駐外機構組織通則修正案審查：政務公使與名譽領事爭議
司法及法制委員會外交及國防委員會會議日期：2017-12-06
LawTrace 法律歷程：駐外機構組織通則
立法院司法及法制、外交及國防委員會聯席審查「駐外機構組織通則部分條文修正草案」，核心討論包括增設政務公使及政務副常任代表、刪除駐外人員交流機制，以及增列遴派名譽領事法源依據。會議聚焦於政務任命對常任文官升遷的影響、名譽領事的權責範圍與管理，以及外交部推案溝通不足等爭議。最終，部分條文通過，關鍵的政務公使任命條文則保留交付黨團協商。
討論事項一
審查「駐外機構組織通則部分條文修正草案」案
核心議題
- 本次修法主要旨在因應多變國際環境，透過增訂政務公使及政務副常任代表規定，以多元化人才運用管道，並增列名譽領事法源依據，借重友我人士協助推動外交工作及急難救助。
- 同時，刪除因時空變遷已無實益的駐外人員交流機制相關條文，以符法制。
相關爭議
- 政務公使任命對常任文官升遷的影響：多位立法委員擔憂增設政務公使會壓縮職業外交官的升遷機會，影響士氣，並質疑其是否淪為政治酬庸，而非提升外交戰力。
- 名譽領事職務範圍與公權力行使：委員們對名譽領事的資格、條件、職務範圍及是否涉及公權力行使表示高度疑慮，擔憂空白授權可能導致管理困難、通敵或損及國家形象（如慶富案）。
- 修法溝通不足：王定宇委員強烈質疑外交部在推動此重要法案前，未與立法委員進行充分溝通，甚至認為這是「軟性杯葛」或「叛變」。
- 政務官職位大幅增加：有委員質疑整體政務官職位大幅開放的趨勢，恐破壞文官體制及憲政權力分立原則。
- 政務公使任命條件過於嚴苛：羅致政委員認為修法所設的任命條件（大使須特任且需有2位以上公使）過於限制彈性，建議進一步鬆綁。
- 外交官國家認同與專業性：王育敏委員質疑政治任命的外交官是否具備足夠的國家認同與外交專業性，並舉駐德代表將「國慶日」改稱「民主政治實體生日快樂」為例。
- 名譽領事是否應多元化：吳焜裕委員建議名譽領事的功能不應僅限於商業與文化，應擴展至醫療、公衛、農業、災變預防等領域，以協助邦交國並穩固關係。
立法委員發言
吳志揚 立法委員
- 認為增設政務副代表對職業外交官不公平，壓縮其升遷機會，建議非外交系統人士可任顧問而非公使。
- 質疑政務公使10人上限的計算標準及未來的館處規劃。
- 擔憂名譽領事制度的公權力行使和行為控制問題，強調需謹慎，並指出目前無派出名譽領事。
- 建議外交部不應直接讓非外交系統人士擔任公使，因公使需熟悉外交事務。
葉宜津 立法委員
- 支持名譽領事制度，但反對空白授權，要求外交部先訂定明確的資格、條件和職務範圍，否則不宜通過。
- 擔憂名譽領事行使公權力可能造成的後果，並提出參考其他國家名譽領事純粹榮譽職的作法。
- 質疑交通部觀光局駐中國辦事處的法源依據，認為駐外體系紊亂。
江啟臣 立法委員
- 質疑增設政務公使會壓縮常任文官在重要國家歷練的機會，不利外交能量累積。
- 認為外交部稱政務公使帶來新思維是變相否定常任文官，破壞文官制度。
- 擔憂政務副代表最終淪為官位分派，而非增加外交空間。
- 對名譽領事制度的實際功能、公權力行使及法律責任表示擔憂，認為需有配套法律責任。
劉世芳 立法委員
- 肯定修法為因應多元變遷，認為政務/常任職位可互換，不必然壓縮常任文官升遷，且外交部已考量平衡。
- 建議外交部可借調其他部會專業人才擔任副館長，以因應特殊館區需求。
- 質疑名譽領事的功能與任務定義不明確，擔憂空白授權可能造成黑洞及法律問題。
- 建議外交部遴派名譽領事應參考僑委會經驗，避免爭執，且應慎重遴選。
王育敏 立法委員
- 質疑政治任命的外交官是否認同中華民國，舉駐德代表將「國慶日」改為「民主政治實體生日快樂」為例，認為是自我矮化。
- 擔憂過多政治任命會打擊外交專業團隊士氣，淪為政治酬庸，且可能衝擊文官體制。
- 強調名譽領事遴選務必慎重，避免因個人行事作風損及國家形象，舉慶富案為例。
- 提醒人事行政總處應評估大幅開放政務官職位對文官體制造成的影響。
吳焜裕 立法委員
- 指出傳統外交官訓練背景較單一，面對多元國際議題（如氣候變遷、公衛）可能專業欠缺，因此政務任命有其需求。
