都更條例與都市再生立法公聽會：釐清定位與推動困境
內政委員會會議日期：2017-05-11
立法院內政委員會召開「都市更新條例修正草案及都市再生特別條例草案」公聽會，聚焦於台灣都市建築高齡化問題，討論都市更新與都市再生法案的定位、立法必要性、政府主導角色、同意門檻及執行困境。與會學者專家及業界代表就公辦與民辦都更的界線、公權力行使、跨部會整合及修法方向提出多元建議，內政部則回應已將部分建議納入現行都更條例的修正草案中，並採務實經驗導向修法。
討論事項一
都市更新條例修正草案及都市再生特別條例草案 公聽會
核心議題
- 本次公聽會主要針對台灣都市建築高齡化問題，探討「都市更新條例」的全面修正方向，以及是否應另立「都市再生特別條例」以推動大規模、政府主導的都市改造計畫。
- 討論聚焦於釐清都市更新與都市再生的概念區別、各自的適用範圍、政府應扮演的角色、公權力介入程度、土地所有權人同意門檻的合理性，以及如何克服現行都更推動的實務困境。
相關爭議
- 是否應另立「都市再生特別條例」專法：部分專家認為都市再生應有專法處理大規模、跨部會、經濟振興導向的計畫，與現行都更條例有所區隔；另有意見認為可將都市再生概念納入現有都更條例或都市計畫法修正，避免疊床架屋。
- 政府主導都更的門檻與執行力：內政部版本規定公辦都更仍需二分之一同意門檻，引發部分委員及專家質疑，認為政府應有更強的公權力，且現行公辦都更案例成功率低；另有意見擔心過度放寬恐侵害私權。
- 公辦與私辦都更的工具與誘因公平性：業界代表指出，公辦都更與私辦都更在容積獎勵、稅賦優惠及工具使用上應一致，否則私辦都更將因整合困難而難以推動；但亦有學者認為公辦都更具公共利益，應有不同待遇。
- 都更主管機關層級：多數專家學者贊成將都市再生議題的主管機關層級提升至行政院，以利跨部會整合，但對設立任務編組或獨立行政法人的具體形式有不同看法。
- 「釘子戶」問題與公權力行使：多位發言者強調，少數所有權人不同意是都更停滯主因，政府應強化公權力執行，甚至考慮修訂建築法納入強制健檢與拆除機制；但也有聲音提醒需兼顧正當行政程序與權利保障。
- 老舊違建的處理：有業界代表建議對於民國84年以前的老舊違建，應考慮給予現金補償並列入共同負擔，以加速都更推動，避免成為拆除障礙。
- 現行都更條例的成效與修法方向：有學者批評過去都更條例修法多為零碎式，未能解決結構性問題，導致推動成效不彰；內政部則強調本次修法是全面性、結構式的大幅度調整，旨在解決實務問題。
立法委員發言
姚文智 立法委員
- 作為主席及提案人，強調都更條例修法不只是法案，更是架構整個都更政策實施體系。
- 提及已通過的「都市危險及老舊建築物加速重建條例」，並提出個人版本「都市再生特別條例」以加快審議。
- 個人主張曾為廢除都更條例，改以老舊建物容積獎勵條例回歸市場，並將都市問題留給都市再生條例處理。
- 認為「都市再生」是重要的前瞻基礎工作，應作為城市升級、經濟發展的機制，並對行政院遲未提出都更版本表達不滿。
- 期望在擔任召委任期內將修法送出委員會，讓公辦與民辦都更並行不悖，共同改造城市。
相關人員回應
花敬群 次長 內政部
- 台灣建築物高齡化問題嚴重，有大量都更改建潛在需求，都更系統法案必須大幅精進。
- 新政府採「3+1法案規劃」推動修法，已通過「都市危險及老舊建築物加速重建條例」，正研擬「國家住宅與都市更新中心設置條例」草案，並全面檢討「都市更新條例」。
- 「都市更新條例」修法為龐大工程，條文從67條增至88條，約70條為修訂或新增，涵蓋8大面向。
- 「都市再生特別條例」內涵已規劃納入「都市更新條例」新訂「政府主導都市更新」專章，強化公辦都更機制。
- 對於是否獨立立法「都市再生條例」，內政部持開放態度，但現階段策略是在都更條例中增設專章強化，以務實解決問題為導向。
- 本次修法已將合建與權利變換雙軌並行、現有案件適用舊法、部分稅賦優惠同軌等建議納入。
- 公辦都更仍設有二分之一同意門檻，並非政府可隨意為之。
- 針對公權力介入及釘子戶處理，修法已強化調處等相關作為，並刪除徵收規定。
- 強調修法是完整、結構式的大幅度調整，而非蜻蜓點水，旨在解決過去20年都更運作累積的問題。
謝哲勝 教授 國立中正大學法律學系暨研究所
- 台灣需要都市再生，其與都市更新同義，立法必要性依內容而定，若能推動都更則有必要。
- 現行都更條例可辦理大面積、重建方式的公辦都更，但政府誘因不足導致案例少。
- 民間實施都更亦具公共利益，因都更地區劃定後，更新本身即符合公共利益。
- 若制定都市再生條例門檻高於現行都更條例，則無法執行。
- 建議提高中央政府主管機關層級，由行政院設置任務編組，減少協調成本。
- 避免公辦都更淪為公地都更，需貫徹公權力，檢驗程序與分配公平性，並作為合法都更的後盾。
- 整合所有權人意見可透過踐行大法官釋字第709號正當行政程序，強調通知、意見提供、理由說明及公平分配。
- 大法官釋字第709號並未宣告多數決都更違憲，僅認為事業概要十分之一門檻太低，提高即可合憲，不需至二分之一。
- 建議政府提供都更可行性研究、補助里辦公室自組更新會、公開可行方案資訊、提供安置措施並貫徹公權力以加速都更。
林旺根 榮譽理事長 中華民國地政士公會全國聯合會
- 認為制定都市再生特別條例有其必要性，因現行都更條例難以處理大規模、策略性、更具前瞻性的都市改造。
- 指出現行都更困境在於「雞兔同籠」，公共利益分散導致批判，應參考日韓英美等國專法經驗。
- 主張都市再生專法能提升至中央層級，如日本設再生本部於內閣，整合跨部會資源，非內政部能獨力承擔。
- 批評公辦都更雖無門檻，但實務上招商契約仍要求比例，缺乏實質意義，應給政府更多支持。
- 建議在專法中規範大破大立、立體化、排除現有都市計畫僵化限制的作法，而非僅是規劃評選機制。
- 呼籲中央應有戰略性目標，指認特定地區，並透過公私協力、招商評選機制引導民間參與。
許瑜容 副召集人 中華民國不動產開發商業同業公會全國聯合會都更委員會
- 不清楚都市再生特別條例與都更條例的根本差異，若僅為公部門工具增加，可直接納入都更條例。
- 贊成公辦都更，但主張公辦與私辦都更的工具、門檻、稅賦優惠等應一致，因兩者皆具公益性，否則有違憲法公平原則。
- 批評公辦都更可透過變更都市計畫提高容積率，而私辦都更不行，且公辦都更使用納稅人錢，私辦實施者卻是「受害者」。
- 指出都更實務困難，如同意書隨時撤件、需不斷重公展、估價報告書效期短等，導致案件難以推動。
- 質疑內政部版都更條例條文大幅增加，且事先未充分溝通，對其內容感到「驚嚇」。
- 若公辦都更無門檻，且針對私人土地，如何處理未同意的999戶？政府有無魄力拆除？
- 強調都更案件推動緩慢，台北市核定275件僅175件施工或完工，質疑公辦都更成功案例，擔心民眾期待落空。
- 認為應有不同法令應付不同都更規模，若只等大規模公辦都更，將耗費數千年。
- 批評現行共同負擔不合理，如拆除48戶公寓共同負擔僅200萬元；且政府徵收用市價，卻要求捐贈道路土地以公告現值加1.2倍計算，不合理。
- 認為實施者承擔高風險，9%至12%的風險管理費並非暴利，若政府不敢執行拆除，將無人敢投入。
- 呼籲若有不同門檻、稅率、核定條件，應明確訂定，避免誤解與爭議。
張桂林 前處長 行政院經建會住宅及都市發展處
- 肯定台灣需要都市再生，其為都市更新的2.0進階版，已討論20年。
- 都市再生旨在處理窳陋地區、不合時宜產業、大面積公有地等，現行都更法架構無法處理，故需立法。
- 都市再生重要性在於政府職責，各目的事業部會應做領頭羊，立法具宣示意義。
- 都市再生是促進地區經濟振興，非僅小規模住宅更新；都更可包含在都再內，都更為體、都再為用。
- 建議維持兩套法案（都市再生法、都市更新法），或將都更條例改名為「都市更新與促進再生條例」並補足欠缺條文。
- 主張提升處理都市再生議題的層級，超越內政部職權，由政務委員或副首相辦公室共同推動。
- 建議「國家住宅與都市更新中心」名稱應涵蓋「再生」意義，避免僅限於住宅與都更。
