民用航空法修正草案審查：聚焦無人機管理、航空業退場與機場服務費
交通委員會會議日期：2017-11-23
LawTrace 法律歷程：民用航空法
立法院交通委員會審查行政院及多位委員所提「民用航空法部分條文修正草案」，核心議題涵蓋遙控無人機管理專章、民用航空運輸業退場機制、機場服務費法源與分配、及機師酒測標準等。會議深入討論各項修正條文的實務可行性、執法挑戰與潛在影響，交通部及民航局就各方關切點提出說明與回應。最終決議報告及詢答完畢，相關書面資料要求儘速提供，並擇期逐條審查。
討論事項一
審查「民用航空法部分條文修正草案」案 (含行政院及多項委員與黨團提案)
核心議題
- 本次審查主要針對民用航空法進行多項修正，核心議題包括增訂遙控無人機管理專章、建立民用航空運輸業退場機制、規範機場服務費的法源與分配、以及提升飛航安全相關措施。
- 會議亦討論桃園航空城計畫進度、桃園機場設施安全、航空公司準點率與空橋使用、飛機維修員證照制度、自動觸發式水下定位器裝設、小型航空公司飛安監督、離島航空疏運，以及遠東航空勞資爭議等議題。
相關爭議
- 無人機管理權責劃分：中央（400呎以上）與地方（400呎以下）的權責劃分，委員質疑其執法可行性、地方政府管理能力及人力問題，並關切跨縣市、高度變動的無人機如何有效管理。
- 無人機執法工具與能力：警政署及航警局目前缺乏干擾槍、測距儀等即時排除工具，主要依賴人力勸導或事後蒐證，引發委員對執法效能的擔憂。
- 無人機隱私侵犯與應用：無人機可能侵犯個人隱私（如空拍、徵信），現行法規對此規範不足；同時，對於商業應用（如貨運、農藥噴灑、空污監測）及救災用途的開放範圍與規範仍有爭議。
- 機場服務費法源與分配：現行機場服務費依觀光發展條例收取，但其分配比例（如6:4或5:5）缺乏明確法源，委員主張應在民用航空法中明訂，並可考慮差別費率。
- 民用航空運輸業退場機制罰則：行政院提案對無預警停業的業者處以高額罰鍰，但委員質疑罰款對已破產公司或惡意脫產者約束力有限，建議增訂負責人刑事責任及限制出境，並考慮引入公益監察人或勞工董事。
- 機師酒測標準位階：委員建議將機師酒測標準提升至母法位階並增訂罰則，以強化嚇阻效果，但交通部認為現行子法規範及刑法已足夠。
- 遠東航空勞資爭議：委員質疑遠東航空以考績不佳為由資遣多名空服員（含工會成員或支持者），恐為惡意資遣，並在申請票價調漲同時發生，要求民航局介入處理。
立法委員發言
李鴻鈞 立法委員
- 提案修正民用航空法，增訂遙控無人機定義，並修正意外事件、重大事件與航空器失事定義，參酌國際公約保障飛航及公共安全。
- 強調無人機管理應考量對地面交通（如高速公路、高鐵）的潛在危害，並將其納入禁飛區考量。
- 建議明確規範無人機操作者訓練時數與證照制度，並設立訓練基地。
- 質疑華航疲勞風險管理與勞基法的差異，呼籲嚴整看待空勤人員工時問題。
李昆澤 立法委員
- 提案修正民用航空法，明確規範無人機管理、簡化違規行政執行程序，並嚴懲雷射光照射航空器危害飛安行為。
- 關切桃園機場入出境系統當機及電路走火事故，要求交通部全力督促改善，並質疑桃園機場公司管理階層權責劃分問題。
- 呼籲政府應提升無人機即時排除工具與取締能量，並與地方政府合作建立輔導機制及公告平台。
- 強調無人機在救災、空拍、探勘等功能的重要性，但需權責劃分清楚，並儘速與地方政府合作提升管理能量。
葉宜津 立法委員
- 提案修正民用航空法，主張機場服務費法源應明確化，將其分配至觀光發展基金、民航作業基金和桃園機場公司，並讓繳費者清楚知悉費用用途。