- 支持政務任命可引入多元專業人才，但應盡量保障文官升遷管道。
- 建議名譽領事的功能不應只限定在商業貿易與文化，應擴展至醫療、公衛、農業、災變預防等領域，以協助邦交國。
李俊俋 立法委員
- 支持修法允許政務任命公使，認為可增加外交體系的靈活性和多元應用，以因應時局變化。
- 對名譽領事部分持保留態度，認為應待「駐外使領館組織條例」廢止後再處理。
- 指出過去政務官大幅增加主要發生在馬英九執政時期，反駁相關指控。
- 強調外交人員應有更多彈性與配備，以全力對外拓展台灣外交空間。
許毓仁 立法委員
- 支持外交領事人員彈性政務調整，但對名譽領事制度的法律位階、權責、管理提出質疑。
- 擔憂名譽領事可能淪為裙帶關係或總統特使，且職務內容模糊，要求外交部明確定義。
- 質疑名譽領事是否能執行公權力、取得豁免權，以及如何避免弊端發生。
- 要求外交部在制定名譽領事相關辦法時，應清楚定義職權、管理機制及背景調查，並送立法院參考。
王定宇 立法委員
- 強烈質疑外交部對此重要法案的溝通不足，認為是「刻意」的「軟性杯葛」甚至「叛變」。
- 支持法案內容，認為有助於活化外交、增加新血輪，對國家外交有正面幫助。
- 要求澈查外交部推案過程中的失職行為，但法案本身應儘速完成審查。
- 強調外交部若不積極推動自身政策，將質疑其預算與推動法條的資格。
羅致政 立法委員
- 支持修法放寬任用來源以多元化、專業化外交人才，但對總數限制和特定任命條件（大使須特任、需有2位以上公使）有意見，認為過於綁手綁腳。
- 建議應進一步鬆綁，例如允許單一公使或副代表也能政務任命，或重要辦事處處長可政務任命。
- 質疑名譽領事僅具「名譽」功能，擔憂其辦公室、掛牌等細節未準備好，恐造成管理問題。
- 認為外交部對此案的考量（如擔心政務官叫不動常任官）缺乏說服力。
段宜康 立法委員
- 認為政務任用範圍實際很小，對職業外交官權益影響不大，且有助於引進新力量、新經歷，以因應多元國際環境。
- 指出外交部首長同質性高，期盼能讓任命範圍更廣，替國家栽培更多人才。
- 質疑名譽領事條文的急迫性，因現行法令已可派任，且其職權須經核准，無法獨立行使公權力，建議外交部應先廢止舊條例。
- 強調即便有這個名譽領事，以現行法令來講，就算派了，他也沒有辦法獨立行使公權力。
孔文吉 立法委員
- 詢問駐外人員交流辦法刪除原因，並了解新聞局人員移撥外交部及文化部後外放機會。
- 關切我國目前有無派出名譽領事，並提及他國在台派任名譽領事（如陳慶男）的審核機制。
- 建議外交部應善用原住民智慧，多派原住民擔任南太國家的無任所大使，以穩固關係。
- 關切南太平洋邦交國（如帛琉、索羅門群島）的現況及我國醫療協助狀況。
廖國棟 立法委員
- 質疑增設政務公使的必要性，認為現行體制運作無問題，且恐淪為增加政治酬庸的權限。
- 認為外交部應從環保系統等專業領域尋找人才，而非以政務派任，且外交官考試即可解決人力需求。
- 對外交部稱人力緊繃但又受限員額編制表示不解。
- 支持循正式管道派駐人員，不以為然政務派任，並建議多派原住民去南太平洋穩固關係。
尤美女 立法委員
- 質疑政務公使的任命限制（大使須特任、需有2位公使）是否過於嚴苛，以及大使調離後政務公使的去留問題。
- 強調台灣外交需要「實質外交」而非傳統國際政治外交，認為傳統外交官訓練思維可能不足以應對多元議題。
- 呼籲外交部應「翻轉外交」，接地氣，與人民站在一起，例如透過臉書使用當地語言、與NGO組織交流。
- 批評外交部預算編列失衡，NGO組織缺乏經費，並建議外交部網站及臉書應與當地國人民連結。
楊鎮浯 立法委員
- 認同應讓人才進用管道多元化，但反對「翻轉外交」的說法，認為這是否定既有外交體系的努力和專業。
- 強調外交官代表國家，需經謹慎訓練，不應因邦交國少而否定傳統外交的重要性。
- 質疑修法增設政務公使的急迫性，認為其本質是為政策負責、傳遞執政當局意志的高階政務任用空間，而非外交人才養成問題。
- 提醒外交部名譽領事相關辦法涉及公權力行使及經辦問題，要求有明確說明和配套，並強調遴選務必慎重，避免損及國家形象。
蔡適應 立法委員
- 關切我國在奈及利亞代表處搬遷進度，並要求外交部應向奈及利亞駐台代表處提出同步搬遷要求，並確保其履行。
- 詢問教宗「與中國進行高層政治對話」是否影響我國與梵蒂岡邦交，並要求外交部努力邀請教宗訪台，彰顯台灣的民主與人權價值。
- 要求外交部應對北韓情勢變化有明確判斷，並向國人說明情資，以便必要時進行撤僑準備。
- 質疑名譽領事條文說明欄中寫有「類似公權力行為」，與次長口頭答覆「不涉及公權力」矛盾，認為外交部應重新考慮設名譽領事一事。
鍾孔炤 立法委員
- 肯定外交人員的辛勞，並支持本次修法旨在因應台灣外交情勢，透過增加政務公使來活化外交。
- 認為修法後的衡平方案不會影響現有文官升遷，反而能讓外交更靈活、彈性，並讓政務官負政策使命。
- 關切外交部女性主管比例，呼籲在兩性平權下多提拔優秀女性，特別是受限於早期考試規範的資深女性。
- 支持遴派名譽領事有助於國人在無邦交國家獲得協助，並建議外交部應加速訂定相關辦法，使其具備法源依據。
莊瑞雄 立法委員
- 支持修訂駐外機構組織通則，認為外交人才多元化對國家有益，且政務任命可增加彈性。
- 認為外交部應積極溝通，化解外界對酬庸及壓縮常任文官升遷機會的疑慮。
- 指出政務公使10人上限與目前僅6個館處符合條件的矛盾，建議外交部可調整編組表以增加彈性。
- 肯定外交部推動修法，但批評其溝通散漫，要求檢討改進。
林為洲 立法委員
- 質疑修法增加政務任用公使，恐影響公務體系士氣，壓縮事務官晉升管道，尤其在退休制度調整後。
- 對政務任用比例增加的趨勢抱持審慎觀望態度，擔憂破壞憲政權力分立原則，因許多人事任用不需經國會同意。
- 認為美國制度中政務官任命需經國會諮詢同意，才符合權力分立原則，呼籲外交部全面考量修法利弊。
相關人員回應
章文樑 外交部次長
- 說明修法緣由是因應「駐外機構組織通則」施行逾5年，部分條文實務需求需修訂增刪，旨在強化外交戰力。
- 解釋增訂政務公使及政務副常任代表規定，是為因應多變國際環境及非傳統議題挑戰，運用多元思維及暢通人才運用管道，並設10人上限兼顧常任文官歷練機會。
- 說明刪除駐外人員交流機制是因原立法意旨已因時空環境變遷不復存在。
- 解釋增列名譽領事法源依據，是為借重駐地國人或友我人士協助推動外交及急難救助，並規劃不執行公權力。
- 回應質疑時承認外交部溝通不足，表示將檢討改進。
- 強調外交部重視此案，旨在強化涉外業務戰力，引入新血及新思維，並已考量保障常任文官升遷機會。
懷敘 人事行政總處副人事長
- 說明104年「派用人員派用條例」廢止後，外交部已無派任政務副代表的法源。
- 表示「中央行政機關組織基準法」特別規定駐外機構組織另以法律訂定，因此外交部可透過此通則訂定。
- 回應政務官增加問題時，指出高階文官適當開放不同管道是民主先進國家作法，且本次修法設有3個門檻（大使須特任、需有2位公使、總員額上限10人），已考量衡平常任文官升遷。
- 說明名譽領事不屬公務員體系，類似協助角色，其辦法未來需送立法院備查。
李岳融 外交部禮賓處副處長
- 說明陳慶男曾是瓜地馬拉於94年委任駐高雄的名譽領事，已於106年9月14日終止任務。
- 指出目前有10個國家在中華民國設有名譽領事，多為本國人擔任，其中僅象牙海岸遴派的徐旭東先生有核發領務功能，其他主要協助經貿及文化交流。
相關後續
- 駐外機構組織通則部分條文修正草案中，第8條及第11條之1、第13條經逐條討論後無異議通過。
- 關鍵的第5條（關於政務公使及政務副常任代表的任命）保留，交付黨團協商。
- 本案審查完竣，擬具審查報告，提請院會公決，並交由黨團協商，院會討論時由蔡召集委員易餘說明。
- 條次、引述條文部分文字及法制用字、用語授權主席及議事人員整理。
- 委員所提書面質詢列入紀錄，刊登公報，並請相關機關以書面答復。
原始資料
- 公報
- 10612201
- 卷／期／冊
- 106／122／1
- 發布日期
- 2018-01-18
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