危老建築重建條例公聽會：獎勵機制與都市規劃爭議
內政委員會會議日期：2017-03-09
立法院內政委員會針對「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例草案」舉辦公聽會，邀集學者專家及政府官員就法案的適用範圍、容積與建蔽率獎勵合理性、租稅減免、最適規模、審查程序、資金貸款保證等議題進行廣泛討論。與會者對草案名稱、獎勵誘因、高度限制、老舊建築定義及與現行法規競合等提出諸多質疑與修正建議，內政部則回應將檢討不合理條文，並強調此為整體都市改造計畫之一環。
討論事項一
「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例草案」公聽會
核心議題
- 本次公聽會主要討論「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例草案」的立法必要性與實施細節，旨在加速台灣老舊危險建築物的重建，以提升居住安全與改善都市環境。
- 核心議題涵蓋提高容積率及建蔽率獎勵的合理性、高度限制解禁的影響、租稅減免優惠、個案開發最適規模、審查程序專業透明化，以及資金貸款保證的可行性。
相關爭議
- 法案名稱與立法精神：部分學者認為「獎勵」一詞易引發民眾對利益的追求，建議改為「促進」或加入「暫行」以明確其緊急性與過渡性質。
- 適用範圍與對象：對於法案適用於全國所有城市，有專家認為台灣各地條件不同，應明定適用地區，甚至限縮至特定區域，以避免不必要的拆除與歷史建築的流失。
- 容積獎勵合理性與誘因：學者與公會試算結果顯示，現行容積獎勵對於中高樓層老舊公寓誘因不足，難以支應重建成本，但也有聲音質疑過度獎勵恐淪為建商炒作得利。
- 高度與建蔽率限制放寬：多位專家擔憂無限制放寬高度恐衝擊都市景觀、日照權、通風採光及公共安全，並建議應回歸都市計畫與建築法令規範。
- 老舊與危險建築物的定義與處理：有委員及學者質疑將「老舊」與「危險」混為一談不夠精準，認為老舊不一定危險，且現行建築法與公寓大廈管理條例已有處理危險建築物的機制，質疑新法有疊床架屋之嫌。
- 租稅減免公平性：部分意見指出房屋稅終身減半徵收對企業可能造成長達百年的優惠，且對於無屋者而言，與有屋者重建後享受減稅形成相對剝奪感，有失公平。
- 審查程序與公權力介入：對於草案簡化審查程序，有專家認為應維持專業透明的審議，確保公共利益，並建議政府應更主動介入危險建築物的強制拆除，而非完全仰賴住戶百分之百同意。
立法委員發言
曾銘宗 立法委員
- 贊成政府訂定「都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例」，以更新老舊建物，避免一味興建新建築物。
- 強調法案能否有效執行，帶給台灣更好的生活環境與建築空間的重要性。
- 列舉7項討論提綱，供學者專家及政府單位提供意見，特別關注條例的可行性與周全性。
林昶佐 立法委員
- 質疑草案處理標的與現行法規（建築法、都市更新條例）競合，有疊床架屋之嫌，且危險與老舊建築物混為一談易混淆焦點。
- 認為老屋不應只有拆除重建的選項，應考慮補強或修繕等方式。
- 擔憂放寬建蔽率、容積率恐導致人口增加，加劇防災避難空間、警消、醫療、交通動線不足的問題，對防災不一定有好處。
- 指出老屋健檢與改建的住戶意願整合困難，且若已達百分之百同意，選擇都更條例獎勵可能更高。
吳思瑤 立法委員
- 批評法案推出欠缺公共討論與公民參與，是程序不正義。
