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都市更新條例草案公聽會：聚焦都更困境、法制體系與公私協力

內政委員會會議日期：2017-03-30

立法院內政委員會舉行「都市更新條例草案」公聽會，廣泛討論現行都更條例的信任危機、公益性認定、法制體系架構、公私協力機制及實務困境。與會學者專家及團體代表就容積獎勵、代拆爭議、稅制影響、多元都更模式等提出多項建議與觀點，行政部門也回應將全面翻新都更條例並分階段處理，期望加速推動都市更新並落實居住正義。

討論事項一

「都市更新條例草案」公聽會 (含都更相關法案討論)

核心議題

本次公聽會主要針對「都市更新條例」的修正草案進行討論，並延伸至如何架構都市改造相關立法體系，以解決現行都更條例窒礙難行、成效不彰的問題，同時落實居住正義並加速城市改造。
核心議題涵蓋重建社會對都更的信任、明確都更的公益性與必要性、探討「都市再生三加一」立法體系的可行性，以及建立公私協力機制以加速都更推動。

相關爭議

**都更信任危機與公益性、必要性認定：** 多位發言者指出現行都更面臨所有權人、實施者、政府審議機制及社會大眾間的普遍不信任，且質疑都更的公益性與必要性定義模糊，易淪為「塗脂抹粉」的理由。
**都更法制體系與都市計畫法關係：** 有意見認為都更條例應回歸都市計畫法體系，避免其凌駕都市計畫管制，成為「都市計畫的違建」；另有意見認為「都市再生三加一」立法體系有其必要，可提供多元選擇。
**容積獎勵的正當性與公平性：** 許多人質疑容積獎勵成為都更的唯一目的，且未與公益性有明確對價關係，造成不公平；開發商則視其為推動民辦都更的重要誘因，並呼籲簡化獎勵計算方式。
**公權力介入代拆的界限與程序正義：** 爭議點在於政府公權力介入強制拆除的條件、權限歸屬及程序正義，強調需釐清公法與私法界限，並建立嚴謹的協商與估價程序。
**「一坪換一坪」觀念與利益分配：** 學者指出「一坪換一坪」觀念不切實際且造成利益擺不平，導致釘子戶問題；另有實務案例揭露建商透過私契約給予不同條件，造成不公平。
**民辦都更誘因不足與稅制影響：** 房地產業者反映房地合一實價課稅與持有稅加重，導致民辦都更誘因減少，呼籲延長稅賦減免期限並解決協議合建的稅負問題。
**拆除重建與整建維護政策偏重：** 部分發言者批評政府過度偏好拆除重建式都更，忽略整建維護在低經濟成長、高齡化社會中的潛力與效益，並可能導致城市文化多樣性減少及貧富差距擴大。

立法委員發言

姚文智立法委員

擔任會議主席，提出「都市再生特別條例草案」並主持公聽會，旨在架構都市改造相關立法體系，落實居住正義、加速城市改造並促成公私協力。
強調其提出的都市再生特別條例旨在讓政府負起責任，推動真正有公益性、必要性的大街廓公辦都更，而非僅限於公地都更。
認為本會期是修訂都市更新相關法制的重要契機，因各方共識逐漸形成，可解決過去立法面向錯亂的困境。
澄清都市再生特別條例設定 10,000 平方公尺以上的公辦都更，與危老條例處理小坪數老舊房屋有所區隔。
指出容積獎勵條件刻意不寫死，以提供未來多元需求彈性空間。

相關人員回應

彭揚凱秘書長都市改革組織

認為都市更新條例最大問題在於所有權人、實施者、政府審議機制及社會公眾間的「信任」缺乏。
指出不信任源於都更的公益性、必要性及正當性問題，並建議參照日本法制將都更定位為都市計畫法制下的特別法系。
建議台灣應將都市防災和重大策略發展地區的都市再生從都更條例中獨立出來處理，並應從街區整體整備角度看待防災。
批評現行都更常超越都市計畫管制、政府未認真劃定都更地區或提出都更計畫，且「公辦都更」實質上多為「公地都更」。
強調容積獎勵成為都更制度中的唯一目的，呼籲都更體系應回歸都市計畫，釐清公益性與必要性。

