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虛擬通貨監管與防制洗錢專題報告：聚焦兩岸金流與金融穩定

財政委員會會議日期：2018-10-22

LawTrace 法律歷程：稅捐稽徵法

立法院財政委員會針對虛擬通貨發展現況、主要國家監管措施，以及如何避免泛公股行庫藉防制洗錢嚴審兩岸金流進行專題報告與質詢。會議討論了虛擬通貨的法律定位、ICO的監管、銀行對中國曝險風險及APG評鑑準備等議題。中央銀行、金管會、財政部及法務部官員均提出報告與回應，委員會最終決議金管會需研議涉及有價證券性質的ICO發行監理規範，並持續關注洗錢防制與金融穩定。

討論事項一

「虛擬通貨發展現況及主要國家監管措施」暨「如何避免泛公股行庫藉防制洗錢所需，針對香港澳門大陸地區金流進行嚴審現象」專題報告及備詢

核心議題

會議主要針對虛擬通貨的全球發展趨勢、各國監管策略、其所伴隨的詐騙與洗錢風險進行探討，並評估其與實體經濟的連結度。
同時，也聚焦於台灣泛公股行庫在執行防制洗錢措施時，如何避免對香港、澳門及中國大陸地區的資金流動產生過度嚴格審查的現象，尤其是在APG評鑑前夕，確保風險控管符合國際標準且不造成不必要困擾。

相關爭議

虛擬通貨的法律定位：中央銀行將其定義為「具有高度投機風險的虛擬商品」，金管會則認為是「廣義的金融商品」，法務部則表示「目前看起來不是貨幣」。
ICO的監管範圍與時程：委員質疑金管會對ICO的「個案認定」態度過於被動，要求金管會明確界定具證券性質ICO的監管辦法與時程。
跨行轉帳手續費：有委員提出小額跨行轉帳手續費過高，不符比例原則，銀行業者卻視為超額利潤，建議金管會研擬調降方案。
兩岸金流嚴審爭議：媒體報導指稱政府藉反洗錢之名嚴審兩岸金流，引發台商反彈，政府官員則澄清是全面性洗錢防制，並非針對特定地區或台商。
APG評鑑與官員調動：委員質疑在亞太防制洗錢組織（APG）評鑑前夕，負責洗錢防制辦公室的政務委員被調任花蓮代理縣長，影響評鑑準備工作。
金融機構對中國曝險：委員對中國大陸民營企業債務違約增加、股市下跌等風險提出警示，要求金管會與財政部加強公股銀行對中國曝險的整體風險控管。
微型保險資源運用：委員質疑微型保險擴大承保對象可能導致社會資源未能精準運用於經濟弱勢，建議金管會深入分析以確保資源有效配置。

立法委員發言

吳秉叡立法委員

質疑媒體報導「選前藉反洗錢緊掐兩岸金流、嚴審台商」是否屬實，並擔憂其對台灣APG評鑑造成不利影響。
關切中國企業債務違約增加與「國進民退」現象，提醒金管會與財政部應加強公股銀行對中國曝險的整體風險控管，避免系統性債務危機。
建議銀行對中國放款進行壓力測試。

賴士葆立法委員

質疑虛擬貨幣的法律定位，認為其本質是買空賣空，詢問財政部對虛擬貨幣交易的課稅情況。
呼籲金管會明確虛擬貨幣的監管定位，尤其針對ICO是否納入資本市場或期貨交易，並擔憂目前僅將其列為洗錢防制對象不足以管理亂象。
質疑銀行在執行防制洗錢時，將客戶領取現金的限額降低，造成民眾不便。

曾銘宗立法委員

要求金管會於2019年6月底前，針對涉及有價證券性質的ICO發行，研議相關監理規範，以利新創產業發展與業者遵循。
批評金管會對ICO的「個案認定」態度過於被動，未主動監管可能涉及證交法的ICO發行。
關切ICO詐騙比例高，詢問法務部及金管會的執法作為。
建議對不涉及股權的ICO發行，可比照群眾募資（Crowd Funding）採低度管理，以促進新創產業籌資。