- 以「天母鳳凰華城」海砂屋案例說明政府在既有法令下執行代拆與強制拆除的失靈問題。
- 擔憂新法開了一條「沒有速限的高速公路」，缺乏都市計畫相關專業審查，恐造成城市管理災難。
- 質疑將危險與老舊建物綁在一起，認為30年屋齡不一定危險，且應支持老屋修繕、活化新生，而非一味拆除。
- 反對無限制放寬高度限制，認為會影響景觀、日照權及防災，並與文資法產生扞格。
- 對政府無限量給予容積獎勵持存疑態度，認為容積是公共財，應有條件給予。
姚文智 立法委員
- 指出政府部門在推動法案時需要折衝與妥協，並期待兩黨能密切合作推動都市更新體系改造。
- 將「危老條例」定位為「重症急診」，可加快處理真正危險或瀕臨危險的建築，而都更條例則像「一般門診」。
- 強調政府已下定決心用國家力量實現都市更新，並提及內政部正努力提出都更條例及國家住宅及都市更新中心條例等配套法案。
- 期望本會期能「四箭齊發」，推動危老條例、都更條例、都市再生特別條例及國家住宅與都更中心條例，以進行整體都市改造。
施義芳 立法委員
- 強調本條例推出的目的是避免再次發生如0206維冠大樓倒塌的悲劇，加速危老建築物重建。
- 解釋危險建物與老舊建物的區分，危險建物是經指定或評定，老舊建物則需評估後認定為危險或瀕臨危險。
- 認為法律通過必須有重建誘因，但誘因設計需適合各縣市，檢視建築師公會對容積獎勵的分析，認為低樓層獎勵較高、高樓層較低，容積可再討論。
- 指出重建後房屋稅和地價稅可能大幅增加，建議對稅負折減數與年限進行討論。
相關人員回應
金家禾 院長 台北大學公共事務學院
- 質疑草案起源與行政協商不足，並認為老舊危險建築物重建不應僅涉及建築主管機關，應納入都市發展、都市更新主管機關的角色。
- 不同意將都更程序冗長完全歸咎於審查，認為主要拖延在於整合意願，且現行都更程序已有加速機制。
- 指出容積增加會對周邊公共設施、交通、日照、通風、採光等造成外部衝擊，需要都市更新審查機制來評估。
- 建議草案應規定最小基地規模，考量500平方公尺以下基地設計上的困難，尤其在地下停車場部分。
- 認為法案重點應加強危險建築物拆除的強制機制，而非要求百分之百同意，因危險建築具有公共危險性質。
- 主張防災目標應聚焦於災害潛在建築物，不限於住宅，應包含商業設施、辦公大樓及公有建築物。
- 質疑稅賦減免的公平性與必要性，認為不應將住在老舊建築物者都視為弱勢，且減稅政策對無房者不公。
- 要求對於「房屋稅提高導致重建意願低落」的說法，應有更嚴謹的學術研究支持。
卓輝華 名譽理事長 中華民國不動產估價師公會全國聯合會
- 肯定內政部針對危險及屋齡超過30年老屋訂定專法，提供誘因加速改建。
- 建議容積獎勵應提供原屋主重建前後居住面積相當的要求，但不宜高過都市更新相關獎勵，以符合公益性原則。
- 建議建蔽率應訂定原則，不宜超過重建前的原建蔽率。
- 質疑時程獎勵（3年或5年）的有效性，認為過去都更時程獎勵並未顯著提高居民意願，且3.4萬棟建物在短期內難以重建，建議內政部應訂定10年計畫。
- 建議內政部應針對危險老舊建物、都市更新及都市再生三個層次說明清楚，以利立法。
- 建議重建計畫應經過適度審查，確保容積獎勵給予合理性及權益分配公平，並建議租稅獎勵應限於自用住宅。
- 呼籲內政部與金管會共同建立完整都市更新融資辦法，以加速都市環境改造。
于俊明 秘書長 中華民國不動產開發商業同業公會全國聯合會
- 建議條例重點應擺在迫切需要重建的4、5樓公寓，因其耐震標準不足、居住品質差，且高齡化社會亟需無障礙空間。
