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原墾民權益、環境保護與國土保安衡平公聽會

司法及法制委員會會議日期：2016-12-29

立法院司法及法制委員會舉行公聽會，聚焦原墾民土地權益、環境保護與國土保安的衡平議題。會議深入討論了土地所有權爭議、國土保護政策、原住民保留地活化及權責機關劃分等問題。學者專家、民意代表及政府機關代表各抒己見，最終主席要求相關單位暫緩爭議個案執行，並於2個月內提交完整整合報告供行政院參考。

討論事項一

原墾民權益與環境保護、國土保安之衡平─因政策管理機關不同造成事權不一，未來原墾民地權應如何劃分權責主管機關公聽會

核心議題

本次公聽會主要探討國民政府來台前已墾殖土地的所有權爭議、國土保安用地檢討與重新編定、原住民保留地活化與原墾民權益平衡，以及原墾民耕地權責主管機關劃分等問題。
會議旨在從根本解決土地權屬問題，以實踐土地轉型正義，並在環境保護與國土安全間取得平衡。

相關爭議

原墾民土地權益與國土保安的衝突：原墾農民主張長期經營的土地權益應受保障，並已進行綠化未破壞水土保持；環保團體則強調山林脆弱性，高山農業已需檢討，反對放寬法規或專案放領，認為將提高國土致災風險。
土地登記歷史與轉型正義：學者指出日治時期與國民政府時期土地登記制度的差異，以及短暫登記期間導致許多原墾農權益受損，呼籲從歷史脈絡釐清轉型正義問題；政府則強調土地登記的絕對效力，需有證明文件才能返還。
事權不一與管理整合：原墾民問題涉及多個政府機關（內政部、農委會、教育部等），導致政策管理不同、事權不一；有意見主張應成立單一窗口或委員會整合處理，但也有意見認為單一機關難以兼顧土地利用多元性。
實驗林地管理與地方發展：台大實驗林地因學術研究目的而有嚴格管制，與當地居民的耕作、居住權益產生衝突，居民抱怨其管理過於嚴苛，影響生計與發展；台大則強調其試驗研究、教學實習及國土保安職責。
原墾民與原住民土地正義的關係：原住民族青年陣線指出，討論原墾農土地轉型正義時，不應迴避原住民土地正義問題，主張土地主權不應僅靠開墾認定，且原墾農個案應考量與當地原住民族傳統領域的互動關係。
放領政策與環境保育：原墾農希望政府能放寬標準專案放領土地；政府則回應基於國土保安及氣候變遷考量，目前公有土地全面停辦放領政策，並強調環境敏感地區不宜放領。
行政執行與人民權益：民意代表與部分學者批評政府機關常以公權力強制拆除民宅、剷除作物，未充分考量人民生計與歷史脈絡，呼籲暫停執行，並強調「惡法非良法」的觀點。

立法委員發言

周陳秀霞立法委員

政府曾辦理墾地清查與租約，但許多原墾農未趕上而喪失權益，全台約有2萬多件土地受影響。
應追蹤土地原始用途，研判使用適宜性，並由專家學者、政府及原墾農代表組成委員會，採事實認證主義，保障農民權益。
政府應再辦理林地清查，採取信賴保護原則，給予原墾農合法權益保障，並出售或租賃土地，以實踐土地正義。

相關人員回應

楊國禛理事長臺灣生態學會

台灣山林過去70年來被掠奪式開發，已不堪負荷，應從上位結構與歷史演變全盤思考與定位。
目前政府管理單位分散，事權不一，缺乏開創性建構；應創設以國家社會力量回饋山林，而非繼續侵蝕永續根基。
國土計畫法已通過，應趁此時機整併整合，提出長治久安的總體規劃與實踐方案。

林長茂常務理事綠色陣線協會

錯誤政策比貪污更可怕，石門水庫上游集水區因違法道路造成山坡持續崩塌，耗費鉅資仍無法解決。
原住民保留地變成平地人所有，並進行抵押、農育權轉移，質疑背後有特定人士圖利，呼籲立法院謹慎面對。
認為要解決土地問題，行政院應整合相關單位，組成單一窗口，避免成為少數人圖利工具。

