空污法修正草案審查：聚焦排放管制、基金運用與罰則爭議
社會福利及衛生環境委員會會議日期：2018-04-11
LawTrace 法律歷程：空氣污染防制法、人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例、兒童及少年未來教育與發展帳戶條例、傳染病防治法、兒童及少年教育發展與儲蓄帳戶條例、藥事法
立法院社會福利及衛生環境委員會審查「空氣污染防制法修正草案」，核心討論包括固定與移動污染源總量管制、抵換機制、空污費撥交比例、緊急應變措施、以及致人於死刑責等關鍵條文。會議中針對多項條文存在顯著爭議，最終多條文保留送院會協商，部分條文經修正後通過，並通過多項附帶決議。
討論事項一
審查「空氣污染防制法修正草案」案 (含國民黨黨團提案)
核心議題
- 本次會議主要審查空氣污染防制法修正草案，聚焦於強化固定與移動污染源的排放管制、建立總量管制下的污染物排放抵換機制、規範空污防制費的撥交與運用方式、訂定空氣品質惡化時的緊急防制措施及通報機制，以及明確相關違規行為的罰則。
- 會議亦討論了深澳燃煤電廠環評爭議、電動車推廣、空污監測站廣設及污染源輔導改善專案報告等議題。
相關爭議
- 固定污染源抵換排放量：委員質疑允許既存工廠透過抵換方式而非強制改善技術，是否能有效減量，並擔心業者規避改善責任。
- 移動污染源納入抵換：有委員認為將移動污染源納入抵換來源會減緩整體減量速度，且不同性質污染物不應抵換；環保署則認為有助加速老舊車輛汰換並符合國際慣例。
- 空污費地方撥交比例：行政院建議移動污染源空污費撥交地方比例為 20%，部分委員則主張提高至 30%，以增加地方改善空污財源。
- 生煤、石油焦逐年遞減入法：國民黨團主張應在空污法中明定生煤、石油焦逐年遞減，從源頭管制；行政院則認為此屬能源政策範疇，應由能源管理法規範。
- 緊急應變通報時間：委員質疑突發事故 1 小時內通報時間過長，可能延誤應變時機，建議縮短；行政部門則考量現場應變及資訊確認所需時間。
- 致人於死刑責：對於因排放有害空氣污染物致人於死，處以無期徒刑或 7 年以上有期徒刑的重罰，委員質疑其因果關係認定困難、罪刑不相當，且可能造成基層人員恐慌。
- 國營事業罰則：委員要求明確國營事業適用重罰條款，行政部門解釋已涵蓋於「工商廠、場」範疇，但同意加註說明。
立法委員發言
王育敏 立法委員
- 國民黨黨團版本要求空品惡化達緊急狀態時，燃煤火力電廠降載幅度須達 10%，並將移動污染源管制明文入法。
- 反對行政院打開天然氣排放標準上限，認為不利空污總量控制。
- 質疑深澳燃煤電廠環評程序瑕疵，要求環保署和經濟部明確回應並重開環差會議。
- 反對移動污染源減少排放量可交易抵換，認為會減緩總量下降速度。
- 主張生煤、石油焦應在空污法中訂定逐年遞減條款，從源頭管制。
- 質疑空污基金「優先運用於空氣污染嚴重地區」的界定標準及是否改變原有運作規則。
洪慈庸 立法委員
- 時代力量黨團無法接受第八條既存業者無法達成指定削減目標時可取得抵換排放量，認為這會讓工廠規避改善。
- 質疑環保署未能提出客觀數據說服其同意抵換機制，並擔心抵換導致固定污染源污染量不減反增。
- 主張地方政府應有權制定較嚴格的排放標準，並納入許可證審查。
- 建議第三十條將「固定污染源位於三級防制區」納入，作為縮減許可證展延期間的條件。
- 關切第五十條附帶決議的落實，要求行政部門每年第一季提出上一年度空污改善專案報告。
陳曼麗 立法委員
- 認為地方環保局在審核認可量時恐難抵擋地方勢力，建議明確規定 7 年內最高量作為認可量。
- 質疑認可準則修正後，新設立的空品區管制是否仍有 7 年限制。
陳宜民 立法委員
- 批評總量管制僅限高高屏地區不合理，質疑其限制工業發展且標籤化該區域。
- 反對抵換制度，認為會讓高污染工廠變相取得排放權，且不同性質污染源無法抵換。
- 質疑移動污染源換成固定污染源後，工廠排放的複雜有害物質（如戴奧辛）未納入總量管制，恐導致其排放量增加。
- 主張空污法應納入生煤、石油焦逐年遞減規定，以有效減少空污總量。
趙天麟 立法委員
- 感謝環保署將其修正動議精神納入第八條、第九條。
- 認同分區總量管制對高屏地區造成投資限制，但支持縣市政府有權力在總量內調控分配排放量，而非由業者自由買賣。
- 強調政府調控的排放量是額外削減的部分，且不會超過標準。