- 建議機場服務費可有差別費率彈性處理，以利吸引觀光客或支持地方機場發展。
- 強調修法目標是讓收費名目相符，不是漲價，並要求行政部門積極推動相關三法連動修正。
鄭寶清 立法委員
- 提案修正民用航空法，將機師酒測標準提高至母法位階並增訂罰則，以及規範航空公司無預警停飛應提前通知並課以重罰（2千萬元至2億元）。
- 質疑桃園航空城計畫的實質改變不大，呼籲儘速定案。
- 關切無人機管理權責劃分（400呎中央/地方）、執法單位（建議警察機關）、操作證核發及公務機管理問題。
- 要求交通部應接受航空公司無預警停飛罰款提高至2千萬元至2億元的建議，並探討限制負責人出境的可行性。
陳素月 立法委員
- 提案修正民用航空法，強制規範民用航空運輸業者公開航空器機齡、飛航時數、維修紀錄及駕駛員飛航時數等資訊，由民航局主動公布，以保障旅客知情權與業者維修保養責任。
- 關切無人機管理法制化後的執法問題，特別是400呎以上空域的追蹤與取締難度，建議從製造源頭要求晶片控制或電子圍籬設計。
- 質疑地方政府在無人機管理上的人力與執法能力，呼籲民航局與地方政府集思廣益，並在預算編列上考量教育訓練與考試費用。
楊鎮浯 立法委員
- 提案修正民用航空法，針對無預警停歇業，要求訂定事前申報程序、課以違規業者責任，並建立完整退場機制，特別關切員工權益保障。
- 肯定民航局在離島疏運上的積極作為，但指出金門週末仍一票難求，排擠本地居民機位，呼籲民航局協調業者增班並預先規劃。
- 關切金門大橋興建進度，要求交通部責成國工局每月提供最新資料。
- 指出離島交通與觀光發展間的衝突，呼籲政府應協助地方兩者兼顧，而非顧此失彼。
黃國書 立法委員
- 提案修正民用航空法第34條，增訂排除有礙飛航安全物體（如無人機）的法源，並明確不予補償。
- 提案增訂第37條之1，主張機場服務費法源應置於民用航空法，而非發展觀光條例，以符合專款專用精神。
- 質疑現有無人機闖入機場的擊落案例不足，要求民航局與國防部及中科院合作，評估並建置無人機防禦系統（UDS）。
- 呼籲民航局思考無人機在貨運、農用、空污監測等新創產業應用，並針對隱私侵犯問題訂定管理規則。
陳歐珀 立法委員
- 支持無人機專章管理，但質疑400呎劃分後地方政府執法單位不明、管理能力不足，以及空拍機GPS發報機缺乏導致高度認定困難。
- 關切臺灣飛機維修員新制證照發放狀況，指出考試科目過於艱深、題庫不公開及產學內容不同調問題，恐導致人才斷層。
- 要求民航機自107年起加裝自動觸發式水下定位器，並詢問臺灣能否如期完成裝設。
- 呼籲加強對小型航空公司（如凌天航空、大鵬航空）及空勤總隊的飛安監督，避免事故發生。
趙正宇 立法委員
- 質疑國內航空公司（長榮、華航）在國外機場常無空橋，回國後卻讓給小型外籍航空，影響準點率及國家形象。
- 關切無人機400呎劃分後，地方執法單位（警察）人力、裝備及權責問題，建議警政署應訓練專職人員並配備測距儀。
- 建議應從源頭管理無人機製造、販賣通路及進口商，確保產品品質，並依危險程度（如重量）強制納保。
- 質疑航空公司退場機制中，對破產公司罰款的約束力，呼籲民航局加強預防性監管，特別點名遠東航空的財務狀況。
周春米 立法委員
- 認為無人機管理應以安全性為首要考量。
- 詢問AI無人機是否納入現行民用航空法第2條第26款定義，並質疑無人機管理專章未準用民法及民事訴訟法，可能造成隱私侵犯等民事責任規範漏洞。
