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兩岸協議監督機制法制化公聽會：修法方向與政治協議定義爭議

內政委員會會議日期：2019-04-15

立法院內政委員會舉辦「兩岸協議監督機制法制化」公聽會，聚焦於監督機制應另立專法或於兩岸條例增訂、政治協議定義及審查門檻等三大議題。與會學者專家及行政官員就立法急迫性、政治協議界定模糊性、高門檻監督的必要性及現有協議過渡處理等提出多元觀點。會議結論將彙整成報告供立法院修法參考，並預計將於下次委員會排案審查相關法案。

討論事項一

「兩岸協議監督機制法制化」公聽會 (討論題綱)

核心議題

探討兩岸協議監督機制應循現行《兩岸人民關係條例》增訂或另立新法，以確保兩岸協議簽署程序公開透明、維護國家安全及人民權益。
討論如何定義兩岸政治協議，及其審查程序與通過門檻的具體規範，以建立民主防衛機制。

相關爭議

修法路徑爭議：陸委會主張通案性規範宜另立新法，政治議題則於《兩岸條例》增訂；部分學者（李大中、徐偉群）認為所有監督應由專法處理；范世平則認為在《兩岸條例》增訂已足夠且可避免曠日費時。
政治協議定義模糊：多位學者（李大中、宋承恩、左正東、江啟臣）質疑行政部門對「政治協議」定義模糊不清，可能導致行政權過大或難以操作，甚至被用來阻礙協商。
高門檻監督必要性與可行性：行政院及部分學者（邱文聰、徐偉群、范世平）支持比照修憲的高門檻（國會雙四分之三同意、公投）作為民主防衛機制；但另有學者（李大中、左正東）擔憂超高門檻恐淪為「封殺兩岸談判」的機制，成為兩岸和平的絆腳石。
現有協議處理問題：賴中強律師指出，各版本草案皆未明確規範已簽訂或待審議協議的過渡條款，造成憲政僵局。主席則回應可在修法中增訂日出/日落條款解決。
行政院提案動機質疑：黃昭順、江啟臣委員批評行政院未提出完整專法版本，僅針對政治協議修法，質疑其為選舉考量或打假球，未能全面監督兩岸協議。
《兩岸人民關係條例》增訂第 5 條之 3 的定義權：江啟臣委員質疑，若由行政院定義何謂政治性協議，將架空立法院的監督權，使高門檻形同虛設。
《兩岸人民關係條例》增訂第 5 條之 3 的合憲性：主席林為洲質疑，若協議內容本身違憲（如觸犯國家民主憲政體制），則即使經過多重監督程序亦屬無效，質疑增訂此條文的實質必要性。

立法委員發言

劉世芳立法委員

詢問學者專家對「協議」及「政治性協議」定義的看法，以及非政治性協議的定義權責。
關切監督門檻的升高方式，強調法律層面須能說服所有人民。

黃昭順立法委員

質疑兩岸協議監督條例拖延 5 年未立法，且行政院至今未提版本，懷疑執政黨是打假球。
認為針對韓國瑜市長訪問中聯辦後出現的「卡韓條款」及高門檻規定，顯示兩岸關係可能從冷凍走向急凍。
強調兩岸協議監督機制法制化應更嚴謹，以提供國人遵循依據。

黃國昌立法委員

指出兩岸協議監督機制法制化呼聲自 ECFA 時期已存在，但國會拖延至今未完成立法。
支持行政部門針對政治性協議在《兩岸人民關係條例》設置特殊門檻及機制，但強調不應只處理政治性協議。
呼籲本屆國會應履行選前承諾，儘速建立全面性的兩岸協議監督機制，保障臺灣民主、自由及勞農民權益，避免重蹈服貿、貨貿的覆轍。

江啟臣立法委員

質疑行政院提出的《兩岸人民關係條例》修正草案，對於「政治性協議」的定義權不明，且依草案將由行政院決定，形同架空立法院監督權。
認為應訂定完整專法來監督所有兩岸協議，而非僅針對政治性協議修法。
對陸委會的回應表達不滿意，認為行政院應作為負責任的執政黨提出自己的專法版本。

相關人員回應

邱垂正陸委會副主任委員

說明現行 23 項兩岸協議均依《兩岸條例》規定送立法院審議或備查，但監督方面確有不足。
指出行政部門持續推動兩岸協議監督條例立法，考量民進黨團版已可代表政府政策意見，故未另提草案。
強調因應中共「習五條」及「一國兩制臺灣方案」，修法強化兩岸政治議題協商監督機制具有急迫性與優先性。
主張兩岸協議監督之通案性規範宜另立新法，而有關政治性議題之監督則於《兩岸條例》增訂第 5 條之 3。
解釋兩岸政治議題協議定義，包含和平協議、軍事互信機制等，並需經國會雙審議、聽證、全國性公投程序。
強調《兩岸條例》第 5 條之 3 修正草案明定主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更不應作為政治議題談判項目。
重申已生效的 21 項兩岸協議仍有效，但中國大陸單方面阻撓導致協議無法充分發揮及正常運作。
表示陸委會將兩岸協議監督條例列為優先草案，並期盼各界充分討論形成共識。
強調提出《兩岸條例》第 5 條之 3 修正草案是因應中共統戰威脅，建立民主防衛機制，符合多數民意。

