內政委員會審查兩岸協議監督條例草案及預算凍結案
內政委員會會議日期：2019-04-17
立法院內政委員會審查108年度中央政府總預算內政部主管預算凍結案，核准多數預算動支。會議核心聚焦於6個版本的「兩岸協議監督條例」草案，各黨團與行政部門就法案名稱、政治性協議定義、國會監督門檻、及「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案的雙軌制與急迫性進行激烈辯論。最終，所有草案名稱、條文及修正動議均保留，提報院會討論並交付黨團協商。
討論事項一
處理108年度中央政府總預算有關內政部主管預算凍結書面報告案計16案
核心議題
審查內政部及其所屬機關（如營建署、警政署、消防署、役政署、移民署、建築研究所、空中勤務總隊等）108年度中央政府總預算中，因決議而凍結的16項經費書面報告，以決定是否准予動支。
相關爭議
無相關爭議
立法委員發言
無相關發言紀錄
相關人員回應
無相關發言紀錄
相關後續
以上16案經審查後均准予動支，並擬具處理報告提報院會。
討論事項二
處理108年度中央政府總預算有關內政部主管預算凍結專案報告案計7案
核心議題
審查內政部、營建署、警政署及移民署等機關108年度中央政府總預算中，因決議而凍結的7項經費專案報告，包含民政業務、國家公園經營管理、營建業務、道路建設及養護、下水道管理業務、警政業務及入出國及移民管理業務等，並聽取行政部門報告與委員質詢。
相關爭議
無相關爭議
立法委員發言
趙正宇 立法委員
- 質詢陸委會對「涉及行使公權力」與「涉及政治議題」的兩岸協議定義模糊，並質疑村里長赴陸交流被裁罰的標準。
- 關切中國學者李毅遭驅逐出境事件，認為陸委會應說明清楚驅逐理由，避免民眾誤解。
- 擔憂駐港澳官員工作證遲未核發，影響台灣民眾在港澳權益。
蔣絜安 立法委員
- 肯定政府勒令武統學者李毅出境，主張應嚴審武統人士來台申請，捍衛中華民國尊嚴。
- 質疑國民黨黨部主委楊敏盛倡議「承認一中、一國兩制」的言論，要求陸委會表態是否違法，並認為此言論違反國家忠誠義務。
張宏陸 立法委員
- 支持陸委會針對政治協商應另訂嚴格監督機制，但要求陸委會應更明確界定政治性議題與非政治性議題，並加強對民眾宣導。
- 提醒中共共機越過中線等施壓行為，呼籲陸委會對兩岸情勢保持警覺。
洪宗熠 立法委員
- 認同陸委會應優先處理「兩岸人民關係條例第5條之3」政治議題的監督機制，以建立民主防衛網。
- 關切台灣遭受中國假訊息攻擊為全球第一，要求陸委會與國安團隊提出防範機制。
- 質疑中國中央民族大學招收台灣原住民學生可能培養「在地協力者」，要求陸委會因應並修法增訂罰則。
許毓仁 立法委員
- 質疑陸委會對武統學者李毅來台的掌握度不足，要求檢討警戒心不足的問題，並建立監控名單。
- 關切中共軍機繞台及跨越海峽中線，認為是測試台灣國防反應能力，要求陸委會有所警示。
李俊俋 立法委員
- 強調兩岸協議國會監督的法制化必要性，並指出過去服貿、貨貿協議缺乏監督機制的問題。
- 支持陸委會提出的「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案，認為其針對政治協議的高門檻監督機制（國會雙審查、公投）是因應習近平「習五條」新情勢的關鍵，能保障台灣主權與安全。
林麗蟬 立法委員
- 質疑陸委會對政治議題定義的模糊性與認定標準，認為應在專法中明確訂定，而非另提「兩岸人民關係條例第5條之3」。
- 批評陸委會自行另提嚴謹法案是「雞婆」且「不負責任」，主張應在現有專法草案中一併處理所有協議，而非雙軌制。
劉世芳 立法委員
- 質疑陸委會對地方政府與中國大陸簽訂MOU或合作行為的監督不足，特別是村里長赴陸交流簽訂「結對交流協議」是否違法，要求內政部與國安局加強盤點與宣導。
- 關切中國大陸對台統戰已深入基層，要求陸委會研究如何完備法規以應對如「跨海受訪」等新興統戰模式。
- 主張針對地方政府交流所簽訂的文件，地方議會也應納入監督機制。
陳怡潔 立法委員
- 質疑陸委會對主張「武統」與「武力台獨」人士來台的處理標準不一，要求統一標準，不論何種主張，只要傷害中華民國都應禁止。
- 批評陸委會對前親民黨主席宋楚瑜赴中聯辦的行程，事前知情卻未明確表態，事後又發新聞稿指稱中共統戰，認為陸委會「過河拆橋」且充滿「政治盤算」。
余天 立法委員
- 希望各黨團儘快協調完成「兩岸協議監督條例」立法，結束長達26年的審議困境。
- 關切金管會對陸資進入台灣的限制，認為應在風險可控下開放資金流入以促進經濟發展，並質疑銀行防制洗錢措施對小額提領民眾造成困擾。
吳琪銘 立法委員
- 關切台灣退休人員在大陸設籍並領取大陸身分證的問題，要求政府積極清查並遏止雙重福利現象。
- 對解放軍機繞台挑釁行為，要求陸委會積極尋求與對岸溝通協調管道，重啟熱線。