- 質疑無人機飛入禁航區罰則參考飛禽罰則是否恰當，以及無人機專章未規範從事飛航活動致生飛航安全危險的刑事責任。
- 關切自然人自行操控無人機從事救災行為的處罰問題，建議可依行政罰法緊急危難規定不予處罰。
洪慈庸 立法委員
- 關切科技發展速度遠超法律修訂，質疑現行「遙控無人機」定義能否涵蓋未來非遙控操作方式。
- 建議民航局在無人機定義上放寬，以主管機關公告類型為主，並提供參考國外立法成效與檢討的資料。
- 質疑民航局與地方政府在無人機管理與取締上的溝通進度，呼籲積極協調，避免法律通過後無法落實。
- 建議針對不同使用狀況（個人/法人、自用/商用、營利/非營利），操作許可證應有不同標準，並要求民航局召開公聽會廣泛聽取民眾意見。
林俊憲 立法委員
- 提案修正無人機定義，建議加上「經民用航空局公告」，以因應未來自動駕駛等新科技發展。
- 質疑無人機操作人資格取得規範（如體檢、色盲）應更周延，並考量身心障礙者權益。
- 呼籲地方政府執法單位（警察）應有足夠訓練與意願，並建議民航局開發中英文版App，提供禁限航區資訊，方便國內外玩家使用。
- 提醒交通部應確保臺鐵訂票系統在春節前完成測試與改善，特別是東部幹線及QR Code驗票問題。
鄭運鵬 立法委員
- 關切遠東航空涉嫌惡意資遣工會成員及路過拍照空服員，質疑其在申請票價調漲時的服務品質與企業形象。
- 提案修正民用航空法第112條罰則，主張對無預警結束營業的業者負責人處以五年以下有期徒刑或拘役，以嚇阻惡德老闆，並建議增設公益監察人或勞工董事，強化事前監理。
- 強調刑罰對惡德老闆比罰款更具約束力，可降低民航局責任，促使業者善後。
陳雪生 立法委員
- 要求交通部支持3千噸交通船案，強調其與南北竿跨海大橋無關，是馬祖重要海上運輸工具，並可支援金門、澎湖疏運。
- 要求交通部部長與國發會主委於12月6日與縣長、議長會談南北竿跨海大橋事宜。
- 建議南北竿跨海大橋可考慮引進大陸機具與技術人員協助，以降低工程經費，並將此意向轉達國台辦主任。
相關人員回應
賀陳旦 交通部部長
- 表示本次修法重點為增訂遙控無人機管理專章及民用航空運輸業退場機制，參考國際經驗，兼顧安全與產業發展。
- 回應桃園航空城計畫大方向不變，但用地範圍及引進產業時程將調整，並由內政部都委會審理。
- 同意無人機管理權責劃分（400呎）需與地方政府協調，並考量技術演進及機體限高。
- 認同對航空公司無預警停飛應有足夠嚇阻罰款，但限制出境涉及行動自由與刑罰，需討論。
- 承諾加強督導桃園機場公司改善公共安全，年底前全面盤查管線，並重新界定交通部、董事會、董事長、總經理權責。
- 認同無人機管理首要原則是安全，但開放具創新意義。
- 同意金門大橋技術上具挑戰性，並關心其進度。
- 支持3千噸交通船案，並願意與地方政府合作，使其更好或噸位更大。
- 承諾將儘量挪出時間與縣長、議長會談南北竿跨海大橋事宜。
- 承諾臺鐵東部網路訂票系統將優先在春節前完成改善，並追蹤閘道口進度。
林國顯 交通部民航局局長
- 說明行政院提案重點，包括遙控無人機管理（器材與人員、活動區域、操作限制、罰則）及民用航空運輸業退場機制（事前申報、罰則）。
- 回應無人機400呎劃分是考量目視飛行最低高度500呎的安全隔離，執法將以事後證據認定，並將開發App系統供民眾查詢禁限航區。
- 說明無人機公務機（除國防部軍事用途外）均納入管理，1公斤以上或25公斤以上需考取操作證，由民航局制定管理辦法及授權。
- 表示機師酒測機制現行運作順暢，國內出境班機已100%酒測，違規將公布消息；航空公司無預警停飛罰則已提高至1千萬元至2億元，並已要求兩個月前提出申請。