潘正正專員地球公民基金會山林國土組

公聽會討論題綱實為特定利益團體試圖衝破法規限制，將事權集中於單一單位以利政治操作。
高山農業已是需檢討的產業，為特定團體放寬法規或專案開門做法有爭議，不合時宜且違背全民期待。
國土計畫法已通過，應就區域整體性質考量，而非針對個別土地進行編定檢討或變更，不應為私人產權犧牲公眾利益。
高山農業大幅提高中下游居民氣候風險，國家應合理監督致災行為，不應全面開放或放領國有土地。

徐世榮教授政治大學地政學系

原墾農問題涉及不同政治朝代轉變的土地登記問題，應從台灣土地登記歷史角度理解。
日本殖民政府與國民政府的土地登記制度根本不同，國民政府短時間內要求登記，且條件嚴苛，可能侵害原墾農權利。
呼籲學術界加強研究台灣土地登記歷史，並請行政部門暫停拆除行動，待歷史釐清，以尋求共識和轉型正義。
建議比照不當黨產條例，在立法院訂定「土地轉型正義條例」，設置「土地轉型正義委員會」處理相關問題。

鄭欽龍教授台灣大學森林環境暨資源學系

台灣土地開發歷史從清代墾照制度、一地多主，到日本時期無主土地官有化，形成「緣故關係地」等複雜問題。
日本政府將無主土地官有化，雖有調整為緣故關係地，但戰後政局混亂、管制鬆散，導致許多農民開墾卻未登記。
現行森林法以保育為主，國有林、公有林僅能為公共目的出租、讓渡，導致一般老百姓難以放領。
實驗林前身為演習林，宗旨為學術發展，林政一元化政策應先瞭解其歷史背景。

邱瑞榮主席南投縣信義鄉民代會

高山農耕生活艱辛，信義鄉漢民族居民在農地使用權利、農業技術發展及收入上缺乏保障，面臨土地糾紛。
自身家族三代在信義鄉農耕，卻無土地使用保障，認為現行土地使用權條例處理方式不公。
代表居住在原民鄉的漢民族弱勢群體發聲，希望政府能給予生活空間與尊嚴。

吳世民代表南投縣信義鄉民代表會

非原住民在原住民保留地上合法居住與耕作，但原民會的AB計畫強制收回土地、砍除作物，並追訴不當得利，導致居民困擾。
目前仁和與人倫段已有61筆土地被強制收回，後續還有443筆移送法院，認為政府行為不合理。
呼籲政府提供配套措施，保障居民生存權，不應將漢人視為次等公民。

陳淑惠議員南投縣議會

政府過去辦理墾地清查與租約，但許多墾農因未簽訂合作造林契約而土地被收回，認為不公平。
南投墾農爭取的是土地使用權、生存權，而非單純放領，強調高山農業的辛苦與重要性。
航照圖公告頻率增加，導致農民休耕或土地被收回，甚至灌溉蓄水池也被要求拆除，質疑政府要求造林卻不允許基本設施。
建議修正森林法第8條，增列「開放現有耕作者為優先承租權」，並放寬林務局與墾農續約限制，以及國有林地房舍補辦暫准建地標準比照國產署。
呼籲政府成立土地轉型正義委員會，有效率修正法令，改善國有林業用地困境。

許素霞議員南投縣議會

感謝許淑華委員關心原墾農議題，指出台大實驗林與鹿谷鄉民的對立關係，強調民意代表應苦民所苦。
批評台大實驗林禁止農民加裝黑網、寄存證信函要求拆除，認為其壓榨農民生計。
指出民國85年大面積無預警登錄導致鹿谷鄉52%土地成為台大所有，鄉親喪失耕作土地，呼籲重新審定。
要求台大實驗林與鹿谷鄉做好鄰居，不應拆屋還地，應適當輔導鄉親合法取回土地，並應檢討其委外經營飯店等商業行為。
強調南投縣土石流禍源非濫墾濫伐，而是921地震後的自然崩塌，不應對南投縣要求嚴苛。