黃秀芳 立法委員
- 認同總量管制減下來的量由縣市政府分配。
- 質疑工廠透過抵換機制長期排放廢氣，對附近居民的影響未減，要求環保署思考此問題。
劉世芳 立法委員
- 指出高雄地區最大污染源來自經濟部督導的國營事業，質疑其減污責任。
- 關切第五十三條致人於死重罰條款，質疑事故發生時，刑責歸屬對象（如部長、市長或操作員）的認定困難。
- 主張空品管制應全區化，而非僅限高雄，並要求中央與經濟部承擔空污防制責任。
吳焜裕 立法委員
- 支持將移動污染源轉換為固定污染源（如電動車），因固定污染源更易於控制和加裝防制技術。
- 指出總量管制區初期為鼓勵業界參與可能高估排放量，導致短期改善效果不佳。
- 質疑空污法第三十三條對「大量排放」及「空氣品質惡化」定義不明確，要求環保署明確說明，並區分空污與毒災應變。
劉建國 立法委員
- 同意移動污染源轉換為固定污染源的邏輯，但認為抵換應由政府公部門掌握，而非私人企業。
- 質疑環保署以南加州經驗類比台灣島嶼國家的不合理性，並指出環保署自身報告已提及南加州暫停不同污染源排放額度間的抵換。
- 要求環保署明確說明汰除機車後「不要再騎」的說法，因偏遠地區公共運輸不便。
蔣萬安 立法委員
- 質疑移動污染源減少排放量可抵換固定污染源的邏輯，認為這只是挖東牆補西牆，未能實際解決整體空污問題。
- 關切第三十三條緊急通報時限，主張應課以第一時間通報縣市政府的責任，以便迅速通知居民撤離或採取防護措施。
- 認為第十八條「優先運用於空氣污染嚴重地區」定義不明且賦予中央過大裁量權，建議應在子法中訂定加權方式。
- 建議第五十三條重罰條款保留，因涉及罪刑不相當及因果關係舉證困難。
鍾孔炤 立法委員
- 關切總量管制區（如高屏）對招商引資的衝擊，並質疑屏東作為農業縣卻被列入總量管制區的污染源歸屬。
- 建議環保署與連鎖店合作增設電動機車電池交換站，以提高電動機車普及率。
- 主張將總量管制下多餘的排放量保留給地方政府，作為招商引資的武器，以促進產業轉型。
- 建議環保署在處理第八條及第九條時，應考量地方政府的意見及實務經驗。
賴瑞隆 立法委員
- 關切第五十三條致人於死重罰條款在實務上的認定困難，特別是因果關係及「排放值逾 1,000 倍」的界定。
- 擔心將「監督策劃人員」納入刑罰範圍，恐造成基層員工恐慌，影響有能力者勇於任事。
- 建議對第五十三條重罰條款進行整體慎重思考，避免造成社會恐慌。
楊曜 立法委員
- 認為第五十三條致人於死重罰條款的刑度可能超出比例原則，導致罪刑不相當，不應輕易拍板通過。
- 指出刑法第一百九十條之一對過失犯有較輕的刑罰，強調主觀犯意對於刑責的巨大差異。
吳玉琴 立法委員
- 呼籲國民黨委員支持行政院版空污費撥交比例，認為中央應保留較多資源以協助台中、高雄等嚴重污染地區。
- 建議第八條及第九條保留後，環保署應提供更具體的執行現況數據及地方可交換量，以說服民眾總量管制能有效下降。
相關人員回應
蔡鴻德 環保署空保處處長
- 第六條修正為「新設」用語更清晰，並參採委員意見，三級防制區特定大型污染源應採最低可達成排放率控制技術。
- 第七條新增中央主管機關訂定空污防制方案並每 4 年檢討，地方計畫應會商鄰近縣市並報中央核定。
- 第八條修正納入新設/變更固定污染源應採最佳可行控制技術，特定大型污染源應採最低可達成排放率控制技術，並取得抵換排放量。
- 澄清抵換制度先決條件為符合排放標準，且必須先做到最佳可行控制技術，無法再削減時才適用抵換。
- 說明有害空氣污染物（如苯、戴奧辛）不能抵換，可抵換者為 PM2.5 等，且交通工具抵換符合國際慣例。
- 解釋空污基金「優先運用於空氣污染嚴重地區」是指中央補助款核發時優先考量，並非改變原有計畫審查原則，而是加權補助。
- 說明第二十八條「石油焦」移除是因其禁止應回歸能源管理法處理，生煤逐年削減有路線圖，不需在此入法。
- 解釋第三十條縮減展延期間是針對有不良紀錄或特殊情況，避免行政成本過高；三級防制區已廣泛，不宜普遍縮減。
- 說明第三十三條 1 小時通報時限是衡平考量，重點是立即應變，通報內容需具體以便地方政府判斷應變措施，並授權子法細訂通報方式。
李應元 環保署署長
- 支持將燃煤電廠降載幅度及移動污染源管制明文入法，認為空污法修法應有具體回應。
- 解釋高雄地區空污最嚴重，承擔全國工業發展，因此先行總量管制，中央會多保留資源挹注高雄。