- 解釋飛機維修員新制證照有3年過渡期，考試科目可累計，並已與科大溝通題庫重點。
- 說明自動觸發式水下定位器是國際民航組織要求，製造商仍在驗證中，若有困難可展延。
- 回應小型航空公司飛安將加強監督，要求普通業進行完整簡報並不定期抽查外站。
- 承諾將了解航空公司空橋使用狀況，並持續與地方政府協調無人機管理細節，將以台北市、新北市經驗作為範本。
- 說明無人機管理將區分自然人與法人，依重量與精密度有不同管理執照，並將透過註冊過程進行法規宣導。
- 表示無人機載貨原則禁止、例外許可（法人申請），載客目前未開放；噴灑農藥因涉及化學藥劑危害，初期建議由專業團體操作。
- 承諾將開發中英文版App，提供禁限航區資訊，並定期更新。
- 回應遠東航空勞資爭議，將轉達委員要求，善待員工，並將員工心情動盪影響飛安納入考量，在同意票價調漲前要求其配合改善。
- 說明無人機管理規則子法將訂定與建築物距離等規範，並會將相關資訊與警語要求銷售單位或製造單位放進去。
- 表示金門離島航線班次最多、載運率最高，但早班機空缺問題將了解，並將與航空業者協調增班計畫，以因應尖峰及年節疏運。
劉立國 國防部作戰及計畫參謀次長室聯合作戰處作戰參謀官
- 說明國防部無人機主要用於偵搜，出任務時需保持高度機敏與秘密性，因此希望國防用途部分排除在民航法規範之外。
- 表示國防部目前有規劃短程射擊武器及捕捉網，針對低高度目標，軍用及軍民合用機場正在建置中，但目前尚無擊落案例。
陳木樹 內政部警政署組長
- 說明目前警政署缺乏無人機即時排除工具（除台北市刑大有4把干擾槍），主要以勸導方式處理違規施放，或在涉及民刑事責任時進行調查。
- 表示各縣市目前沒有專人處理無人機取締，且缺乏相關測距儀等設備，執法上存在困難，將配合民航局規劃。
詹麗雯 法務部矯正署科長
- 表示矯正機關目前未納入無人機管制區域，因此尚無法排除無人機載送違禁品入侵監獄的狀況。
林俊良 交通部民航局標準組組長
- 說明自動觸發式水下定位器是國際民航組織要求，製造商仍在驗證中，若航空公司能舉證困難，將做展延。
- 說明普通業（如凌天航空）飛安監督已加強，要求其作業前須向民航局簡報並經檢驗合格，檢查員會不定期抽查。
- 說明民航局已辦理多次無人機說明會，並與各縣市政府及中央機關討論，也透過政委辦公室及vTaiwan進行網路會議。
- 說明無人機操作人體檢主要是辨識色系及操作技巧，避免色盲者操作高端或營業用無人機。
范植谷 交通部次長
- 回應機場服務費分配比例若分開收取，技術上需克服，但認同委員提出讓付費者清楚用途的合理性，並承諾積極努力。
- 說明金門大橋目前積極趕工，工進略有超前，設備執行順利。
- 承諾將要求國工局每月提供金門大橋進度與現況資料。
- 認同南北竿跨海大橋技術上是一大挑戰。
相關後續
- 委員於質詢中要求提供相關書面資料或未及答復部分，請交通部相關單位儘速以書面答復。
- 本日討論事項民用航空法部分條文修正案等19案，另擇期逐條審查。
- 討論事項第1案及第4案修正動議兩件於逐條審查時處理。
- 委員提出的臨時提案，下次會議一併處理。
- 委員徐榛蔚、林德福提出書面質詢，列入紀錄，刊登公報，並請交通部以書面答復。
原始資料
- 公報
- 10611501
- 卷／期／冊
- 106／115／1
- 發布日期
- 2018-01-08
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