- 指出4、5樓公寓重建困境主要有三：原容積高於法定容積導致分回面積不足、頂樓加蓋及一樓違建造成整合困難、都更審議時程冗長。
- 澄清30%的容積獎勵僅是勉強還原過去建蔽率管制時代的面積，並非額外暴利，住戶仍可能需自行負擔費用。
- 提出5點建議：簡化適用門檻（屋齡30年支持行政院版，40年以上無電梯者適用，50年以上逕為適用）、明定依原建蔽率重建、兼顧都更案穩定性、重建交換土地免增值稅、維繫同意書安定性。
劉世偉 理事 中華民國建築師公會
- 支持條例儘快通過，以因應高齡化社會對無障礙設施的需求及既有建築物生命週期臨界點，確保生命財產安全。
- 透過試算台北市案例，指出低樓層住宅（如3樓獨棟）容積增加較多，但4、5樓公寓及有電梯的中高樓層住宅容積增加有限，甚至無誘因，認為內政部所訂數字恰當。
- 分析台北市商業區住商混合建築的容積誘因亦不一致，低樓層增加多，高樓層增加少。
- 以實際案例計算，即使在台北市最有利區位，容積獎勵後的增加面積售價仍不足以支付工程造價，地主必須出錢，開發商無利可圖，需由地主自力重建或社會企業協助。
- 建議修正條文，將適用對象修正為30年以上需評估、40年以上未安裝電梯者、50年以上者逕為適用。
- 建議將重建計畫納入建築執照審查，一併由行政審查簡化流程。
- 呼籲比照921震災重建條例訂定較高獎勵標準，並認為放寬建蔽率有其必要性，應明確適用原建蔽率。
- 贊成減稅，並建議對於經濟弱勢者，規劃設計費用應酌予補助。
莊孟翰 教授 淡江大學產業經濟學系
- 歸納都更推動困難有20個主要癥結點，包括公權力發揮、景氣變動導致條件變動、估價不一致等。
- 質疑300多萬戶老屋的說法過於誇大，認為新法主要適用於台北市和新北市等高房價地區，其他縣市難以適用。
- 指出實價登錄未必是實價，可能因車位、裝潢等因素虛高。
- 認為容積獎勵等同利用公共財強迫住戶賺錢，但住戶可能不都更，且此政策恐加劇貧富差距、年輕人怨懟。
- 批評現階段政策不夠務實，法律面看法不一致且複雜導致訴訟多，政策由上而下缺乏基層參與。
- 指出新稅制問題嚴重，都更後房屋稅可能增加數倍，導致原住戶無法負擔而被迫遷離。
- 強調互信不足、估價疑義、共同負擔費用過高等人性面問題是都更推動困難主因。
- 建議容積獎勵應有上限，並建構容積獎勵回饋機制（如土地或代金支援社會住宅），以彰顯公權力。
- 建議強制健檢50年以上老屋，甚至貼紅色標籤，必要時斷水斷電。
- 提出「以房養老」概念，讓住戶可透過銀行貸款，利用增值部分支付費用，無需出錢。
- 建議成立不動產專業法庭或透過仲裁加速解決購屋糾紛與都更訴訟，並應實際走訪社區了解問題。
曾光宗 社長 建築改革社
- 建議條例名稱應改為「促進都市危險及老舊建築物加速重建暫行條例」，去除「獎勵」字眼，並加入「暫行」以強調其位階與緊急性。
- 主張應明定適用地區，不應全國適用，應經評估後適用於真正需要幫助的城市或區域，避免鄉鎮地區為獲容積獎勵而拆除歷史建築。
- 要求保障日照權，建議刪除第六條中「不受建築法令及都市計畫法令之建築高度限制」等文字，回歸現有規範。
- 反對浮濫增加建築容積，認為綠建築、環境永續、無障礙設計等已是基本考量，不應以此為由給予容積獎勵，應事先明定可增加容積的項目。
- 建議回歸相關法令的審查程序，將條例第五條修改為「依都市計畫法令及建築法令規定申請建築執照」，確保公共利益與個人利益平衡。
- 呼籲條例研擬過程必須透明開放，擴大納入都市及建築等相關專業團體與學者意見。
劉欣蓉 助理教授 臺灣藝術大學建築學系
