮最大效益。
李彥秀 立法委員
- 質疑毒物及化學物質局在相關法規尚未通過前即編列預算，認為行政程序有瑕疵，恐使立法院違法審查預算。
- 批評毒化局以「暫行組織規程」設立，預算規模卻從3億膨脹至6億多，且有主管配車及出國考察經費，不符臨時性單位性質。
- 擔憂行政院組織編制重組及雙軌制將破壞文官體制，影響文官專業意見的發揮，恐演變成迎合執政黨政策的局面。
- 質疑政府在國家財政辛苦之際，卻增加員額編制，邏輯矛盾，要求清楚交代增加效益，避免「先射箭再劃靶」。
相關人員回應
陳美伶 行政院秘書長
- 表示行政院組改作業自101年啟動，已有23個部會及96項法案完成立法，並將依「關聯性小、共識高」、「精簡政府」、「具急迫性或前瞻性」原則先行調整未完成組改部會。
- 說明組改將分階段推動，第一階段處理陸委會、高公局、鐵道局、化學局、蒙藏會等，第二階段處理複雜、爭議較多的部會，預計明年底前將相關組織法送立法院審查。
- 認為三級機關採雙軌制可增加政府用人彈性，不必然衝擊文官升遷或士氣，並強調以職位功能性而非首長喜好作為考量標準。
- 承認經濟部發文助凱達格蘭學校招生一事「做得不好」，未來會檢討改進，但強調凱達格蘭學校與民進黨無關。
- 澄清總統府執政決策協調會議是總統支持行政院規劃方向，而非總統拍板定案，行政院仍是決策主體。
- 指出行政院已裁撤5個任務編組，目前56個是過去3年最少，並表示任務編組本應臨時性，會隨時檢討。
- 說明毒化局是依《基準法》第36條以暫行組織規程設立的三級機關，行政命令經行政院通過發布即生效，並已送立法院備查。
施能傑 人事行政總處人事長
- 報告行政院組織改造進度，已有23個部會完成立法，並撤回6個未完成立法部會法案，將分階段穩健推動組改。
- 說明三級機關採政務、常務雙軌制旨在增加用人彈性，活化人才進用管道，並將明定政務職務總額上限，兼顧常任文官發展。
- 指出雙軌制並非創舉，現行《基準法》第18條已有明定，但過去較少運用，本次將以政策角色重、預算規模大作為考量標準。
- 強調雙軌制不會破壞文官體制，而是提供選擇，且會設定總量管制上限，確保文官升遷機會。
- 同意臺灣憲政慣例傾向總統制運作，政務人員增加是趨勢，但會務實規劃，不會像美國大幅開放。
- 承認經濟部發文助凱達格蘭學校招生一事「是不對的」，會要求內部人事體系檢討並做清楚揭示，並會在年終考績時納入考量。
- 說明臨時任務編組應具專案性質，不應長久存在，會努力要求部會檢討，並承諾提供相關書面資料。
- 澄清毒化局是依《基準法》第36條以暫行組織規程成立的三級機關，已送立法院備查，符合法規程序。
- 表示政務官應隨任命者共進退，若內閣總辭，政務職位應總辭，並會為原常任文官提供適當工作指派。
- 指出政務職位薪資與簡任第13職等常任職位差距不大，且財產申報等規範皆適用，但承認人才招募仍需努力。
邱昌嶽 內政部次長
- 說明內政部所屬三級機關中，空中勤務總隊及移民署已完成立法，營建署未來將改為國土管理署並規劃雙軌任用機制。
- 表示警政署部分因涉及司法權，政務常務雙軌任用仍需多方討論，會審慎評估。
陳榮順 經濟部人事處處長
- 承認經濟部發文助凱達格蘭學校招生一事「不宜」，承諾未來不會再犯此錯誤，並表示當時承辦人視為一般研習活動。
- 說明目前經濟部所屬三級機關首長皆為常任，但未來組改規劃中，能源署署長曾規劃為政務和常務雙軌任用，後續將配合行政院政策檢討。
林文燦 銓敘部次長
- 強調政府應依法行政，但對於農委會副主委兼代台肥董事長一案，表示銓敘部不做個案認定，需農委會提供公文，並聲稱該職務為「兼代」而非「兼任」。
- 說明銓敘部主管官職與官規，但個案認定因情況複雜，一向不做概然認定，且地方政府人事依《地方制度法》規定，非銓敘部主管。
黃金城 農委會副主任委員
- 報告農委會陳副主委已於上星期五請辭台肥董事長職務，且新人事已發布。
相關後續
- 行政院人事行政總處將繼續規劃《中央行政機關組織基準法》修正草案，並考量合理的制度，以增加三級機關首長政務人力運用彈性。
- 行政院將持續與各界溝通協調第二階段組改（包括交通部、農業部、環資部、內政部及海委會等）的業務歸屬劃分，目標在明年下會期前送立法院審查。
- 人事行政總處將針對經濟部發文助凱達格蘭學校招生一事，在內部人事體系做清楚揭示，並在年終考績時納入考量。
- 人事行政總處將努力要求各部會檢討臨時性任務編組的合理性與存續必要性，並承諾提供相關書面資料。
- 委員所提書面質詢列入紀錄刊登公報，並請相關機關以書面答復。
原始資料
- 公報
- 1057801
- 卷／期／冊
- 105／78／1
- 發布日期
- 2016-11-11
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON