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都市更新條例修正草案公聽會：聚焦都更困境、信任與效率提升

內政委員會會議日期：2017-12-25

立法院內政委員會召開「都市更新條例修正草案」公聽會，討論都更現況窒礙、量能提升、誘因機制、自劃單元與強制拆除等核心議題。內政部次長報告修法方向，強調政府主導與公共性。銀行公會、都更學會、不動產開發公會等產業界代表肯定修法並提出加速推動建議；都改組織、受害者聯盟、學者專家則質疑修法正當性、公平性及對弱勢保障不足，呼籲回歸都市計畫與法理。會議旨在聽取各界意見以完備修法。

討論事項一

都市更新條例修正草案公聽會

核心議題

  • 本次公聽會旨在廣泛聽取各界對「都市更新條例修正草案」的意見，核心議題涵蓋台灣建築物高齡化現況、都更推動的信任度與效率不足、政府量能強化、金融協助、容積獎勵與賦稅減免的合理性、未經政府劃定地區的居民自劃都更，以及強制拆除程序的正當性與財產權保障等面向。
  • 會議聚焦於如何透過修法解決都更長期困境，增強都更信任、連結都市計畫、精進爭議處理、簡明都更程序、強化政府主導、協助更新整合及擴大金融參與，以回應社會對居住安全與品質提升的期待。

相關爭議

  • **都更同意比例與執行難度爭議：** 內政部花次長認為提高同意比例是共識，且最終核定同意比將更高，實務上可行；然而，多位專家學者（如趙文銘律師、于俊明秘書長、林旺根副教授、彭龍三理事長、黃心華研究員）則普遍擔憂同意比例門檻過高或設計複雜，將導致都更案難以推動，形同增加「釘子戶」的影響力，甚至使自劃單元幾乎無法達成，建議應從爭議處理機制著手而非一味提高門檻。
  • **協議合建與權利變換租稅優惠不平等：** 謝欽宗副理事長、趙文銘律師、于俊明秘書長主張協議合建與權利變換應享有相同的土地增值稅減免，以鼓勵百分之百同意的都更案，減少行政成本與爭議。內政部花次長回應指出，全面比照可能造成稅損漏洞，對地方稅賦產生長期傷害，現行調整已較過去優化。
  • **政府在都更中的角色與自劃更新單元存廢：** 彭揚凱秘書長、楊重信前院長、劉欣蓉助理教授批評地方政府在劃定更新地區上的不作為，導致自劃單元亂象，建議強制地方政府定期劃定更新地區並刪除自劃單元，或至少設落日條款。內政部花次長則認為政府劃定需時，在過渡期仍需保留自劃彈性，但承諾會積極推動地方政府作為，並準備資金補助。
  • **強制拆除的法理基礎與程序正當性：** 王章凱研究員、彭龍三理事長、林旺根副教授質疑民辦都更強制拆除的法理基礎，認為僅公辦都更才具國家高權強制力，民辦應回歸民事訴訟，並擔憂行政代執行恐成亂源。內政部花次長則強調，修法已建立「3加1」程序（計畫、聽證、爭議審議、行政協調）以釐清爭議，行政處理可作為司法判決外的嘗試，且社會應學習進步。趙文銘律師則以日本為例，指出行政代執行是國際常態，台灣在這方面已相對容忍。
  • **都更與文化資產保存的衝突與獎勵：** 丁致成執行長指出都更案常因文資審查而停擺，建議協調文資法配合都更。彭揚凱秘書長則認為應化解對立，建議對保存文化資產的基地給予容積獎勵、免計法定容積及放寬建蔽率與高度，以鼓勵保存具公共利益價值的建物。
  • **容積獎勵上限與都市承載力：** 彭揚凱秘書長、劉欣蓉助理教授建議應在都更條例中明訂容積獎勵加計容積移入後的總上限，以避免容積氾濫對都市環境品質造成衝擊。內政部花次長表示容積獎勵上限維持50%，策略性地區可達100%但會嚴格控管，並尊重委員會對總量上限的討論。
  • **都更教育與民眾互信：** 多位發言者（謝欽宗副理事長、黃心華研究員、彭龍三理事長、莊孟翰副教授、劉欣蓉助理教授）強調民眾對都更缺乏互信，常誤以為都更可免費，應加強都更教育，從公民課程、社區營造著手，並透過成功案例建立信任，而非僅靠法律或經濟誘因。