李大中淡江大學國際事務與戰略研究所所長

認為《兩岸人民關係條例》立法宗旨主要在規範兩岸人民交往，不適合特別聚焦處理政治協商，建議所有兩岸協議規範應由專屬的監督條例一視同仁處理。
指出《兩岸條例》第 5 條之 3 修正草案對政治議題協議的定義和範圍非常模糊，行政部門可能獲取過大的詮釋權和裁奪空間。
擔憂草案中超高門檻（國會雙四分之三同意、公投）可能成為無法跨越的障礙，使「三道鎖」淪為封殺兩岸協商的機制，成為兩岸和平的絆腳石。
提及國民黨版本已提出國家安全審查機制、民間諮詢委員會等，認為已足夠應對未來挑戰，不需在《兩岸條例》增訂政治議題監督。
認為政治性協議與主權變更、統一、一國兩制之間並非只有 0 和 1 的關係，仍存在中間可能性，例如軍事互信機制，擔憂現行條文過於模糊，可能阻礙非統一導向的談判。

趙建民文化大學社會科學院院長

指出國內對兩岸關係基本定位缺乏共識，導致《兩岸協議監督條例》難以討論。
強調中國大陸作為全球最大貿易國，臺灣與其交流不可避免，不應採取冷戰式對抗。
認為訂定兩岸協議監督專法有其必要性，且支持對兩岸協議給予比與其他國家更高規格的安全審查。
批評現有兩岸協議監督版本及陸委會提出的政治協議監督機制，其目的不在簽署協議，而在防止簽署，不符合國家利益。
主張應將兩岸簽訂協議的本質認定為對臺灣有利，並指出政治協議不等於統一，可參考兩德、兩韓經驗，達成互不侵犯、和解裁軍、相互尊重體制等好處。

施正鋒國立東華大學民族事務與發展學系教授

指出目前各版本對兩岸協議監督機制大致有共識，傾向「先立法授權、事後審查」。
比較各黨團版本，尤美女版與時代力量版皆有規範主權、疆界、軍事互信機制等需國會三分之二同意，以防協定偷渡條約；國民黨版本未提及此點，民進黨版則未見三分之二規定。
質疑行政院未提出自身版本，僅稱黨團版已可代表政府立場，可能因民進黨內部尚未達成共識或高層介入。
提醒陸委會應加強對中資收購臺灣重要設施（如高雄碼頭）的國安審查。

宋承恩臺灣守護民主平臺理事

建議應將目前兩岸協議監督法制化單純化，聚焦於因應中國「一國兩制臺灣方案」的政治協議，以民主防禦為核心概念。
認為政治協議的定義是一個動態發展議題，而非固定定義，並質疑在習五點後，兩岸是否能達成類似兩德、兩韓互不侵犯、相互尊重的協議。
質疑現行《兩岸條例》第 5 條第 2 項程序對於不涉政治協議的部分是否足夠，以及兩岸共打協議等現有協議的執行狀況，認為問題在於對方不執行而非缺乏協議。
提出國際組織參與（如 WHA）是否涉及政治協議及主權地位的認定，呼籲釐清與中國進行口頭或無文字協議的風險。
強調兩岸交流凍結的主因是中國的敵意增加及對蔡總統的不信任，而非臺灣缺乏協議或高門檻設定。

邱文聰中研院法律學研究所副研究員

支持將政治性協議與一般性協議放在統合性及一般性的兩岸監督條例裡訂定，但考量急迫性，認為政治議題部分有必要在最短時間內特別立法。
指出「政治議題」核心在於可能變動臺灣 2,300 萬人所享有的主權獨立現狀及憲政秩序。
主張需要用超高門檻處理對中政治議題談判，因現行憲法在「國家統一前」的用語與「主權在民」概念衝突，若要維持現狀，需平衡兩者不對等狀態。
引用丹麥、法國、芬蘭、德國等國憲法，說明其他國家亦有針對讓渡主權條約設定高於一般立法的審查門檻，證明此非臺灣獨有。
認為在修憲門檻未降低前，透過高門檻立法程序來保障維持現狀是必要的，並相信國會民意能反映此共識。