- 說明抵換制度非 1:1，固定污染源是 1.2:1，移動污染源是 1:0.3，且有害物質不能抵換，旨在加速減污。
- 承諾會將地方政府在減量中多出的量可保留或分配的希望，明確加註於說明欄及相關辦法中。
- 強調行政和經濟手段齊頭並進，總量管制有上限，並透過逐年加嚴最佳可行控制技術 (BACT) 迫使企業轉型。
- 指出高雄地區紅害減量幅度全國第一，但絕對值仍高，空污法修法旨在更有效減低污染。
- 解釋移動污染源對健康的直接影響較大，將其轉換為固定污染源（如電動車）對健康更有益，且有助總量下降。
- 建議第五十三條致人於死重罰條款維持行政院版，最後一項暫不納入，因因果關係認定複雜且現行罰則已足夠嚇阻故意犯。
龔明鑫 經濟部次長
- 支持以經濟手段讓外部成本內部化，抵換量不會採 1:1，而是 1.2:1，讓企業付出更高代價。
- 強調企業必須先使用最佳技術，若仍無法達標，才允許以 1.2:1 方式購買抵換量，否則需減產。
- 表示電動車充電站及交換站是未來工作重點，預計到 111 年全國增至 5,000 個站，中油將增 1,000 多個。
- 認為生煤逐年遞減屬能源政策，應由能源管理法規範，空污法主要針對排放總量管制。
- 對第五十三條重罰條款採保留立場，擔心刑罰過重會讓有能力者迴避監督工作，且因果關係認定困難。
- 說明第三十三條 1 小時通報時限是考量現場需進行緊急應變、人員搶救、查證事故狀況及影響範圍等複雜工作所需時間。
詹順貴 環保署副署長
- 解釋第八條將移動污染源納入抵換，是為加速汰換老舊汽機車，且僅限當地移動污染源，抵換比例為 1.2:1，符合國際模式。
- 說明第五十三條致人於死加重處罰是針對「故意犯」，除非明文指示偷排，否則一般過失不適用此條款。
- 承諾第十八條「優先運用於空氣污染嚴重地區」將以加權方式處理，並在授權辦法中明確界定及審核標準。
- 解釋第三十條維持行政院版本，不將所有三級防制區都納入縮減許可證展延期間，是為避免過度增加行政成本，且總量管制區已有加強管控。
- 說明第三十三條 1 小時通報時限是衡平考量，重點是立即應變，通報內容越具體越有利地方政府判斷應變措施，相關細節可在子法中訂定。
- 針對第五十條附帶決議，同意修正為每年年度終結後 3 個月內向社環委員會提出專案報告，並將輔導成果每年公開於中央主管機關指定網站。
林豐文 法務部參事
- 說明刑法中「致人於死」屬加重結果犯，因果關係認定採「相當因果關係說」，實務上需透過法醫解剖及專業鑑定。
- 指出因果關係證明是檢察官執法困境，特別是多重死因交錯情況。
- 解釋「排放值逾 1,000 倍」等專業認定需請環保署等專業機關協助判斷。
- 說明第五十三條負責人及監督策劃人員的規定，可能參考刑法第一百九十條之一，該條文對故意犯有重刑，對過失犯則有較輕刑罰。
- 強調法律原則上不溯及既往，新法不適用於修法前發生的事件。
黃新薰 交通部副所長
- 說明台鐵東幹線及西幹線電氣化預計 109 年完工，屆時主要幹線列車將符合排放標準。
- 表示集集、內灣、平溪等 3 條支線及工程車仍使用柴油，預計 110 年採購符合美國環保標準 (Tier 4) 的新車輛。
- 強調台鐵現行列車符合環保署規定標準，新購列車也與國際標準接軌，並同意就附帶決議第 4 案與委員協商文字。
相關後續
- 第八條、第九條、第十二條、第十四條、第十七條、第二十四條、第二十八條、第五十三條、第九十條及相關修正動議保留，送院會處理並交由黨團協商。
- 第六條、第十條、第三十條、第三十三條、第六十三條、第六十四條、第九十五條，以及第五十條經修正後通過。
- 第七條說明欄增列「地方主管機關會商鄰近主管機關擬訂第三項空氣污染防制計畫，若有爭議時，應由中央主管機關協調之」。
- 法案名稱仍維持「空氣污染防制法」，第一條條文修正為「為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質，特制定本法」。
- 附帶決議第 1、3、4、5 案照案通過，第 2 案經文字修正後通過。
原始資料
- 公報
- 1074001
- 卷／期／冊
- 107／40／1
- 發布日期
- 2018-05-09
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