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立法院議事規則檢討公聽會：聚焦前瞻預算爭議與「一事不二議」

司法及法制委員會會議日期：2017-10-16

立法院司法及法制委員會召開公聽會，檢討前瞻基礎建設特別預算案審議期間所引發的議事規則適用爭議，特別是「一事不二議」原則、主席權限、預算主決議效力及內政部會議規範引用等問題。學者專家與立法委員就國會自律、程序正義及多數決原則進行深度討論，並提出改革建議，最終決議將尊重釋憲結果，並朝野協商未來總預算審查回歸常態。

討論事項一

立法院議事規則相關適用疑義之檢討公聽會

核心議題

本次公聽會主要檢討立法院在審議前瞻基礎建設特別預算案期間，因處理議事爭議而浮現的程序問題，包括「一事不二議」原則的適用範圍、主席裁決權限、預算案主決議的法律效力，以及引用內政部會議規範的適法性。
會議旨在探討如何確保立法院議事運作符合程序正義，保障少數黨提案權與發言權，並避免國會淪為執政黨一黨專政，同時兼顧議事效率與國會自主原則。

相關爭議

「一事不二議」原則的定義與適用範圍：在野黨質疑執政黨援引此原則，在處理完自身提案後，不討論也不表決其他黨團或委員的提案，此舉是否剝奪了立法委員的提案權和職權，以及應依提案先後順序或旨趣遠近進行表決。
主席權力濫用爭議：主席宣告會議不再處理權宜、秩序問題及散會動議，並將所有主決議包裹處理為「建請案」而非逐案討論，被質疑違反議事規則、慣例及程序正義。
引用內政部會議規範的適法性：立法院已有《職權行使法》與《議事規則》，卻在審議前瞻預算時引用位階較低的《內政部會議規範》，被質疑本末倒置，有損國會自主性。
預算案主決議的效力：在野黨提出的數千件主決議提案，被主席改為不具法律拘束力的「建請案」並包裹表決，被質疑違反《預算法》第52條規定及過去審議慣例。
預算審查程序的瑕疵：前瞻預算案未經行政院長報告備詢即付委討論，以及委員會未經實質審查即將行政院原案送二讀，被質疑不符合正當法律程序及立法院慣例。
國會自律與司法審查界線：對於大法官釋字第342號解釋中「國會自律」原則的界線，以及司法機關在何種程度下可介入審查國會議事瑕疵，存在不同解讀。
朝野協商機制失效：在野黨指控執政黨關閉協商大門，不尊重少數意見，導致多數暴力，使協商機制無法有效解決爭議。

立法委員發言

王育敏立法委員

召開公聽會檢討前瞻預算審查爭議，指出「一事不二議」爭議、主席包裹處理主決議、封殺程序動議、引用內政部會議規範等問題。
強調議長應中立、堅守程序正義、落實法規，並保障少數黨發言提案權，以建立更好的國會運作模式。

柯建銘立法委員

說明前瞻預算案背景及爭議始末，強調當時處理是「非常態」的防禦措施，為避免國會癱瘓。
援引大法官釋字第342號解釋，主張依會議規範先提案先表決，並認為「一事不二議」是民主政治的ABC。
呼籲朝野回歸理性，不希望未來立法院淪為「武器研發軍備比賽」，應重新建立新的夥伴關係。
指出朝野協商已達成共識，前瞻預算審查是特例，未來總預算審查將回歸過去常態方式處理。

吳志揚立法委員

認為監督預算是在野黨天職，多提案是因執政黨未協商好，且不讓步。
質疑主席宣告不再處理權宜、秩序問題等程序動議，認為此舉不合理且非可表決事項。
主張預算案審查應依照議事規則及職權行使法，所有案子至少要朗讀、討論，並依旨趣遠近表決。
認為將數千案主決議改為建議案，連唸都沒唸就送交相關機關參考，剝奪協商機會。

林德福立法委員

批評民進黨處理前瞻預算使用多數暴力，將主決議改為建議案並包裹表決，破壞議事慣例。
認為「一事不二議」若成為慣例，將使全國所有議會的少數黨毫無作為，國家將走民主回頭路。
指出蘇院長對「一事不二議」原則未正面回應，顯得心虛，且主席無權將主決議改為建議案。
呼籲專家學者伸張正義，讓司法界瞭解此做法若推廣將打壞國家體制。

曾銘宗立法委員

質疑主席將主決議改為建議案並包裹表決、不處理預算修正案，違反民主程序正義及尊重少數原則。
認為此舉違反憲法第63條、立法院職權行使法、議事規則及預算法，質疑主席自行解釋議事規則。
挑戰執政黨若認為前瞻審議合法，應將此做法沿用至本會期審查公務預算，但民進黨又心虛不敢。
呼籲大法官秉持良心與專業，不應預設立場，國會自律並非多數為所欲為。

柯志恩立法委員

認為「一事不二議」剝奪憲法第63條賦予立法委員的提案討論與表決權。
主張應先走議事規則第11條「旨趣遠近」的程序，再考慮第37條「修正動議討論終結」的適用餘地。
批評執政黨對待議案標準不一，過去民進黨在野時也曾提出上千件議案，不應將在野黨提案視為杯葛。
強調預算案也屬於法律案，議事規則第11條修正動議也可用於預算案，呼籲立法院應發揮自主性。

尤美女立法委員

認為本次議題是國會自律的政治問題，而非憲政或法律問題，應由國會自行處理。
主張國會原則應保障少數發言提案權，同時確保議事順暢，避免國會癱瘓。
批評國民黨杯葛導致委員會無法討論，甚至拒絕協商，是民主制度崩壞的主要原因。
解釋「一事不二議」是指當議案已表決通過，後面的相同內容議案就不需要再處理，應以先提案先表決為依據。

蔣乃辛立法委員

澄清在野黨並未放棄協商，全程參與，但院長堅持以「先後順序」表決，而非議事規則第11條「旨趣遠近」。
批評院長引用會議規範而非立法院議事規則，違反議事規則第2條規定，且未行政中立。
質疑主席宣告會議不可討論權宜問題、會議詢問及散會動議，侵犯委員權益。
強調若院長依議事規則第11條處理，表決輸在野黨也認了，關鍵在於程序不符規定。

王惠美立法委員

批評前瞻預算審查是「毀憲亂政的包裹表決」，質疑引用威權時期內政部會議規範的謬誤。
強調立法院議事規則應優於內政部會議規範，且會議規範第47條也要求預算案二讀會應逐條朗讀。
指出前資深議事處官員認為應依議事規則第11條，從與原案旨趣距離最遠者優先討論處理。
認為若執政黨摒棄程序正義，僅依多數暴力創造不成文規範，將嚴重衝擊立法文化。

相關人員回應

劉有恆講師台灣大學國家發展研究所

認為多數黨與少數黨的衝突本質上是關於爭議性立法修正案的處置問題。
介紹美國眾議院透過規則委員會控制修正案數量與類型，以及參議院透過一致同意協議控制議程的作法。
建議立法院可參考美國眾議院建立專職規則委員會，發展個案特別規則制度，以公開透明方式控管修正案，並保障少數黨提案機會。
指出即使訴諸司法，基於立法權獨立自主，司法介入的可能性不大，問題仍需國會自行處理。

劉兆隆教授彰化師範大學公共事務與公民教育學系

同意大法官釋字第342號解釋確立國會自主原則，司法審查不易介入。
指出我國與美國眾議院在組織設計、後勤資源（如預算局）上存在差異，援引國外經驗需考量適用性。
強調議事規則的目標在於保障少數意見及順暢議事運作，政黨協商體制亦為此目的。
認為立法院的終極運作邏輯是民意多數決，少數黨利用程序延滯議事是技術問題，選民會在下次選舉檢證。

謝政諭教授東吳大學政治學系

認為爭議暴露立法院相關規範不夠嚴密，朝野攻防淪為戰術運作。
批評引用內政部會議規範本末倒置，有違國會自主，可能使立法院淪為行政院或內政部的附屬機關。
主張主席應盡力溝通協調，建立協商慣例，不應只注意戰術運用而忽略原理原則。
認為「一事不二議」剝奪在野黨提案權，且「一事」的解釋有空間，呼籲強化立法院法規及司法權威介入以救濟。

廖義銘教授高雄大學政治法律學系

認為公聽會若不限制國會自律及多數決原則，將無實質意義，國會將淪為多數黨主導的政治場域。
批評大法官釋字第342號解釋後，國會並未真正自律，導致《立法院職權行使法》的制定，強調國會有義務自律。
主張應以「一案不二議」取代「一事不二議」，並將其成文化，因「一事不二議」恐被無限擴充解釋。
認為主席違法引用其他部會會議規則，是明顯違法行為，應靠司法部門救濟，否則僅能依賴未來選舉及社會輿論制衡。

曾建元教授中華大學行政管理學系

指出爭議源於前瞻計畫預算是否符合《預算法》中特別預算的定義。
認為議事學中的「一事不二議」是指同一事項已表決不得重啟，但前瞻預算包含多項細節，不宜率爾排除在野黨修正意見。
主張議長裁決具法律效力，但若有爭議，目前僅能透過釋憲或院外機制糾正，並建議國會改革應思考設置規則委員會或引進外部委員以健全自律機制。
強調預算主決議具有法律拘束力，行政機關執行預算須遵照，若改為建請案將非常不妥，最終可能只能政治解決。