董立文國立中央警察大學公共安全學系教授

建議從藍綠陣營最有共識的部分先落實，即在《兩岸人民關係條例》增訂針對兩岸政治協議的機制。
指出總統有締約權、立法院有議決締約權，且國民黨主席吳敦義及前總統馬英九皆曾提及和平協議及公投，顯示法源與政治上具可行性。
建議政治協議原則上採最小範圍定義，並輔以臺灣人民公投認定「是否會改變臺灣現狀或前途的議題」，強調政治情況與協議應動態認定。
提醒中共可能繞道而行，例如透過「兩岸領導人共同發表和平宣言」或「各政黨、各界別推舉代表性人士民主協商達成制度性安排」，影響臺灣前途，建議立法應嚴懲未經授權的「兩岸關係的制度性安排」。
主張兩岸和平協議監督機制應分兩層面：涉及「改變臺灣現狀或前途的政治協議」採雙公投；是否為「執政黨涉及改變臺灣現狀或前途的議題」或「兩岸關係的制度性安排」交由人民公投決定。
建議協議審查程序與通過門檻從寬，只要能確認民主公投原則即可保障臺灣和平、民主與安全。

賴中強經濟民主連合律師

主張將臺灣與中國之間的談判事項分為三類：絕對不能談（毀棄主權國家地位及自由民主憲政秩序）、涉及主權但不會毀棄主權的談判事項（比照修憲程序）、不涉及主權或敏感性較低的談判事項（透過《兩岸協議監督條例》規範）。
支持儘快完成《兩岸人民關係條例》第 5 條之 3 立法，明確規範絕對不能談的紅線及涉及主權協議的高門檻民主監督。
強調《兩岸協議監督條例》對非政治事項的規範仍有必要立法。
指出目前各版本草案皆未處理已簽訂或待審議協議的過渡條款，造成憲政僵局，呼籲立法院應有明確安排。
建議總統召集院際協商，解決行政院與立法院在協議生效認定上的衝突，以利監督條例的審查。

徐偉群中原大學法學院副教授

強調中國是對臺灣持有敵意、準備消滅臺灣主權的國家，因此規範兩岸關係應植入民主防衛機制，不僅限於政治協議。
認為政治協議應指涉及臺灣主權歸屬及自由民主憲政秩序的事項，可用概括條款加例示方式規範。
主張政治協議範疇應包含中央及地方公權力行使事項，以及國境安全。
贊同行政院規劃在《兩岸人民關係條例》中，針對臺灣與中國的政治協議設計雙重修憲門檻的篩選機制。
強調高門檻是為臺灣主權和自由民主體制設下安全閥，以保護臺灣免受中國恫嚇、滲透及民主體制操作的影響。

左正東國立臺灣大學政治學系教授

提出兩個假設：兩黨在兩岸政策上一定對立；兩岸一定不適合談判，只要談臺灣主權就會被出賣。
認為藍綠對「中華民國地位不能動搖」有共識，談判並非大問題，且認同所有經濟談判都帶有政治性。
將兩岸協議分為四種類型：純粹經濟技術性、經濟技術性但含政治文字、非經濟技術性但無政治語言（如軍事互信機制）、純粹政治性協議。
個人對事前雙公投持保留態度，認為事後公投絕對必要，尤其涉及領土人民歸屬改變時應依修憲程序處理。
擔憂事前高度監督或高門檻可能阻礙兩黨合作及談判的進行，甚至導致少數委員杯葛程序。
建議兩岸政治談判需在兩黨高度共識下進行，並設計機制幫助共識出現及合作運行。
認為《兩岸協議監督條例》應聚焦協議在政治關係界定上的監督，而非針對 FTA 的設計。

范世平國立師範大學政治學研究所教授

認為應在現有《兩岸人民關係條例》增訂第 5 條之 3 處理政治議題談判，而非另立新法，以避免曠日費時及增加爭議。
主張對政治性協商應有更嚴格規範，因應習近平提出「一國兩制臺灣方案」後，中共已開始具體推動，引發臺灣民眾恐懼。
指出美國透過《臺灣旅行法》、《臺灣保證法》等國內法維護臺灣安全，建議臺灣也應透過國內法建立更明確嚴謹的政治協議規範，讓民眾安心。
認為國民黨應提出比行政院版本更嚴謹的法案，以杜絕外界對其執政後可能簽訂和平協議的疑慮。
支持比照修憲程序的高門檻（雙公投），認為對於高度敏感的兩岸政治議題，嚴謹的審查程序能確保臺灣主權、維繫區域安定。

陳宗彥內政部次長

說明地方政府與中國大陸地方機關簽署協議多依《兩岸條例》規定辦理，但部分地方政府忽略規定，經處分後訴願及行政訴訟皆被駁回。
指出兩岸共打協議自 98 年簽訂以來，雖有遣送案例，但實務上仍受諸多阻撓，中國方面未依刑事規定提供情資或遣送人犯。
強調兩岸共打雖無關政治性，但協議執行仍受阻撓。
表示積極推動臺灣參與 WHA 及國際刑警組織（INTERPOL），但皆受到諸多阻撓。

相關後續

本次公聽會意見將彙整成報告，送交立法院全體委員及所有出席者，作為未來修法之重要參考。
內政委員會主席表示將於禮拜三排案審查相關法案，屆時將檢驗陸委會及執政黨對全面協議監督的態度。

原始資料

公報: 1084001
卷／期／冊: 108／40／1
發布日期: 2019-05-08
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