脫宗華前副局長台北市都市發展局

從消極減災和積極營造韌性城市角度闡述都市防災管理，並以日本經驗為例，強調其都市再開發法及都市再生確保計畫制度值得參考。
對於「都市再生三加一」立法體系，建議主管單位應先提供整體計畫全貌，以避免法案間競合、扞格或疏漏。
指出台北市核定都更案中約 90% 為重建型，僅 10% 為整建維護型，主要推動不順因權利人意見整合問題及互信不足。
揭示有部分建商利用資訊不對等，將都更案變成獲取超額利潤的工具，呼籲優先建立機制抑制無良業者、保護善良權利人。

莊孟翰教授淡江大學產業經濟學系

歸納修法重點包括同意門檻、同意書撤回時機、容積獎勵、代拆問題及稅賦問題，認為這些都與互信及糾紛相關。
指出都更實務與理論存在巨大落差，且市場景氣變動、房價與造價估價變化、地區差異（南北適用性）等均影響都更推動。
提出「重建公權力與公信力」、「觀念宣導」、「多元都更模式」、「建立估價權威性」、「容積獎勵上限與回饋」、「代拆法律依據與SOP」、「搭配老屋健檢」、「以房養老概念置入」、「多元創新策略」、「稅制結構改變」、「實例演練」、「成立不動產專業法庭」等 12 項具體建議。
強調現行都更制度中「一坪換一坪」不實、信託觀念不清、兩本契約問題、容積獎勵不透明、房地產稅賦過高等多項爭議點，導致都更戶疑慮重重。
認為都更過程極為複雜，涉及多種法規、估價、稅務及人際整合挑戰，需要更細緻的制度設計與實務配合。

于俊明秘書長中華民國不動產開發商業同業公會全國聯合會

指出台灣都更以民辦為主，公辦佔比極低，強調民辦都更仍需政府協助，並建議修法目標應為降低風險、提高可行性、促進國民集體安全。
表示房地合一實價課稅及持有稅加重，已導致民辦都更誘因減少，呼籲修法不應造成民辦都更「熄火」。
建議修法應維持安定性並解決現階段問題，包括將大法官釋字第 709 號合憲部分補全入法，並提升審議的明確性與預測性。
提出提高租稅誘因，包括延長房屋稅、地價稅減半期間，並解決協議合建與權利變換在土地增值稅、契稅及房地合一稅上的不公平待遇。
主張公權力允宜介入執行，但應釐清都更公益性與財產權平衡的階段，並在考量公共安全、利益與緊急危難時介入代拆。

謝志誠董事長財團法人農村發展基金會

指出都更條例經歷 8 次修正，第 9 次修正耗時最長，主要爭議聚焦於公益性與必要性、是否回歸都市計畫體系、容積獎勵給予及代拆前提與程序。
提到「危老屋條例」已率先通過並給予無負擔容積獎勵，可能影響都更條例修法方向。
建議都更條例應與都市再生條例一併考慮修正，不應分開處理，並支持將一定面積以上的公辦都更從現有都更條例中抽離。
提醒社會不應遺忘非都市計畫土地上的 500 萬名台灣人，他們缺乏都更條例、危老屋條例等協助避災、防災的措施。

王章凱研究員政治大學第三部門研究中心

強調日本的都市更新和再生皆在都市計畫法架構下進行，台灣應借鑑此經驗，釐清都更條例與都市計畫法之間的關係，避免產生過多「違章建築法律」。
以日本東京的防災基地和環狀道路體系整備為例，說明真正的都市防災計畫是全面性的，而非僅限於建築耐震改善。
支持政府應承擔都市更新的責任，並提出「公私協力」中公權力介入的界限問題，特別是強拆權限歸屬，應釐清公法與私法的行為範圍。
質疑現行法規中政府授予私人強制執行的法理依據，並提醒若不釐清公私界限，修法恐仍有違憲疑慮。

張金鶚教授政治大學地政學系

認為都更最大問題在於私有財產權保障的爭議及龐大利益分配不均，導致「為錢不要命」的現象。
指出「一坪換一坪」觀念不切實際，且都更戶不願出錢，呼籲修法應建立教育輔導機制，讓民眾了解權益，不應「獅子大開口」。
強調容積獎勵的正當性應有對價關係，並與公益性明確掛鉤，計算方式應透明公開，避免不公平。
主張解決釘子戶問題需建立透明公開的估價與協商機制，並在嚴謹程序正義下，政府才應介入強制拆除。
建議修法應建立更多元的都市更新方式，包括小面積都更或自主更新，以因應不同需求。