- 認為條例旨在挽救營建業景氣與都更停滯，但此將營建業視為產業龍頭的思維是30年前的舊思維，且有問題。
- 強調都市競爭力來自優質都市環境，都市治理應具備規劃及都市設計視野，將都市安全納入整體都市改造、更新、再生的範圍。
- 批評台灣30、40年來只看單一基地開發，缺乏宏觀都市視野，導致城市醜陋，無法邁向已開發國家。
- 指出「都市更新條例」已造成孤島式更新，擔心本條例會導致更多單點式、缺乏規劃的建築物出現。
- 認為草案搭建了一套違章法令，成為特別法中的特別法，且危險加老舊的雙重夾帶，缺乏公義，所有權人不負責任。
- 質疑「老舊」定義（30年），認為RC建築可使用50-80年，此條例恐為低迷建設業另闢蹊徑。
- 擔憂獎勵機制對無屋者造成相對剝奪感，形成社會兩種公民，並威脅整體環境品質。
- 主張老屋重建條例不該此時審查，應與都更條例、都市再生相關法案重新進行全盤調整，否則城市將向下沉淪。
吳錦宗 理事長 中華都市更新總會
- 肯定內政部提出危險及老舊建物草案，希望能為都更開闢快速公路，因現行都更條例推動緩慢。
- 建議在第五條增列第二項，針對無法達到百分之百同意的危險建物，若面積比例占基地10%以下，可參考公寓大廈管理條例精神，委託估價師公會估價後辦理標售，強制參與改建。
- 建議政府比照聯合開發辦法，增加或規範一定比例的公共設施容積獎勵，產出容積由實施者與政府平分，政府分得的房地可作為公有住宅或社會住宅。
- 主張針對高齡老屋進行強制健檢，以促進民眾對自身安全的了解，提高都更需求，並展現政府對防災的重視。
- 認為提高容積率及建蔽率獎勵在現況下是不得已且合理的，建蔽率應以原本為限，放寬也無妨，但不宜影響日照權或公共設施。
- 支持租稅減免，認為可協助解決退休住戶因稅負增加而不願都更的問題。
- 認為危險建物不應有規模限制，即使點狀開發，若條例有效，將由民間自發連結，不會突兀。
- 強調若獎勵明確，為縮短時程，審查程序可簡化，不需引進第三方公證人。
彭龍三 先生 台灣都市更新受害者聯盟
- 極不贊成推動本條例，認為現有都市更新條例與公寓大廈管理條例已足夠處理危險建物重建，新法有疊床架屋之嫌。
- 指出都更推動不順利的核心問題在於公共性與私有性、產權保護及整合過程，而非容積獎勵不足。
- 質疑容積獎勵可能導致住宅區獲得商業區容積，形成「都市計畫的違章建築」。
- 強調公寓大廈管理條例第13條及14條已有關於公寓大廈重建的機制，且其已將公共性、必要性與私有財產界線寫明。
- 認為本條例恐圖利單一產權的銀行、財團與大地主，而非民眾，邏輯混亂，且日本集合住宅重建精神為自費，無容積獎勵。
- 建議若要處理房屋耐震力不足，應修公寓大廈管理條例納入性能評估，或由公眾討論重建必要性。
- 主張政府應建立有效機制推動，協助成立管委會，形成社區自主意識，而非僅靠容積獎勵，認為不景氣時放寬容積無用。
- 建議本草案無需立法，只需整合現有法令，若有可用之處，可修改為公寓大廈管理條例的子法。
張桂林 前處長 行政院經濟建設委員會住宅及都市發展處
- 主張法規應愈收斂愈好，建議應在原有都更條例中增修訂條文，而非另立一部法，因新條例實務操作仍須回歸都更條例。
- 認為30年屋齡標準應再思考，建議針對30年、40年、50年屋齡做不同比較，避免浪費資源。
- 對容積獎勵敏感，認為應在都更條例框架下，避免建商切割案子，且建蔽率不宜另外放大，應考量重建後對都市品質的幫助。
- 認為建築高度應有限制，避免建物像竹竿一樣突兀，影響日照、採光、通風及景觀。
- 主張租稅減免必須公平，應有落日條款，避免因繼承、交換孳生困難。