- 認為公辦都更應優先推動大面積公地更新，以發揮領頭羊帶動效果。
- 所有權人門檻問題難解，建議可依土地規模分階段進行，並透過建築設計預留擴升彈性。
- 建議政府培養社區自力更新能量，可參考歐盟合作社模式，或提供中繼住宅基地解決搬遷問題。
邊泰明 教授 國立政治大學地政學系
- 贊同制定都市再生條例，因都市再生內涵除實質重建外，更包括經濟產業、社會文化層面，與都更著重實質重建不同。
- 引用日本「都市再生特別措置法」說明都市再生旨在提升都市機能、改善居住環境、確保防災機能、強化國際競爭力等多元目標。
- 區分「老舊房屋加速重建條例」、「都市更新條例」與「都市再生條例」在政府介入程度與公共利益規模上的差異。
- 認為老舊房屋重建與都更尊重市場，規模較小，公共利益不足以達成大規模基地開發的都市再生目標。
- 主張都市再生條例應包含四元素：高層級組織（如內閣都市再生部）、公有土地資源、資本、以及法令整合（涵蓋都市計畫、建築、景觀、私有土地活化等）。
- 強調都市再生應將工業區納入範疇，不僅限於住宅區。
- 指出姚委員版本雖模仿日本由行政院長主導，但主管機關仍為內政部，組織調整仍待討論。
吳孟德 前局長 高雄市政府都市發展局
- 認為都市再生與都市更新應明確區分，如同「兩中」而非「一中」，都更旨在彌補都市計畫法與建築法不足，但更大架構的地區再生則不同。
- 以信義計畫區、內湖開發及基隆河截彎取直為例，強調大規模都市改造需高層級政府主導及公地挹注。
- 主張應推動「地區再生」或「都區再生」，解決區域層次問題，如基隆五堵到七堵的產業發展與居住問題，以及南台灣新南向基地的交通困境。
- 批評前瞻計畫未有效處理南台灣交通劣勢導致的經濟剝削，認為應以國家總體利益考量。
- 建議內政部營建署增設專組處理國家級大都更，而非僅由都更組應付小型民間都更。
- 強調大規模改造需高層級單位（如內湖開發處由空軍副總司令領導）來推動，而非困於小坪數都更。
- 認為若無「都區/地區再生」觀點，台灣將永遠卡在小坪數都更，失去發展機會。
王章凱 研究員 國立政治大學第三部門研究中心
- 認為「都市再生特別條例」立法的必要性，不應僅以規模大小或是否公辦為充分條件，而應檢視其與「都市計畫」架構的關聯性。
- 指出草案總說明批評都更「名為都市更新，實為老舊建物改造，無益於都市機能提升」為一針見血，應為都更條例修訂方向。
- 質疑若「都市危險及老舊建築物加速重建條例」已處理小規模老舊建物改建，再以相同理由擬定「都市再生特別條例」則有重複之嫌。
- 強調「城市風險指數」被媒體錯誤引用於都更條例，其主要風險為風災、水災、地震（火山）及市場崩盤，非都更條例可單獨解決。
- 肯定姚委員提出「詞彙」差異的重要性，指出日本「都市再生」源自英國「urban renaissance」，強調可持續性、社會福祉、環境責任及社會包容，與早期的「urban regeneration」不同。
- 主張不論英國或日本的「都市再生」計畫，規模雖大，但皆在都市計畫架構下進行，現行都更條例或都市計畫法並無規模限制。
- 認為過去都更條例修法過度擴張私部門權力，模糊公私界線，使政府被動，應透過修法完備法令授權，讓政府積極作為。
- 歸納認為似乎沒有非另訂「都市再生特別條例」不可的問題，現行都更條例或都市計畫法應可透過修訂成就都市再生。
林明鏘 教授 國立台灣大學法律學系
- 高度肯定姚委員的「都市再生特別條例」草案，認為其才是真正的都市更新條例，而現行都更條例實為「民辦都更條例」。
- 主張都市再生條例與都更條例應單獨立法，或至少將都更條例改名並整合，以公辦都更為主軸，私人作為行政助手。
- 支持提高都更主管機關位階至行政院，但不贊成任務編組，認為應設獨立機關，或至少是行政法人。
- 認為大面積都更居民缺乏技術、資金及協調平台，不可能自主更新；公辦都更程序應快速，同意比例可降至二分之一，民辦都更則需100%同意。