立法委員發言

無相關發言紀錄

相關人員回應

花敬群 次長 內政部

  • 都更修法旨在解決台灣建築物高齡化問題，將都更視為公共事務，政府有責任解決推動困境，並強調增強信任、連結都市計畫、精進爭議處理、簡明程序、強化政府主導、協助整合及擴大金融參與。
  • 修法將強化政府主導，擴大公辦都更機制，建構都更專責機構，並放寬銀行法第72條之2建築融資上限，以強化金融協助。
  • 容積獎勵上限仍維持50%，策略性發展更新地區可提高至100%但會嚴格控管，賦稅減免則比照危老條例提供房屋稅優惠及合建增值稅40%減免。
  • 保留未經劃定地區居民自劃更新單元的彈性，但需符合正當性、必要性、公益性前提並經都市計畫委員會審議。
  • 強制拆除最佳策略是預防個案發生，透過都市更新計畫、強制聽證、爭議審議委員會「3加1」步驟，避免爭議擴大，最後拆除階段將由行政部門協調處理，不完全脫鉤行政救濟，以支持「對的那一方」。
  • 提高都更同意比例是社會共識，實務上可行，且最終核定同意比會更高。
  • 協議合建稅優已比過去及危老條例好，全面比照權利變換恐致稅損漏洞。
  • 政府將積極補助地方政府劃設更新地區及擬訂更新計畫，以引導都更推動，並相信地方政府會配合中央政策。
  • 將與文化部協調文資法與都更衝突問題，避免造成傷害。
  • 希望都更條例能順利在本會期完成修法，為都更奠定基礎，逐步解決問題。

王銓 副主任委員 中華民國銀行商業同業公會全國聯合會授信業務委員會

  • 肯定院版新增第70條將都更融資排除在銀行法第72條之2建築融資上限之外，此舉將大幅幫助都更計畫相關權利人籌資。

謝欽宗 副理事長 臺北市都市更新學會

  • 肯定內政部修法努力，認為都更長期因文林苑、永春案等事件導致推動窒礙難行，新法應正視此問題。
  • 建議政府應努力闡明都更的真正目的（居住安全、住宅改造），從教育著手，讓人民理解都更非免費午餐。
  • 呼籲內政委員會邀集法務部、司法院溝通，針對不同意戶建立明確且可執行的代拆機制，以保障同意戶權益。
  • 建議內政委員會邀集財政部協商，讓協議合建與權利變換的都更案同樣獲得土地增值稅完全減免，以減少行政成本並鼓勵百分之百同意。
  • 建議內政委員會協調教育部，在國中、國小公民課程中納入都更章節，教育下一代理解都更真義。
  • 認為公辦都更及人民申請自劃都更應並進，只要法律規定清楚，自劃都更可行。

丁致成 執行長 財團法人都市更新研究發展基金會

  • 高度肯定並支持本次都更修法比前幾次更完善、可行，希望儘快完成修法。
  • 建議在都更條例修法完成時，可做附帶決議，協調文化資產保存法如何配合都更，確保文資審查程序公平正義。
  • 建議保障公務人員，給予獎勵，避免因害怕被告而延緩審議，並建立都更案預審制度，預先定調政策。
  • 認為現有都更誘因（容積獎勵、賦稅減免）雖非永遠足夠，但維持舊方向並降低不確定性是正確作法。
  • 建議在特定政策配合事項（如公共住宅）上，可考慮略為放寬單項公益設施的容積獎勵上限（仍在總上限50%內）。
  • 支持自劃更新單元的可能性，因目前政府劃定更新地區效率不足。
  • 認為大法官釋字第709號已明確多數決合憲，且本次修法對強制拆除條文已更細緻化、可執行，符合實務需求。

彭揚凱 秘書長 中華民國專業者都市改革組織

  • 肯定本次修法在程序明確、效率提升及技術精進方面的積極作為，但認為對都更的正當性與必要性強化不足。
  • 建議在都更條例第5條中，強制地方政府在一定期限內劃定更新地區並定期檢討，以避免過去怠惰導致的自劃亂象。
  • 建議在都更條例中明訂更新基地容積獎勵加計容積移入後的總上限，避免容積無限制擴張。
  • 認為都更與文資不應對立，應透過容積獎勵、免計法定容積、放寬建蔽率及建築高度等方式，鼓勵保存具文化資產價值的建物，以保障私有權人權益。