- 建議個案開發應規定最適規模，且應有最大規模限制，避免小基地合併大空地後，小地主獲得全部獎勵。
- 同意審查程序應專業透明，但建議政府不應直接介入資金問題，可作為平台協助自主都更的資金需求。
- 支持房屋稅解決原住戶都更後居住意願問題，不應加重稅負，以維持社會網絡。
- 強調本草案與都市計畫關係，應考慮修正都市計畫法或建立都更條例與本草案的互補關係，讓參與人選擇最有利方案。
脫宗華 前副局長 台北市政府都市發展局
- 指出本草案與都更條例的獎勵幅度相似，但草案規定無條件獲得獎勵，而都更條例需提供環境友善或公益等才能獲得。
- 認為獎勵不是促成更新成功的最終誘因，獎勵越多地主希望要的越大，且產權單純的個案會拿到最多的利益。
- 擔憂第三條合併鄰地規定，若無空地過大比例原則，可能導致小基地吃大基地，小地主獲得全部獎勵。
- 質疑屋齡30年以上建築物耐震力不足的認定可能過於廣泛，導致所有老屋都重建，浪費社會資源。
- 指出草案酌予放寬建蔽率會造成地方政府行政負擔，應有明確規範。
- 對高度限制解禁持謹慎態度，認為其涉及日照、採光、通風及防災等影響，不應輕易放寬。
- 建議房屋稅終身減半徵收應明確適用對象，區分自然人與法人，避免企業長期優惠。
- 質疑個案開發最適規模，擔憂現有獎勵設計可能無法幫助到傳統3、4層樓公寓，因其難以設置兩座直通樓梯。
- 擔心重建計畫審查中「得視實際需要，給予適度之建築容積獎勵」的規定，恐導致地方政府承辦人員行政負擔與責任歸屬問題。
- 質疑資金貸款保證機制，擔憂政府擔保風險，且過去都更曾因住戶借款抵押而中斷，應有處理機制。
花敬群 次長 內政部
- 感謝各界意見，強調推動條例背後有政府的理想、務實考量與承擔，並透過模擬情境評估條文合理性。
- 澄清容積獎勵設定目標為5層樓以下老舊危險房屋，並非「白吃的午餐」，反對「一坪換一坪」說法。
- 說明高度衝擊僅為既有容積再加15%，不會產生無限高建築，並已同意修改不合理限高文字，授權地方政府基於都市景觀、設計權責規範高度放寬。
- 解釋選擇推動此法案是基於節奏性思考，面對龐大老舊房屋數量，需輕重緩急、分門別類處理，讓最團結、最需要鼓勵的社區優先重建。
- 強調此法案是整體配套法案之一環，若無法百分之百同意，可透過都更條例修法，並將成立國家住宅及都市更新中心，由政府直接介入和協助。
- 回應稅制部分，認同法人適用長期持有優惠值得再認真思考，並已與財政部達成共識，希望各界支持現有稅制版本。
- 重申都市計畫與文資法規本來就存在，任何開發都會在既有框架下操作，不會被本條例排除。
- 強調都更條例、危險及老舊房屋條例與都市再生條例相互連結、相輔相成，可在一個大街廓裡並存，實現都市有機成長與多元活潑的目標。
- 承諾會即刻檢討各位提出的建議，將可納入條文的部分認真納入。
相關後續
- 主席指示內政部花次長針對經濟發展、財務分配、社會公益、居住安全及執行可行性等面向進一步評估，並於下次立法院逐條討論時提出充分說明。
- 所有專家學者發言將歸納整理成冊，送交立法院全體委員及出席專家學者，刊登於立法院公報。
- 此草案將與內政部正在努力提出的都市更新條例及國家住宅及都市更新中心條例，以及姚文智委員提出的都市再生條例，在本會期共同合作推動，形成完整的都市改造體系。
原始資料
- 公報
- 1062201
- 卷／期／冊
- 106／22／1
- 發布日期
- 2017-03-24
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON