限制出境法制化公聽會：要件、期限與法官保留原則探討
司法及法制委員會會議日期：2017-12-07
立法院司法及法制委員會舉行「限制出境法制化」公聽會，討論現行司法實務將「限制出境」解釋為「限制住居」是否違反法律保留原則、應否明訂要件與期限、以及偵查程序中應採何種程度的法官保留原則。多位學者專家及政府機關代表就此議題發表意見，普遍支持修法以保障人權，但對具體實施方式如法官保留程度和期限設定存在不同看法，所有意見將作為法案審議參考。
討論事項一
「限制出境法制化」公聽會 (討論提綱)
核心議題
檢討現行司法實務將「限制出境」解釋為「限制住居」是否符合法律保留原則及人權保障，並探討限制出境、出海處分應否明訂要件、期限與次數，以及偵查程序中法官保留原則的適用程度。
相關爭議
- 法律保留原則與現行解釋適法性：學者律師普遍認為將「限制出境」解釋為「限制住居」違反法律保留原則及法律明確性；司法院與法務部則認為現行解釋未逸脫文義範圍，且《刑事妥速審判法》亦有涵蓋，故不違憲。
- 法官保留原則的適用程度：多數學者律師主張應採法官保留原則，以確保人權保障及處分中立審核，即便緊急狀況也應事後追認；政府機關代表及部分學者則提出全面法官保留可能增加法官負擔，應考量急迫性例外或相對法官保留。
- 限制出境期限與次數設定：多數學者律師認為現行無期限限制嚴重侵害人權，應比照羈押設定明確期限與次數，且不宜過長；司法院與法務部則認為限制出境干涉程度與羈押有別，過短期限可能導致改採羈押，且《妥速審判法》已有總期間限制，應再斟酌。
- 限制出境處分的告知與救濟：多數發言者強調應書面告知當事人限制出境處分，避免突襲性限制，並明確救濟途徑；司法院與法務部則表示，依刑事訴訟程序應不會發生不知情狀況，但若依《入出國及移民法》則可能發生，實務上應修正。
- 偵查中檢察官權限與濫用疑慮：有學者指出檢察官可能在案件不成立時悄悄限制出境，長期侵害當事人權益；法務部則認為限制出境有其經驗法則考量，過短期限可能導致改採羈押。
- 限制出海與行政性限制出境的納入：多數專家建議修法應一併考量「限制出海」與行政法規（如稅捐稽徵法、入出國及移民法）下的限制出境，以避免規範密度不均及人權保障漏洞；司法院則認為本次討論應限縮於刑事案件，行政處分不屬其權責，法務部則建議合併處理以求周延。
- 限制出境是否為羈押替代處分：有律師對限制出境作為羈押替代措施的概念抱持懷疑，認為兩者距離甚遠；司法院與法務部則持此觀點，並認為其干涉程度與羈押有別。
立法委員發言
蔡易餘 立法委員
- 主持公聽會，強調現行司法實務將「限制出境」解釋為「限制住居」引發法律保留原則質疑，認為應有明確法律授權並符合比例原則。
- 提出委員會曾決議，要求司法院、法務部於修法前，對限制住居、出境、出海處分應以書面送達受處分人並於3個月內實施。
- 表示將廣泛聽取各方意見，以作為保障人權修法之參考。
- 總結會議，指出學者們一致認為應符合法律明確性原則，但對期間、次數及法官保留原則等細節仍有不同意見，並提及行政性限制出境亦需完善處理。
吳志揚 立法委員
- 強調法律應讓人民看得懂，現行「限制住居」在法律上缺乏明確定義，一般民眾難以理解其涵義。
- 認為「限制出境」對人民行動自由的限制效果比「限制住居」更強烈，兩者概念應明確區分，且應有法律保留與明確性規範。
- 主張限制出境應有明確的罪行程度門檻，且不應無限期、無限次數，否則嚴重違反人權。
- 要求應以書面通知被限制出境者，讓當事人知悉並能尋求救濟，避免在機場被突襲性阻止出境的難堪情況。
相關人員回應
尤伯祥 常務執行委員 民間司法改革基金會
- 限制出境修法是高度共識，主要問題在於是否需法律明文授權、是否需法官保留原則、以及是否需定期審查。
- 認為現今交通發達，限制住居不能當然導出限制出境效果，應將限制出境單獨列為強制處分。
- 主張強制處分權應回歸法院，採法官保留原則，即便檢察官有急狀處分權，也應事後24小時內追認。
- 指出檢察官可能在案件不成立時悄悄限制出境，長期侵害當事人工作權、婚姻權、家庭權及就學權，且無中立第三者審核，不恰當。
- 強調限制出境應定期審查並設有期間限制，以避免偵查或審判怠惰，並建議比照羈押期限。
- 舉例說明80幾歲老人被限制出境近2年，法院回應冷血，凸顯定期審查和期間限制的必要性。
林勤純 副秘書長 司法院
- 樂見充分討論「限制出境法制化」議題，作為修法參考。
- 認為最高法院73年度第4次刑事庭庭長會議決議將限制出境解釋為限制住居，未逸脫「限制住居」文義範圍，且《刑事妥速審判法》亦有涵蓋，故不違反法律保留原則。
- 指出大法官釋字第443、558、641號解釋未直接涉及限制住居是否包括限制出境的法律解釋問題，故無不符疑慮。
- 表示尊重委員基於人權理念提出修法，以釐清法律解釋爭議。
- 說明現行法第101條之2已規定限制住居需符合「經法官訊問」及「有羈押情形但無羈押必要」的要件，並非無條文規範。
- 提醒若修法提高限制處分門檻，應併予考量保全刑事程序進行的必要性。
- 認為限制住居及限制出境對權利干涉程度畢竟與羈押有別，且過短期限可能導致改採羈押，加上《刑事妥速審判法》已有總期間限制，是否仍需比照羈押規範期間與次數，請委員再酌。
- 對於偵查中限制出境處分採法官保留原則立意良善，但若有急迫性情況，建議斟酌設法官保留原則之例外，採相對法官保留，以利實務運作。
- 建議審酌未限制入出境權利的限制住居是否亦須適用法官保留原則。
- 指出修正動議對照表第93條第3項但書與第117條之1第1項前後規定不一致，請斟酌。
王瀚興 律師 信律國際法律事務所
- 贊成需法律保留原則，依大法官解釋，人民居住、遷徙自由應受法律保留。
- 認為限制住居應比照羈押要件審查，但實務上裁定程序不夠嚴密。
- 指出《妥速審判法》限制出境最長8年仍太漫長，且僅適用於審判中，偵查中應有總期間限制。
- 舉案例說明無明確期間限制可能導致長期限制，甚至長達10年，流於法院裁量權濫用。
- 同意應有緊急處分權，採相對法官保留原則，但需有事後審查機制，修法應考慮此部分。
- 擔憂全面採法官保留會增加法官案件量，導致案件塞車，影響效率。
- 指出法律若無明確規定，可能導致寬縱，但也提到法制化後檢辯攻防將增加，解除限制出境申請可能更困難。
謝立功 教授 台灣海洋大學海洋法政學士學位學程
- 認為「限制出海」與「限制出境」定義不同，限制出海對人民工作權、人格發展權影響可能更大，修法應單獨納入並明確要件。
- 強調限制人民遷徙自由應採法律保留原則，並提及大法官釋字第443、558、641號解釋與此議題相關。
- 指出實務上移民署對限制出境要求幾乎照准，但依法論法應採嚴謹作法，避免造成人民困擾。
- 建議可思考事後審查機制，結合緊急限制與法官參與，兼顧檢調單位壓力與人權保障。
- 主張限制出境期限與次數應嚴謹訂定，比照羈押期限，加速偵查或審判進度。
- 強調法官保留原則應具可預見性、可量度性與可信賴性，並指出許多人不知自己被限制出境，應明確告知當事人。
- 建議修法應一併修正《入出國及移民法》等相關法律，以符合人民對司法期待。
胡博硯 教授 東吳大學法學院暨法律學系
- 現行將「限制住居」涵蓋「限制出境」的解釋顯然挑戰法律明確性原則，人民難以預見與理解。
- 建議修法應將《入出國及移民法》中的「禁止出國」與刑事訴訟法中的「禁止出境」用語統一，避免邊緣案件爭議。
- 主張「限制出海」亦應明文規定於法條中，因其不同於出境，對內海航運及人民權利有影響。
- 支持法官保留原則，認為技術問題不應阻礙實質問題解決，可思考事後救濟或事前訊問機制。
- 指出許多人根本不知道自己被限制出境，因此更需要第三者維護權限，比照通訊監察法。
- 認為限制出境的期間不應像羈押一樣拉得那麼長，應促使相關單位加速偵查與審判。
吳盈德 教授 中國文化大學法律學系
- 支持修法必要性，認為限制出境對基本權干擾強烈，不亞於通訊監察，與限制住居概念有異。
- 指出檢察官在偵查初期常逕命境管單位限制出境，造成突襲且無法及時救濟，即便無罪判決也可能未主動撤銷限制。
- 主張限制出境既然是羈押替代處分，其期限理當不得逾越羈押期，除非有特殊需要。
- 建議即便不採取絕對的法官保留原則，也應採取相對的法官保留原則，以確保事前審查或事後救濟的存在。
陳志龍 教授 前臺灣大學法律學院
- 認為限制出境法制化與轉型正義有關，現行限制住居、出境、出海概念源於戒嚴時期綁架人民的行政權產物，應與刑事訴訟法區分。
- 強調立法權是第一權，立法院應站出來導正行政機關的恣意和威權體制，不應過度尊重違法、違反人權規定。
- 主張限制出境與限制住居都不是強制處分，國家限制人民自由應有阻卻違法事由，並應有嚴格的法官保留與法律保留。
- 指出台灣行政法落伍且缺乏人權觀念，司法審查功能不彰，導致行政權恣意。
- 認為限制出境的目的並非保全，而是舊機關限制自由的產物，應有「相當性原則」與「迅速原則」限制。
- 呼籲司法院和法務部改變觀念，不應受判例、民刑庭會議決議等限制，應讓法官、檢察官依良心執行法律任務。
- 強調修法不能為德不卒，行政法的限制出境（如稅捐稽徵法、入出國及移民法）亦需一併改革，增訂「逃亡之虞」等目的性要件，避免無故限制人民賺錢自由。
林俊宏 常務理事 台北律師公會
- 肯定兩個修法草案，認為明確解決長期以來司法、行政機關漠視公權力任意限制人民自由的狀況。
- 指出刑事訴訟法對限制住居無明確定義，實務操作僅限於戶籍不能變更，無法導出限制出境、出海的結論，明顯違反法律保留原則。
- 主張限制出境、出海嚴重影響人身自由，必須採法官保留原則，透過客觀中立第三者審查，確保處分合法適法。
- 強調應有令狀原則，具體載明理由，讓人民知悉受處分事由並有機會提起救濟。
- 批評司法機關對商務人士限制出境的「視訊替代」觀點過於一廂情願，欠缺對現實客觀狀況的認知。
- 認為限制出境應有明確期限限制，並比照羈押做同等密度的定期審查，確認事由是否存在。
賴彌鼎 律師 中華民國律師公會全國聯合會
- 認為最高法院73年決議已不符今日社會環境及人權保障趨勢，限制出境牽涉憲法第10、22、23條，應以法律明文制定。
- 主張限制住居無法涵蓋限制出境，兩者意涵不同，限制出境對經商、旅遊、學術影響嚴重，是僅次於羈押的嚴重強制處分。
- 建議限制出境的要件門檻、期限與延長次數應與羈押基本審查要件一致，但期限應較短，次數較少，以符合比例原則。
- 認為《妥速審判法》8年限制過長，應一併檢討。
- 主張應採取絕對法官保留原則，在緊急狀態時，容許檢察官先行作為但事後必須向法院聲請，比照緊急搜索、扣押立法體制。
- 要求限制出境處分應以令狀為之，載明案號、事由、理由、要件、期限及救濟程序，並合法送達通知當事人。
陳明堂 次長 法務部
- 個人認為「法的生命不在於邏輯，而在於經驗」，限制出境沿用最高法院73年決議有其歷史背景。
- 指出限制出境除了刑事訴訟外，還包括行政處分，建議應做整套規範。
- 認為限制出境是人民居住及遷徙自由的一部分，嚴重度低於限制行動自由，但需思考若不限制出境，嫌犯潛逃問題。
- 個人贊成應告知被限制出境者，不應等到機場才被攔下。
- 認為限制出境期限不宜過短，以確保對人的保全，避免潛逃。
- 對於是否絕對法官保留，提出急迫性狀況下緊急處分處理的考量。
- 表示所有強制處分都應有救濟程序，可思考事前審查或事後準抗告。
- 強調法務部檢察司會隨時代轉變，願意思考委員提案的空間。
張明偉 教授 輔仁大學學士後法律學系
- 認為最高法院73年決議是填補立法漏洞的權宜措施，但其本質是以便利國家管理為目的，與現代人權保障思維背道而馳。
- 指出將限制出境等同限制住居在邏輯上是跳躍的，民法住居所概念不包含限制出國，且並非所有限制住居處分都境管。
- 認為若檢察官有拘提、逮捕權，則讓其第一線行使限制出境權限似乎說得過去，但這涉及制度根本問題。
- 質疑台灣司法單位能否負荷全面法官保留的案件量，除非像美國採起訴完全裁量制，否則只做半套無用。
- 指出現行法第416條準抗告不停止執行，對限制出境的救濟不妥，應明文強化規範密度。
- 主張立法時應明文規定限制出境的要件、通知方式、期限，避免突襲性措施，並明確何時可課以或解除限制出境，應符合相當性原則。
王鼎棫 資深編輯 法律白話文運動
- 認為限制出境相關要件應符合法律明確性原則，讓人民可預見法律處理方式，避免人治恣意，且明確性門檻應隨侵害程度提高。