張桂林前處長行政院經建會住宅及都市發展處

指出都更條例越修越細，趨向操作手冊，可能導致競合問題，並建議應有彌補型的、上位的「都市再生條例」作為總體政策綱領。
強調應學習歐盟國家透過都市再生條例，在不同發展階段有不同法令規章及組織因應，以扭轉台灣都更停留在個案應付的困境。
建議中央住宅及都市再生推動中心應吸納英國 PPP 模式，納入法律、財稅金融等跨領域專家，而非僅限於傳統都市規劃者。
提出都更機制需注意容積率的精準拿捏、地價控制及政府干預地價以防止投機，並防範大戶企業進場囊括土地成為「二房東」。

黃麗玲副教授台灣大學建築與城鄉研究所

強調公私協力中的「私部門」應包含公民團體及社區團體，而非僅限於產業團體，批評現行都更政策過度偏重不動產產業。
認為都更立法 20 年來，對「增進公共利益」與「改善居住環境」的目標是失敗的，反而加速住宅商品化、擴大貧富差距、產生社會不信任。
批評政府過度仰賴推倒重建式都更，罔顧城市永續，並建議應重視「整建維護」取向，可創造更多工作機會。
以韓國首爾市從大規模都更轉向都市再生為例，強調解編更新地區、推動整建維護、與民間團體合作及社區營造的重要性。
呼籲將社區規劃師連結都市再生政策，協助老舊區域復甦與經濟再造，創造更多樣化的就業機會與城市魅力。

彭龍三先生台灣都市更新受害者聯盟

以韓國 New Town Project 經驗為例，指出韓國都更基地面積至少 10,000 平方公尺以上，而台灣僅 500 平方公尺即可，導致規模過小。
強調韓國都更取得容積獎勵需提供 17% 至 18% 總樓地板面積作為公營住宅，台灣卻全數進入私人口袋，此為兩國都更的極大差異。
提及韓國龍山事件導致社會反省，促成新法出現，並建議台灣可參考韓國在 2013 年整併多部相關法律為「都市與住居環境整備法」。
比較台韓都更實施方式、實施者、容積獎勵、權利變換及政府監督機制，指出台灣都更偏向建商主導，且存在「假權變真合建」及偽造同意書等問題。
呼籲公私協力應朝向住戶自主的「自力更新」，並協助社區成立管委會，以解決建商主導下的不信任問題。

花敬群次長內政部

指出台灣 30 年以上老舊住宅數量龐大且快速增長，若都更速度不變，將導致都市衰敗及公共居住安全惡化，強調都更涉及台灣都市競爭力。
表示政府目標是「牽一頭大牛」，對都更條例進行全面翻新，但會分階段、分類處理，因其結構性問題複雜。
說明「都市危險及老舊建築物加速重建條例」優先處理百分之百同意改建的危險房屋，並簡化容積獎勵為 30%，作為都更條例修法的定調方向。
承諾透過「國家住宅及都更中心」的設置，定調政府主動協助與介入都更，並整合民間專業量能。
指出未來修法重點將強化處理不同意戶機制、提升地主參與信心、多元化都更模式、鼓勵金融機構介入，並簡化都更審議程序。
強調應協助推動自主更新，建構平台讓都更成為全民容易且樂意參與的事情，並希望強化都市計畫結構面，但需溝通拿捏分寸。

相關後續

主席表示將期待都市更新條例和都市再生特別條例可以一起審查，並將央請司法及法制委員會和內政委員會聯席進行。
主席強調本次公聽會是第一場，未來討論過程中希望有機會針對條文細節或其他未處理到的面向繼續深入討論。
內政部花次長表示政府將對都更條例進行全面的翻新，並分階段、分類處理，將危老房屋改建條例作為優先推動的法案。
主席指出本會期是一個非常好的立法契機，各方共識正在逐漸形成，將努力修訂都市更新相關法制。

原始資料

公報: 1063501
卷／期／冊: 106／35／1
發布日期: 2017-04-20
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