趙文銘 律師 康克爾國際法律事務所

  • 肯定修法在保障少數居民與程序正當性上的精神，但認為同意比例設計過於複雜且提高，特別是自劃單元需五分之四同意，恐導致都更難以推動。
  • 指出政府公劃實務上幾乎不執行，且新法將自劃單元條件限制為窳陋、年代久遠等，恐使自劃更困難。
  • 認為協議合建與權利變換的租稅優惠不宜比照，明顯違反平等原則，因協議合建多為百分之百同意，卻未獲優惠，不合理。
  • 認為修法對公共利益的說明已足夠，相較日本法條已更細緻。
  • 以日本為例，指出其都市再開發法在同意比例（三分之二）及行政代執行方面與台灣相似，甚至對妨礙行為有刑責，台灣已相對容忍。

于俊明 秘書長 中華民國不動產開發商業同業公會全國聯合會

  • 同意都更不僅是蓋房子，更是國民集體安全議題，台灣老舊建築數量龐大，特別是雙北地區。
  • 建議修法應提升民眾參與意願和實施者投資信心，因近年都更申請案量大幅減少。
  • 建議維持同意比例安定性，避免與公開展覽時間點浮動連結，影響都更穩定性。
  • 建議權利變換計畫仍維持分送機制，且不宜再要求變更時取得同意書，以提高安定性。
  • 建議讓協議合建與權利變換的租稅減免平等化，強調稅負減免是給住戶而非實施者，有助減少爭議。
  • 建議將容積獎勵明確化、量化，減少不確定性，以利整合與審議，避免長期審議造成信賴關係質變。
  • 擔憂草案第63條第4項注入不確定法律概念，如需對環境有助等，可能增加行政執行與司法審查挑戰。
  • 指出本次修正刪除不動產證券化，使公辦都更失去重要金融工具，甚為可惜。
  • 認為修法增加交易成本，且現行高稅負（營所稅加綜所稅可達49.675%）已使開發商負擔沉重，若仍願投入都更，實屬難能可貴。

王章凱 研究員 政治大學第三部門研究中心

  • 認為本次修法雖有努力，但部分條文退步，且僅對違憲部分做技術性調整，未能解決實質不正義問題。
  • 強調改建老舊住宅的都更僅屬低度公益，不應強制，且都更與都市計畫脫勾會產生問題。
  • 建議立法院再召開公聽會，以行政法學、憲法法學、都市計畫法學專家為主，討論都更強制參與的法理基礎。
  • 主張民辦都更為私法關係，應依私法自治原則，爭議應透過民事法院解決；公辦都更才具強制性，由政府拆除。
  • 認為都更條例第36條代拆的法理不存在，政府主管機關主辦的都更才可依下命處分拆除。
  • 建議都更修法須以憲法、行政法為基底，不違反法理，並可參考上屆立委工作小組方式，進行高密度論述，避免留下違憲疑慮。
  • 引用公法學者傅玲靜教授觀點，強調民主正當性實踐有賴公權力合法行使，遵守合乎正當性的法律。

楊重信 前院長 中國文化大學環境設計學院

  • 認為都更條例修法應落實土地有計畫再利用、都市機能復甦、改善居住環境及增進公共利益等目標，對現行草案不看好。
  • 批評過去19年政府在劃設更新地區上的不作為，是問題癥結，支持新法應明訂政府在一定期限內劃定範圍、擬定更新計畫。
  • 建議刪除自劃更新單元，或納入落日條款，因其導致業者挑肥揀瘦，破壞都市環境，並使其他更新工作無效。
  • 建議建立公私夥伴模式（PPP），由政府以公權力處理土地整合，並全部採用權利變換，資訊公開，避免私約導致的不信任。
  • 建議都更條例另立「都市再生專章」，納入策略性更新，並透過捷運、鐵路、港灣或國家重大建設進行大規模地區性更新，可考慮在前瞻計畫中編列預算試辦。
  • 卑微請求都更修訂應回歸法理、學理及公平正義，並處理違反部分。