- 批評現行權利變換制度中土地價值被低估、外部資金價值被高估，導致公地（如台大）不願參與都更。
- 強調應運用「棍棒」措施加速都更，例如修改建築法，規定建築物滿50年需強制健檢，危險建築應強制都更或重建，費用由國家補助一半。
- 認為姚委員版本具理想性，但條文數太少，應擴充至60條以上，且需回歸程序面，如公辦都更的審查程序可簡化。
- 呼籲立法院應自行整合各委員版本，而非交由內政部，並多請法律人提供意見，以制定具正義、前瞻、未來性的都更條例。
張子亮 理事長 不動產估價師公會全國聯合會
- 認為都市更新必須與都市計畫相結合並作整體規劃，局部都更可能阻礙整體發展。
- 若有急迫性或需整體進行的地區，應由政府主導都市再生，但需考慮執行面是否產生更大阻礙。
- 強調都更推動需有「合情」手段，讓人民覺得有利，尤其重視權利變換的合理性。
- 建議都更法規第49條規定的估價複核，應由公會而非單一估價師執行，以取得民眾信賴。
- 認為政府在都更強制執行上魄力不足，應檢討原因，民眾期待強而有力的公權力執行。
- 主張政府應有決心，在學者專家與民眾意見整合、法律程序完備後，堅決執行都更。
謝欽宗 副理事長 台北市都市更新學會
- 支持姚委員所提的都市再生應為全國性、架構在國土計畫下的大面積推動，讓全台擴大變美。
- 強調現階段都更急迫問題是40-50年前興建的4-5層老屋，長者行動不便，需避免災難發生時的損失。
- 指出都更終極目標是「老屋改建」，但拆除老屋的最大問題是「1戶就可擋住全部」，應探討多數與少數公平性。
- 批評現行都更條例「徒法不足以自行」，因公權力不彰，少數凌駕多數，導致都更遲滯20年。
- 提及自身案例，推動都更7年仍有2戶不同意，或要求不合理條件導致拖延。
- 呼籲儘速修法，讓地方政府有法可循，不要再延宕，台北市舊屋撐不了幾個20年。
- 期待修法能讓協議合建與權利變換享有同等稅賦優惠，促進民間自願100%同意拆屋。
- 建議刪除原都更條例第25條之1關於可徵收區域的不公平規定，並考慮提高多數決門檻。
- 希望修法能有落日條款，讓現有千餘件審議中案件可援用舊法，避免重新來過。
- 強調防災性都更刻不容緩，應將都更觀念納入國民教育，教導「使用者付費」精神。
- 建議解決老舊違建問題，對民國84年以前的加建、陽台外推等，比照「臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例」給予現金補償，列於共同負擔項下。
彭揚凱 秘書長 都市改革組織
- 指出都更條例自1998年立法至今已修法8次，卻仍被大法官宣告違憲，顯示有結構性盲點，應進行通盤性檢討。
- 認為政府推動都更的兩大目標（帶動產值、解決危老房屋）皆未達成，最窳陋危險地區反而推不動，大規模都市再生也未實現。
- 主張中間地帶的「舊屋換新屋」屬民眾財產權，政府應訂定良好遊戲規則，可透過租稅減免或容積獎勵明確化。
- 認同都市再生在學理與國外經驗上都很重要，爭執點在於是否需立專法。
- 從務實角度看，行政部門需要明確的法令機制授權才能積極做事，因此支持姚委員立專法的方向。
- 批評過去政府在都更上態度消極，法律未明確授權即不敢作為，導致問題叢生。
- 強調本次修法應解決都更條例所有問題，並在當屆立委任期內通過，避免重蹈上次會期無疾而終的覆轍。
相關後續
- 主席要求內政部提供更清楚的修法資料給與會者。
- 主席表示，關於扣除額上限、簡化稽徵程序、離島稅賦優惠等議題，請財政部研議，並於一週內提交書面報告。
- 關於簡化稽徵程序，多數委員支持，送院會協商。
- 主席表示將持續關注內政部與行政院版本，期望能儘速提出，否則只能成為修正動議。
- 主席承諾將持續召開會議，未來可能更密集，推動都更修法在現有基礎上往前進。
原始資料
- 公報
- 1065701
- 卷／期／冊
- 106／57／1
- 發布日期
- 2017-06-01
- 原始連結
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