徐永明立法委員

要求財政部落實政策，未來退休首長不應轉任公股行庫董總職務。
質疑金管會對銀行中國曝險的「擬制性」數據未公開，要求透明化。
點名彰化銀行在中國分行是否有系統性貿易融資問題，擔憂以貿易名義進行訂單融資可能隱藏弊案，並質疑貸後管理不力。
批評彰化銀行處理吹哨者事件不當，可能打擊內部人員檢舉不法的意願。
要求金管會及彰化銀行提供聯貸案貸後管理報告。

余宛如立法委員

建議將金管會主委納入中央銀行理事會，以強化金融穩定政策的協調與決策。
質疑金管會與央行之間的金融聯繫會議成效不彰，認為應在法理上正式賦予央行在金管會組織中的委員資格。
關切國銀壓力測試結果，詢問是否已將房貸寬限期大限與升息循環等因素納入考量。
要求金管會明確虛擬通貨的主管機關定位與監管計畫。

王榮璋立法委員

要求金管會保險局提供微型保險各類別承保對象的詳細占比、出險率及保費來源（自繳與補助）等數據，以利政策調整。
質疑金管會設定微型保險累計承保人數達100萬的目標缺乏深入評估，並擔憂擴大承保對象至非經濟弱勢家庭成員可能導致社會資源未能有效運用。
強調應深入了解各類被保險人特性，將資源精準用於真正需要幫助的人。

郭正亮立法委員

詢問台灣對虛擬貨幣的法律定位是否允許其作為支付工具，並釐清不涉及金融法令的ICO是否被允許。
關切銀行在執行洗錢防制時，對客戶風險認定的落差可能導致部分台商被不當要求提供過多交易證明，造成困擾，並詢問客戶申訴管道。
指出虛擬貨幣交易平台在國際上多非實名制，台灣監管面臨挑戰。

施義芳立法委員

譴責媒體報導「選前藉反洗錢緊掐兩岸金流、嚴審台商」為假新聞，並經銀行證實並無特別針對性禁令。
要求法務部關注假新聞對輿論的影響，特別是製造對立和干預選舉的行為。
強調金融機構防制洗錢措施是全面性，並非針對大陸台商。

羅明才立法委員

質疑虛擬貨幣不被認定為貨幣，但其交易平台與市場交易量龐大，政府監管進度緩慢。
指出虛擬貨幣在去中心化、交易便利性方面具有優勢，是民眾需求，並擔憂央行未來可能被邊緣化。
建議中央銀行考慮發行官方虛擬貨幣，以因應未來趨勢並提供更安全的交易服務。

陳賴素美立法委員

詢問央行對台灣經濟成長率的預估（2018年2.73%，2019年2.48%），並關切未來主要影響因素。
建議政府採「內需與外需並重」雙引擎策略，提出具體建議以穩定經濟成長。
支持引導台商海外資金回流投資台灣，特別是投入5加2產業、前瞻計畫、長照及都更等領域，並要求政府加快研擬相關引導措施，避免資金流入房市股市。

林德福立法委員

批評兩岸租稅協議因《兩岸協議監督條例》遲未通過而停滯，導致台商重複課稅問題無解，呼籲行政院制定專案引導台商資金回流。
質疑泛公股銀行嚴審台商對大陸匯款，要求提供詳細交易憑證，形同外匯管制或金融戒嚴，阻礙台商回台投資。
建議金管會和中央銀行應向外徵求虛擬通貨相關研究計畫，作為政府施政參考。
詢問金管會未來對虛擬通貨的監管作法是否與新加坡類似，並強調交易平台應有警語提醒民眾風險。

黃國昌立法委員

嚴厲批評法務部對慶富案及大同炒股案等重大金融經濟犯罪的偵辦不力，尤其在追訴共犯、查扣犯罪所得及資產假扣押方面進度緩慢。
質疑法務部未對慶富案中參與地下匯兌的律師採取處置，也未將其移送律師懲戒，並關切金管會是否收到相關通報。
要求法務部及台北地檢署公開說明大同炒股案中資犯罪所得是否已被扣押或已匯出境外，以保障投資人求償權益。
要求第一銀行應積極對慶富案相關被起訴者提起刑事附帶民事求償訴訟，並聲請假扣押。