楊泰順教授文化大學政治學系

強調國會應呈現多數意志，但多數運作需在一定程序下進行，非為所欲為。
質疑前瞻特別預算案的合法性，金額龐大且非緊急性質，卻以特別預算編列，是爭議根源。
批評行政院長未報告備詢即付委審查，以及委員會未實質審查即將原案送二讀，有失國會監督職守。
建議立法院應建立委員會權威性，限制議員浮濫提案，並參考美國國會對預算案修正的限制，賦予程序委員會更多掌控空間。
認為「一事不二議」主張似是而非，實質否定在野黨提案權，且其論證存在自我矛盾。

吳盈德教授中國文化大學法律學系

認為「一事不二議」核心概念應指同一議案在同一次會中不討論2次，且應以議事規則第11條第4項為最高指導原則。
質疑主席援引「一事不二議」不討論在野黨提案，以及議事規則第37條「表決得可決」的適用性，認為未經實質討論即通過議案有爭議。
批評主席捨棄立法院議事規則，適用位階較低的內政部會議規範，有自貶身價之嫌，且剝奪委員質詢與監督權。
主張大法官釋字第342號解釋強調國會自律，司法院不願介入，呼籲國會議長應盡最大努力調和折衝。

涂予尹教授淡江大學公共行政學系

分析大法官釋字第342號與第499號解釋，認為大法官對國會議事瑕疵的司法審查標準相對寬鬆，對本案見解可能不會太明確或積極。
指出「一事不二議」旨在維護程序及避免前後決議矛盾，最相近規定為議事規則第10條「經否決之議案不得再提」。
認為問題核心在於「filibustering」（純粹以阻礙或延宕立法為目的的行為），現行議事規則未能有效處理此類情況，尤其在提案階段。
強調預算主決議效力不等同於法律，若將其改為建請案，其法律拘束力值得討論，且質疑主決議草案內容可能不符規定。
呼籲建立處理filibustering問題的共識，並將相關議事原理成文化，以避免未來爭議。

席代麟教授銘傳大學公共事務系

認為「一事不二議」爭議癥結在前瞻計畫第一期預算議決過程的問題，現在檢討為時已晚，是在野黨試圖補救。
對大法官釋憲結果持保守看法，不認為大法官會對立法院議事規則的適用細節做出明確解釋。
建議立法院應思考建立類似美國眾議院的常設規則委員會，以完備議事過程，而非僅為議事和諧。
主張應釐清院會與委員會中心主義的走向，並考慮在議事規則中分別處理常設委員會與院會的議事程序，以避免爭議。

張玳綺簡任視察內政部民政司

說明《會議規範》旨在輔導社會民眾或團體組織舉行會議，不具強制性規範效力，也不是中央法規。
指出各機關、團體若另訂有議事規則或會議規則，應優先適用；若無，才可決定是否適用《會議規範》。
強調立法院審議預算之議事程序應依《立法院職權行使法》、《立法院議事規則》等相關規定辦理，是否參照《會議規範》宜由立法院依議事規則審酌。

鍾瑞蘭司長法務部法律事務司

解釋「一事不二議」原則在《立法院職權行使法》和《議事規則》中無明文規範，學說指為「同一議題」在「同一會期」不重複審議，屬國會自律事項。
援引司法院釋字第342號解釋，強調國會行使立法權程序在不牴觸憲法範圍內，得依自行訂定議事規範，行政、司法機關應予尊重。
對於討論提綱2至5，認為涉及立法院立法職權及個案認定事項，行政機關應予尊重，並尊重內政部對《會議規範》適用的意見。
說明預算主決議須與預算相關，其中條件或期限具法律拘束力，其他法定外決議則僅具事實上或政治上拘束力。

簡慧娟廳長司法院行政訴訟與懲戒廳

說明立法院委員已就本次公聽會討論議題向司法院大法官聲請釋憲，且已受理中。
表示司法院將會依相關程序進行審查，並尊重大法官會議的職權，靜待處理結果。

林志嘉秘書長立法院

說明「一事不二議」爭議源於前瞻預算案審議過程，各黨意見分歧。
指出10月13日朝野協商已達成共識，關於「一事不二議」問題將尊重釋憲結果，前瞻預算審查是「非常態過程」，未來總預算審查將回歸常態方式處理。
強調立法院審議前瞻預算案有經過完整程序，包括委員會審查、黨團協商及院會表決，表決次數達2,471次。
表示將尊重委員會舉辦公聽會的意見，並依最終院會決議內容配合處理相關行政支援工作，以使職權行使更順遂。

相關後續

本次公聽會的所有發言及書面意見將列入公報紀錄。
朝野協商已達成共識，關於「一事不二議」議事處理原則，將尊重司法院大法官釋憲結果辦理。
前瞻預算案的審議過程被認定為「非常態」，未來立法院總預算審查將回歸常態方式處理。
部分學者建議立法院應思考設置專職規則委員會，並檢討現行議事規則以因應未來爭議。

原始資料

公報: 1068001
卷／期／冊: 106／80／1
發布日期: 2017-11-03
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