- 指出限制出境對人民權利影響甚大，包括商務、學術自由、家庭權與婚姻權，故對明確性原則要求應非常高。
- 主張現行刑事訴訟法僅「限制住居」四字，人民難以理解其界線，違反明確性原則。
- 認為檢察官在偵查階段未採令狀原則可能違反正當法律程序，程序可強化基本權保障，應讓人民有聽審機會及法官保留。
- 強調法官保留的好處在於透過事件透明化，促使行政機關詳盡說明剝奪人身自由的理由。
- 同意可採相對法官保留以因應急迫性案件，總比沒有好。
- 指出限制出境無期限限制違反比例原則，審查密度應提高，且過往法條欠缺必要性舉證。
- 質疑限制出境作為羈押替代手段，是否為唯一方式，實務上缺乏階段式審查。
- 認為《妥速審判法》8年限制出境期間過長，延長機制雖重要，但應比照羈押期限，且他律比自律更有效率。
張鈞綸 律師 時代法律事務所
- 認為限制住居、出海、出境僅有四個字，具體內容應進一步規範，可參考對岸刑事訴訟法的明確規範技術。
- 對限制出境作為羈押替代措施的概念抱持懷疑，認為兩者距離甚大，涉及比例原則。
- 主張偵查階段檢察官權力發動片面，應給予更多法律規範密度，要求有所限制。
- 認為應採令狀原則，讓當事人明確知道受到何種處分，並贊成法官保留原則，即便緊急情況也應在三日內向法院提出。
- 建議限制人民居住、遷徙自由的處分應儘量採取全面法官保留，優於現行準抗告制度。
- 呼籲修法應一併考量刑事訴訟法以外的法律（如欠稅、行政方面）對限制出境的規範密度，避免均勻度不足問題。
邱明弘 副廳長 司法院刑事廳
- 司法院立場認為本次討論範圍應限縮於刑事案件的限制出境問題，行政處分部分不屬其權責。
- 表示司法院已成立刑事程序修法研議委員會，將於再審修定後，立即討論限制出境修法問題，並將公聽會意見帶回參考。
- 澄清司法院在修法建議上，是從對法官工作理解角度出發，而非會不會增加法官負擔來決定。
- 說明民國17年刑事訴訟法制定時未考慮出國問題，73年決議是因應出國人數增加而做成，目的在保全訴訟程序進行，不認為違反法律保留原則。
- 指出日本保釋條件也僅限制住居，具體內容由法官宣示。
- 整理修法建議模式，包括絕對法官保留、相對法官保留（類似搜索模式）、緊急狀況檢察官先行但法院事後准駁，或維持現制但加強書面告知等。
- 強調若被告是依《入出國及移民法》在不知情下被限制出境，此不符合刑事訴訟程序的限制出境，實務上應予修正。
林邦樑 司長 法務部檢察司
- 法務部書面報告簡要說明，認為現行實務見解將限制出境解釋為限制住居，並未違憲。
- 指出檢察官、法官對被告為限制出境處分，需遵循刑事訴訟法第93條、228條規定，訊問後有羈押事由但無羈押必要時才能為之，且事後有救濟程序，符合法律保留原則。
- 提及大法官釋字第443、558號解釋未特別提到限制出境是否違憲。
- 表示德國和日本立法例未單獨列出限制出境強制處分，其釋憲機關也未解釋為違憲。
- 說明現行法已將限制住居解釋為羈押替代處分，符合羈押原因但無羈押必要時才可為之，故不需另訂限制住居或限制出境要件與門檻。
- 贊同檢察官偵查中限制出境運用不應毫無節制，若修法將尊重委員會結果，修法前本部會要求檢察官審慎運用。
- 認為羈押與限制出境干預強度不同，限制出境部分不必與羈押做相同處理。
- 強調限制出境法制化應經過整體、完整的觀察，行政處分型的限制出境應與強制處分型的限制出境併同處理，以求修法周延。
相關後續
- 所有學者專家、委員及機關代表所提意見、發言內容及書面意見將列入紀錄，刊登於立法院公報。
- 公聽會報告將送交本會全體委員及本日出列席人員參考。
- 司法院已成立刑事程序修法研議委員會，將於再審修定後，討論限制出境修法問題，並將公聽會意見帶回委員會參考。
- 主席表示將再思考如何完善處理行政性限制出境（如稅捐稽徵法、出入境管理法）的問題。
原始資料
- 公報
- 10612001
- 卷／期／冊
- 106／120／1
- 發布日期
- 2018-01-16
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