葉瑞鐘代表南投縣鹿谷鄉民代表會

鹿谷鄉可居住面積不到50%，與台大產生爭議，祖先在清代已墾耕，當時無所有權概念，採先占先贏。
日治時期日本人強占竹林作為造紙原料，國民政府來台後又將土地交給台大作為實驗林，原墾農權益未獲改善。
過去政府雖有放領方案，但因申請門檻高或政策變動，導致多數原墾農無法取得土地所有權。
強調賀伯、桃芝颱風造成的災害與原墾農耕作無關，山崩地區多為原始林，非檳榔種植區。
質疑政府85年無預警登錄土地的合法性，導致居民在不知情下觸犯侵占規定，應重新檢討。
希望台大實驗林能將不能進行學術研究的畸零地還給社區，創造林業與社區共榮，並建議從政治角度解決歷史問題，而非法律訴訟。

蔡丁貴名譽教授台灣大學土木工程學系

反對將原墾戶和原住民土地管理權劃歸單一行政機關，認為會使土地利用功能偏離重心，是威權的下下策。
國家經營目標和政策應以人民福祉為優先，行政機關的事權不一應以照顧人民生活和生計為首要考量。
轉型正義必須考量政權移轉時，不同政權對土地登記施政作為的妥適性，不應概括承受日本殖民政府的國有化認定。
建議在土地爭議解決前，行政機關應停止利用公權力壓迫人民，例如台大溪頭實驗林區管理處不應拆除民房。
環境保護和國土保安需依靠在土地上生活的人民，讓人民安心生活、珍惜土地才是正確方向。
建議比照不當黨產條例，訂定「土地轉型正義條例」，設置「土地轉型正義委員會」，並呼籲民進黨響應。

吳其融專員地球公民基金會山林國土組

山坡農業使用類型複雜，應釐清歷史成因及政府責任，從國土計畫框架思考土地發展權。
台大實驗林肩負國土保安與永續使用責任，單以所有權或耕種權解讀有瑕疵，應從國土計畫框架思考發展權限制。
台灣林業因非法木材進口導致無價值，不應全部轉作果樹，應思考林下經濟或有效率林業生產，蔬菜種植對水土保持破壞更大。
林務局的掠奪式伐集和1980年代農業上山政策問題嚴重，應停下來思考現階段做法，重視山村經濟但不能以水保瓦解為代價。
國土計畫應劃分財產權和發展權，台大實驗林應與住戶協調發展權限制，但財產權剝奪需共同面對複雜歷史軸線。
原保地透過設定抵押權導致土地炒作，漢人實質使用，應從個別主責業務單位，在財產權、發展權、治災與受災框架下討論。

莊嘉強先生原住民族青年陣線

原墾農的土地轉型正義問題與原住民土地正義問題類似，但討論原墾農時常迴避原住民被侵害的歷史。
土地主權不應僅靠開墾獲得，原住民族傳統領域即使未開墾也有其用途和主權。
在無危害生態環境與國土保安疑慮下，原住民族傳統領域應獲得認定，並透過個案爭議履行保障當事人權益。
反對「活化原住民保留地」指稱的原保地自由買賣，認為將悖離原住民族轉型正義，導致傳統領域認定困難。
原墾民地權權責主管機關劃分應回歸如何設置完善制度，保障原住民族環境權與人權，涉及傳統領域應讓原民會或部落公法人參與討論。
呼籲在落實原住民族歷史與土地轉型正義前提下，再來討論原墾農土地轉型正義，且原墾農訴求應以個案正義思考，考量開墾歷史脈絡及土地在原住民族傳統領域下的意義。

吳靜如處長行政院教育科學文化處

行政院對此議題主要採取個案處理，並將從歷史、法律、民眾權益保障及國土保育等方向綜合考量。
會將委員及議員提出的法律修正建議，以及設立特別條例或委員會的意見呈報，並思考土地登記制度變革的回溯與資料庫建立。

李彥儀司長教育部高教司

教育部支持轉型正義，對於政府來台前已有墾殖或居住事實的原墾農，政府有責任以適當方式將土地還給人民。
建議在不危害生物、環境原則下，給予國有、公有契約林地或私有林地土地使用的彈性。
未來若有國有林地專案放領具體規劃，建議應以法律層級訂定相關規範，作為機關執行的依循。

范家翔科長農委會林務局林政管理組

林務局已擬定行政計畫處理原墾農租用土地問題，包括漸進式改正的混合制造林方式，確保林農生計與國土保安。
回應關於比照國有財產法第42條（82年7月21日前實際使用即可出租）的建議，國產署認為國有林地屬公用財產，不適用非公用財產的出租規定。
林務局一直在尋求林農生計和國土保安的平衡點，並會秉持此原則處理後續發展。