費鴻泰立法委員

關切APG反洗錢評鑑的準備情況，要求金管會提高評鑑成績不佳的民間銀行金檢密度，並建議若官股銀行評鑑未過，應立即更換董事長。
批評法務部在APG評鑑前夕將洗錢防制辦公室主要負責人蔡碧仲調任花蓮代理縣長，顯示政府對洗錢防制工作的重視度不足。
反對將金管會主委納入中央銀行理事會，認為應維持現狀，避免本位主義，並希望金管會與央行之間不要有金融檢查主導權的爭奪。

許毓仁立法委員

要求法務部提供台灣破獲ICO詐騙案件的數量及詐騙總金額，以掌握虛擬通貨犯罪現況。
呼籲金管會加速制定具有證券性質虛擬通貨的認定辦法（參考Howey Test），並於2019年6月前頒布相關監理規範，以避免市場亂象。
建議財政部與經濟部合作，將「虛擬通貨業」納入商業司業別登記，以利合法課稅及政府監管，鼓勵業者在台灣境內設立交易平台，保障消費者權益。
建議金管會將虛擬通貨平台業者納入洗錢防制法時，考慮將其歸類為「非金融相關事業」以降低監管強度，並推動實名制管理。

賴瑞隆立法委員

建議金管會推動在高雄設立第二家金融科技創新園區，以促進高雄新產業發展，並提供與台北園區相同的監理門診、數位沙盒等服務。
強調高雄市政府已評估場域並投入硬體建設，希望金管會能克服經費問題，與地方政府及資策會等相關單位合作，加快落實第二園區的設立。
呼籲政府應避免「重北輕南」，均衡配置國家資源，支持各地區發展潛力。

江永昌立法委員

質疑金管會對台灣虛擬通貨交易所的數量與定義不明，要求金管會明確界定「虛擬通貨平台及交易業務」的範圍，並制定相關洗錢防制規範。
批評金管會對虛擬通貨交易的現金限額政策前後不一，從禁止現金交易到允許一定限額以下超商購買，擔憂其對洗錢防制的影響。
指出ICO募資金額已超越傳統IPO，要求金管會一旦定義ICO涉及有價證券，應將監管層級拉升至近似IPO的規範標準。
質疑洗防辦的國家風險評估報告未獲國際認同，並強調高風險地區的資金流動應受到更嚴格審查。
要求金管會澄清OBU客戶透過購買證明文件通過註冊登記的真實性，以及相關洗錢防制措施的落實情況。

劉建國立法委員

關切中美貿易戰升溫、中國經濟成長放緩及「國進民退」現象對台灣的影響，詢問央行應對人民幣波動及新台幣匯率的策略。
要求金管會針對中國「國進民退」趨勢，加強對中資問題的因應作為，確保金融穩定。
詢問財政部海關如何更積極查核中國貨品「洗產地」行為，避免台灣受到美國貿易制裁的無妄之災。
督促金管會加速APG評鑑準備，並建議簡化防制洗錢措施中對一般民眾造成的重複性詢問與困擾，提升精準度與效率。

蔡易餘立法委員

關切外資在台股的買賣動向及對台灣經濟體質的影響，詢問央行是否會考慮升息以留住外資。
質疑央行理事會未納入金管會主委的適當性，認為金管會在管理股票市場中扮演重要角色，應強化兩機構聯繫。
指出台灣實質負利率可能導致未來經濟面臨挑戰時，央行缺乏降息工具，建議在經濟狀況良好時提前升息，未雨綢繆。
對虛擬貨幣持保守態度，認為台灣應思考新的交付模式取代傳統交易，並關注虛擬貨幣與實體貨幣的銜接問題。