黃心華 研究員 國家政策研究基金會

  • 認為都更條例修法條文大幅增加，雖繁瑣但有助於明確化，對攸關人民重要財產的都更而言是好事。
  • 指出民眾對都更仍茫然且缺乏互信，因都更常以利字當頭，建議除修法外，應從教育等外圍方式做好都更環節。
  • 提醒不斷提高同意比例門檻，恐增加「釘子戶」影響性，建議門檻不宜再過分提高，應從配套爭議處理機制著手。
  • 樂見資訊公開部分提升至法規位階，有助於公開透明及處理程序爭議。
  • 對都更審議與都計委員會結合表示肯定，但擔憂都計委員意見可能導致都更方案破功，建議參考地方政府執行經驗。
  • 建議針對老舊房屋建立專門檢測機制，並對推動進程、量能衝擊做好因應。
  • 肯定院版草案在拆除前建立完整溝通機制，透過事前協商再拆除是折衷做法，資訊透明、流程嚴謹、合理安置可避免「強拆」負面觀感。
  • 樂見院版第63條對具公益性質、大面積（1萬平方公尺以上）都更開放容積獎勵至2倍，有助納入都市機能。
  • 建議將草案第10條（推動小組與教育工作）提升至公辦都更章節之外，使其適用於私辦都更，強化教育功能。
  • 提醒內政部，第32條聽證部分，主管機關說明採納或不採納原因後，應參考法院判決，避免因程序瑕疵導致聽證無效。
  • 建議第45條排除適用國有財產法第53條（大面積公產出售限制）部分可再討論，考量偏遠地區公產出售需求與都更活化機會的平衡。

彭龍三 理事長 臺灣都市更新受害者聯盟

  • 透過文林苑、建商偷拆（汀洲路、永春、長安西路）、審議委員收賄（許志堅案）及永春案北市府敗訴等事件，指出政府對都更處理存在不信任，且訴訟案件眾多，凸顯政府失職。
  • 批評都更條例服務房地產利益，而非改善居住環境，導致僅在房價高區域執行，且房地產不景氣時效益不彰。
  • 建議都更應從環境觀點出發，創造公共利益，並調整為由居民透過重建會方式自我審查費用，停止建商強拆偷拆歪風，政府應行政中立，協助社區成立管委會及進行建築安全評估。
  • 認為政府應有長遠規劃目標，制定全市性的都市更新計畫，並協助居民自主更新貸款，而非僅給容積獎勵，因高容積反而增加居民負擔。
  • 質疑高樓建築影響防災，與防災目的不符。
  • 強調大法官解釋多數決門檻合憲僅指可申請，不代表可強拆；司法院意見也認為都更核定不會與居民產生公法關係，政府不應代拆。
  • 建議刪除都更條例第25條部分協議合建與部分權利變換的規定，因其導致私契約盛行，資訊不公開，造成不公平，認為建商為實施者時應要求百分之百同意。

林旺根 兼任副教授 德霖技術學院

  • 認為行政院版都更草案分數下修，結構性問題若不解決，爭議難減緩，但仍肯定內政部修法努力。
  • 質疑同意權部分下修，特別是撤銷同意條件限定在公展前，且實務上同意書簽署時不一定有分配比例資訊，恐難舉證。
  • 批評多數決協議合建制度奇特，司法院過去認為協議不適用多數決，現行部分權利變換恐造成資訊不對稱及不合理分配，建議委員會再思考。
  • 肯定策略性都市更新地區劃定，但建議應有更有效戰略，給予都市計畫特例，放寬容積率、建蔽率，並引進預審制度及PPP協力合作。
  • 建議強化民辦都更事業機構，將代理實施者法制化，並對「一案公司」設資格條件，健全財務。
  • 反對協議合建享有租稅減免，因一般協議合建及危老重建協議合建皆無此獎勵，不應在都更中獨厚。
  • 贊成對未劃定地區設落日條款，避免地方政府怠惰。
  • 呼籲強制拆除應有完整配套及正當法律程序，不應放任實施者自行拆除，避免加深對立，應維持內政部原版內容的考量。