劉宗勇處長環保署綜合計畫處

原住民地權議題主要涉及土地法、森林法、國土法等，不屬於環保署權責。
若林地、原住民保留地或山坡地開發涉及環境影響評估，將依《環境影響評估法》辦理，以避免或減輕對環境的衝擊。

王靚琇司長內政部地政司

土地登記具有絕對效力，內政部曾於96年訂定「原墾農民訴求還我土地實施計畫」，針對因登記時間受限而未登記的農民提供特別計畫。
墾農若能提出丈單、地契、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等相關證明文件，雖計畫已截止，仍可循程序返還產權。
關於放領政策，政府基於國土保安及氣候變遷考量，91年至94年已指示山坡地、畸零地不放領，目前仍維持公有土地全面停辦放領政策。
非都市土地的國土保安用地若無繼續維持使用的必要，可依區域計畫法檢討變更，劃設適當使用地。

林世民副組長內政部營建署綜合計畫組

國土計畫法雖已通過，但現階段仍與區域計畫法並行，縣市已在草擬區域計畫初稿，未來將轉型為國土計畫內容。
國土計畫法規定涉及原住民部落的，會與原民會或部落溝通，尤其國土復育促進地區會坐下來談。
國土法第32條提到，原有土地之原來合法使用，可在國土法機制轉換前繼續維持。

曾國基署長財政部國產署

土地登記後具絕對效力，國有財產分為公用與非公用，公用財產由各機關依權責管理使用，不得處分。
國有林地及實驗林地屬公用財產，由管理機關本權責管理，若有爭議由管理機關處理。
若土地經檢討無公用需要，可變更為非公用由國產署接管，並依國產法相關規定管理，例如82年7月21日前有使用事實者可出租。
國產署接管後之土地，若為林業用地仍交由林務局管理，若為農牧用地則由國產署管理，並會兼顧原墾民或原住民權益。

蔡明哲處長臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處

台大實驗林宗旨為試驗研究、教學實習、示範經營與環境保育，並依法代管國有林地，具有國土保安、水源涵養等重要功能。
根據森林法，國有林地以國有為原則，不得逕行出租、讓與撥用，管理單位必須尊重現行法令。
實驗林78%土地屬國土保安等級，應以國土保育及水資源保護為重，已勸導林農自願離災並積極造林。
對於變異點問題，已解決85件中的30餘件，並積極推動共榮計畫，與地方社區互動，共創共榮。
會將專家學者及在地朋友的意見帶回研商、討論，尤其迫切問題會全力協助原墾民及原住民。

楊長賢副校長中興大學

中興大學惠蓀林場地處偏遠，無原墾民或原住民問題，主要用於教學、研究及森林遊樂。
中興大學實驗林設立目標與林務局不同，應仍由教育部管理，並編列預算執行森林公益功能。
新化林場有私人占用土地情形，其中西拉雅族占用戶正與台南市政府協商解決，非西拉雅族占用戶則依規定提供證明文件後移交國產署處理。

汪明輝副主任委員原民會

蔡總統向原住民道歉，其中兩項與今日議題相關，包括缺乏原住民史觀及原住民土地因開發而流失的歷史。
支持人道主義與基本人權保障，希望保障原墾居民的耕作或居住權，安定其生活生計。
建議政府全面清查全台原墾農個案，掌握基本資料，制定全國性統一政策。
原民會正在研修原住民保留地土地管理辦法，希望放寬承租或租用限制，因應原墾戶需求。
建議在土海法與自治法通過前，台大實驗林等土地暫維持公有狀態，並持續強化各部會土地對話平台機制，協調雙贏制度。

相關後續

建請原民會及相關清查單位，針對目前有訴訟或爭議的個案暫緩執行，等待行政院有更確定的方向。
請各單位在2個月後提出比較完整的報告，彙整給行政院做整合，供委員會及行政院院長做整體考量。
所有發言及書面意見將列入紀錄，刊登於立法院公報，並製作公聽會報告，送交全體委員及出席人員參考。

原始資料

公報: 1060901
卷／期／冊: 106／9／1
發布日期: 2017-01-16
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