相關人員回應

楊金龍中央銀行總裁

將虛擬通貨定位為「具有高度投機風險的虛擬商品」，而非貨幣，但可被視為加密資產，並指出其缺乏內含價值、不具備貨幣功能且易遭不法使用。
說明虛擬通貨發展受限，與實體經濟連結度低，但分散式帳本技術（DLT）在特定應用場景（如貿易融資、債券發行、金融函證）具發展潛力。
強調國際間對虛擬通貨監管日益重視，主要聚焦於防制洗錢，並建議各國採行一致監管標準、加強國際合作。
回應媒體報導嚴審兩岸金流，表示中央銀行非洗錢防制主管機關，但無資金進出控管，目前我國外匯資金進出已自由化。
預估2018年經濟成長率為2.73%，2019年為2.48%，指出明年出口將受全球經濟放緩影響，強調國內內需仍需加強。
表示央行不怕貨幣被邊緣化，虛擬通貨若作為支付工具順利進行且不涉洗錢，央行不反對，但強調銀行提供安全服務的重要性。
回應外資撤出與升息議題，指出外資主要考量股市現金殖利率與美國公債利率差距，與貨幣市場利率無關；利率政策由理事會視經濟與通膨狀況決定，目前重貼現率仍有調整空間。
認為央行與金管會間設有金融穩定聯繫小組，成員周延，已能有效討論金融穩定問題，故維持金管會主委不擔任央行理事的現狀。

顧立雄金融監督管理委員會主任委員

將虛擬通貨定位為「廣義的金融商品」，與央行看法一致，認為其非貨幣，並指出國際間主要關注重點在於防制洗錢。
說明金管會已於2017年7月函請各銀行對虛擬通貨交易平台業者採實名制管理以防制洗錢，並將持續注意國際發展趨勢。
強調防制洗錢措施是依據國際標準「風險基礎原則」執行，並未針對中國大陸、香港、澳門或台商進行特別嚴審，媒體報導為不實。
指出銀行對高風險客戶會要求提供合理說明及資料，只要客戶配合，資金匯出入不受影響。
表示金管會願意擔任虛擬通貨交易平台的洗錢防制主管機關，並將依據FATF新準則研議採「登錄」方式納管，並於2019年6月前研議涉及有價證券性質的ICO發行監理規範。
說明國銀對中國曝險總額受監控，目前整體在法定上限內，並已進行壓力測試，結果在可控範圍。
回應微型保險議題，承諾將對各類別承保對象進行更細膩分析，並將評估自繳保費比例，以確保資源有效運用。
表示支持在高雄設立第二家金融科技創新園區，並願意提供與台北園區的連結與服務，但需高雄市政府解決經費與執行團隊問題，承諾2個月內與高雄市經發局等單位研議落實方案。
澄清金管會對虛擬通貨交易的現金限額政策，是基於業者陳情並要求銀行公會研擬風險控管措施，以在不構成洗錢疑慮下允許業務進行。
強調金管會對吸引海外資金回流的立場，應在符合APG及FATF洗錢防制規範前提下進行資金審查，並管控資金流向，避免炒房。

蘇建榮財政部部長

說明虛擬通貨交易平台的手續費收入已課徵營業稅、營所稅及所得稅，但虛擬通貨本身的定位仍不明確。
澄清財政部及公股銀行並未特別針對中國大陸或台商進行嚴格審查，而是全面性遵循洗錢防制規範，對跨境匯款交易的檢視筆數較多是因其佔比高。
回應經濟成長議題，指出2019年總預算突破2兆元及前瞻基礎建設計畫均屬擴張性財政政策，有助推動內需，但對明年景氣持謹慎態度。
表示財政部正蒐集國際資訊，研議台商海外資金回流的租稅措施，但強調國內資金不缺乏，重點在於資金回流後的投資管道與流向管控。
說明台商在大陸投資所得若已繳稅，依現行所得稅法可在台灣扣抵，但未來大陸若採屬人兼屬地主義，可能產生重複課稅問題，希望《兩岸協議監督條例》能盡快通過以建立爭端解決機制。
表示財政部海關會加強查核可疑的「洗產地」貨品，特別是曾進口類似產品並出口美國的廠商，並與國貿局密切合作，過濾出口報單與加強保稅區貨物查核。