莊孟翰 副教授 淡江大學產業經濟系

  • 指出都更面臨景氣衰退、房價下跌導致共同負擔提高、空餘屋增加、都更後持有稅暴增、公設比影響及違章建築林立等問題。
  • 強調都更應從社區總體營造、溝通協調著手，而非僅討論1坪換幾坪或稅負，並應思考如何發揮「1加1大於2」的乘數效果。
  • 認為台灣各縣市房價差異大，尤其桃園以南成屋多在每坪20萬元以下，僅用一套法令難以處理全國都更問題，建議應有兩套制度或更彈性的整建維護方案。
  • 建議都更基金可由容積獎勵回饋支應，提高公共基金，並避免聽證流於形式。
  • 建議實施者資本額應有一定門檻，以解決「一案公司」問題。
  • 建議參考新加坡制度建立估價師專業與權威性，並可採不動產證券化方式開發（如日本六本木之丘），但需長時間溝通。
  • 提醒同意書撤簽應審慎處理，並建議透過實例演練、成立專業法庭或仲裁，讓司法與執法單位有參考依據。
  • 建議都更應多元創新，結合全齡屋、以房養老等概念，並從50年屋齡開始處理危老建築。

劉欣蓉 助理教授 淡江大學建築學系

  • 指出都更條例推動面臨結構性困境：與都市計畫嚴重脫節，容積獎勵與移轉缺乏限制，造成更新失控、超大量體擠壓環境品質，且零星改建無法達到都市機能復甦。
  • 強調都更條例作為特別法凌駕其他法令，埋下法制衝突危機，並引用漢寶德教授觀點，認為以建商營利為發動力的都更無助整體環境改進。
  • 建議政策回歸以公部門主導的都市更新，具體落實更新地區計畫，將私人更新業者導入適當地區，並深化原住居民及周邊社區參與。
  • 主張未經劃定單元可自劃，但須回到更新計畫架構，甚至要求縣市政府重新確認劃設更新地區及擬訂更新計畫的必要性。
  • 建議公辦更新應為主力，導入社區營造理念，以市民參與為核心，強化居民溝通與互信，並結合協力造屋、以房養老、街區主題營運等創新模式，擴展都更格局。
  • 建議營建署研究台北、新北都更單元落在原劃設範圍內的比例，以及30年以上老舊、低矮建築的實際耐震力，避免以「莫名的焦慮與恐懼」推動都更。
  • 呼籲內政部在前瞻計畫架構下編列預算，補助地方政府尋找優秀規劃團隊，為更新地區進行更新計畫，以解決政府不作為的問題。

陳明遠 主任委員 新北市不動產開發商業同業公會研發委員會

  • 建議都更條例第65條稅賦問題，權利變換與協議合建應一視同仁，給予地主公平待遇。
  • 認為強制拆除程序應簡化，現行「3加1」方式耗時長，最終仍可能回歸法院。
  • 建議對不願都更者可採整建維護方式，若可切割，部分可不受土管限制，不強求其參與。
  • 嚴肅建議容積部分應更寬容，不只50%或迅行劃定地區的100%，可再擴大，有助都市市容進步。
  • 建議危險建築物定義應從寬認定，例如同一張建照內只要有一戶是海砂屋，應全部列為危險建築物，並加速強拆。
  • 為建商抱不平，認為實施者暫墊費用並承擔風險，應明確定義並給予價值，從第55條共同負擔項目中扣除。
  • 建議透過行政手段，在建照背後加註建築物年限或危險之虞，要求所有權人無條件拆除，以解決都市老化問題，形成良性循環。

謝志誠 董事長 財團法人農村發展基金會

  • 指出都更條例修法已歷經6年，行政院版雖有退讓也有堅持（如鑑價機制、公辦都更需2分之1同意），但業者對結果仍不完全滿意。
  • 認為政府公權力並非萬能，不同意參與都更者並未違法，不應過度想像公權力可強制一切。
  • 建議內政部部長、次長應辦理環島苦行，宣導政策，重新建立都更形象，型塑人與人之間的互信機制，而非僅剩權利價值考量。
  • 建議獎勵融資部分應訂定落日條款，並趁國土計畫公告施行之際，重新檢討都更容積獎勵機制是否應回歸都市計畫甚至國土計畫，避免各行其是。
  • 認為都更教育應著重形象塑造與互信建立，而非僅是法規宣導。

相關後續

  • 主席感謝所有專家學者及花次長的說明，表示各界發言已充分表達，將集結成冊送交立法院每位委員及與會代表，相信對修法有相當大幫助。
  • 會議結論將作為立法院內政委員會審議「都市更新條例修正草案」的重要參考，以期未來修法更加完備。

原始資料

公報
1071102
卷／期／冊
107／11／2
發布日期
2018-02-05
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