陳明堂法務部政務次長

指出虛擬貨幣主要風險在於洗錢、逃稅及影響法定貨幣波動，目前多數國家採最低限度規管（洗錢防制），法務部已報請行政院指定目的事業主管機關納入洗錢防制規範。
強調金融機構應依國際規範及國家風險評估結果，對高風險情形採取強化客戶審查措施，並非單針對中國大陸、香港、澳門地區。
回應媒體報導嚴審兩岸金流，強調法務部沒有特別針對台商，且洗錢防制措施是依據犯罪態樣進行，而非針對地區。
表示虛擬貨幣交易平台在台灣約有一、二十家，單純交易不違法，但若涉及洗錢或吸金則屬違法，目前尚未破獲透過虛擬貨幣吸金的案件。
回應慶富案與大同炒股案的偵辦進度，表示法務部已要求地檢署深入查證，但個案偵辦不便介入，並強調會要求查扣犯罪所得，但目前無具體資料可答覆。
表示行政院正研擬假新聞防制措施，呼籲民眾勿相信或傳播假新聞，並強調假新聞應分級分類處理，保障言論自由同時避免刑責及國安問題。

董瑞斌第一金控董事長

澄清媒體報導一銀嚴審兩岸金流為不實，強調一銀是全面性執行洗錢防制，並未針對中國大陸、香港、澳門或台商進行特別限制。
表示一銀的新系統上線初期可能造成客戶不便，但並未授予銀行主管更大的准駁權或直接干預金流，僅是提醒同仁加強KYC。
回應慶富案求償進度，表示已對李維峰提起刑事附帶民事賠償訴訟，並將進行假扣押程序。

張兆順兆豐金控董事長

澄清兆豐銀行未收到金管會任何指示要對大陸台商進行嚴審，強調兆豐的洗錢防制是制度性建置，無針對性。
說明兆豐銀行洗錢防制有兩道防線：禁止與7個制裁國家交易，對高風險國家（如FATF列舉的8個）要求更多資料，並對高風險客戶進行事後查核，但不會在第一階段就禁止匯款。
表示銀行在執行KYC時，會依風險基礎原則，綜合評估客戶背景、交易模式，而非依金額多寡判斷是否異常。

張明道彰化銀行董事長

澄清彰化銀行在中國並無「訂單融資」，而是提供短期信用狀等貿易性融資，期限為180天。
承諾將釐清委員對彰化銀行在中國其他分行（如昆山、福州）類似貿易融資的質疑，並提供相關報告。
說明吹哨者事件中，相關人員並非被調職處分，而是因認為不妥而自行申請調回，且後續已被認定未涉案，彰銀處理皆經人審會程序。

吳桂茂金管會保險局局長

承諾會後提供微型保險各類別承保對象占該族群比例、出險率及保險給付總件數等詳細統計資料。
表示達成微型保險累計承保人數100萬人的目標雖具挑戰，但保險局會努力達成，並已研議擴大承保對象至家庭成員。

李慶華財政部賦稅署署長

說明2016年至2018年虛擬貨幣相關交易平台所課徵的營業稅約1,000萬元，所得稅約400多萬元。
表示財政部目前掌握的虛擬通貨交易所約9家，課稅方式是請業者自行申報，並一家一家查核。

謝鈴媛財政部關務署署長

說明關務署與國貿局密切合作，依據美國對大陸關稅貨品清單加強查核，過濾出口報單，並加強保稅區貨物產地標示與出口查核，以防堵「洗產地」行為。
指出2018年9月上半月已查獲2,319項、FOB價值逾5,000萬元的違規轉運貨品，均已移送貿易局裁處。

相關後續

金管會應於2019年6月底前，針對涉及有價證券性質的ICO發行，研議相關監理規範，以利業者遵循與產業發展。
行政院主計總處應統計各縣市政府於前瞻基礎建設計畫第1期特別預算中，八大項基礎建設項目分別需負擔的配合款，並於1週內提供立法院財政委員會參考。
行政院主計總處應提供至2018年10月底前，各地方議會尚未通過前瞻基礎建設計畫第1期特別預算配合款的計畫（詳列子計畫）及金額，供立法院未來審查參考。
委員質詢未及答復部分，請相關部會於1週內以書面答復，並提供委員要求之相關資料。
金管會將於2個月內邀集高雄市經發局、資策會等相關單位，研議如何在高雄設立第二家金融科技創新園區的具體落實方案。

原始資料

公報: 1079301
卷／期／冊: 107／93／1
發布日期: 2018-11-16
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