黃昭順 立法委員
- 質疑陸委會將兩岸關係急凍責任全推給北京，並指責陸委會對陳水扁總統任內提出「和平穩定互動架構協議」時的態度與現今對國民黨政治人物倡議和平協議的態度不一，有「抹紅」之嫌。
- 認為李毅事件中，陸委會應公開說明其過去拜訪民進黨的內容，強調對兩岸關係處理應一視同仁，公開透明。
吳志揚 立法委員
- 主張所有兩岸協議應納入同一部專法處理，政治性議題可設專章提高門檻，而非另立「兩岸人民關係條例第5條之3」。
- 質疑陸委會所提「兩岸人民關係條例第5條之3」中，將國會同意門檻設為「雙四分之三」過高，且由行政院決定政治性議題的定義與發動權，恐架空國會監督，形成「帝王條款」。
- 批評陸委會因應習近平談話而急於修法是「防衛過當」，將兩岸和平互動視為「洪水猛獸」，形同「鳥籠公投」，對台灣民主自由缺乏信心。
呂孫綾 立法委員
- 質疑陳水扁總統當年倡議「兩岸和平穩定互動架構」是否曾經過公投，並詢問陸委會對監督條例和「兩岸人民關係條例第5條之3」雙軌制的立場。
- 關切中國對台主權挑戰與經濟促統手段，要求陸委會強化應對機制，並在談判時有足夠民意支持以捍衛台灣主權。
曾銘宗 立法委員
- 要求國安局調查蔡英文與賴清德互指網軍攻擊事件，釐清網軍來源是否來自境內或政府機關。
- 質疑陸委會急於推動「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案的急迫性，認為民進黨執政下不可能簽署政治協議，懷疑此舉是為防範國民黨重新執政，並主張應將此條文併入兩岸協議監督條例一併討論，以求完整。
- 批評陸委會的兩套監督機制不符立法體例，且有「防範國民黨執政」的心態。
沈智慧 立法委員
- 質疑民進黨執政近3年才審查「兩岸協議監督條例」，批評其「打假球」，並非真正優先推動。
- 質疑陸委會對政治議題的定義，特別是「一中框架」或「九二共識」是否即為政治議題，並批評陸委會對服貿、貨貿的態度前後不一，認為其修法目的在於「為民進黨一黨擋箭畫靶」，阻礙兩岸交流。
林為洲 立法委員
- 表態反對「一國兩制」與「武力統一」，支持兩岸政治協商應有更高監督門檻（國會監督或公投），並強調應在中華民國憲法架構下處理兩岸事務。
- 質疑陸委會對「鼓吹戰爭」言論的認定標準不一，要求執法應一致。
- 批評陸委會突然提出「兩岸人民關係條例第5條之3」是「丟一隻槍當選舉工具」的「假議題」，認為憲法才是最佳防衛，且該條文的高門檻將使任何協議無法啟動。
- 主張應將所有協議（技術性、經貿性、政治性）一併納入「兩岸協議監督條例」討論，而非僅處理陸委會的政治協議條文。
陳玉珍 立法委員
- 回顧小三通18年歷史，認為金門與大陸交流帶來善意，質疑陸委會對兩岸經濟與民主發展的看法過於悲觀，且對台灣民主制度缺乏信心。
- 質疑陸委會禁止「武統」言論卻不禁止「台獨」言論的雙重標準，認為兩者皆可能帶來戰爭，並強調台灣人民有智慧，不應害怕言論交流。
- 擔憂陸委會對協議中「一個中國」等字眼過於敏感，恐導致兩岸民間交流受阻，呼籲以善意促進兩岸和平。
尤美女 立法委員
- 回顧太陽花學運背景，強調兩岸協議監督條例應確保人民參與、國會實質監督、資訊公開及人民權益保障。
- 支持將政治協議另以「兩岸人民關係條例第5條之3」處理，但主張其他經濟性協議仍應在兩岸監督條例中設高門檻，確保衝擊評估、補償機制和國會審議。
- 同意陸委會參考其版本擬定「兩岸人民關係條例第5條之3」後，將其版本中政治協議部分移除。
王育敏 立法委員
- 批評陸委會對「兩岸協議監督條例」不提行政院版本，卻急於推動「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案，是「雙重標準」且「只重政治不重協商」，形同「打假球」。
- 質疑陸委會對過去23項兩岸協議、以及未來的服貿與貨貿是否為政治協議的認定，要求陸委會明確表態是否支持在監督條例通過後，積極洽簽服貿與貨貿，批評其迴避態度。
- 主張政務官應勇於表態，不應被黨團綁架，應以原則和立場處理兩岸關係。
相關人員回應
徐國勇 內政部部長
- 報告及答詢。
陳明通 陸委會主任委員
- 行政部門未提出「兩岸協議監督條例」草案，因民進黨團版已可代表政府政策意見，對草案內容抱持開放態度，尊重大院審查決定。
- 強調兩岸協議應落實「國會監督、公開透明、人民參與」原則，確保協商內容無違國家安全及侵害人民權益。
- 解釋未提行政院版草案是因監督權限宜由國會提案立法，較能落實國會監督。
- 支持「兩岸訂定協議監督條例」名稱，認為較為中性。
- 針對「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案，強調其急迫性與優先性，旨在因應中共「習五條」提出「一國兩制臺灣方案」後兩岸情勢變化，建立民主防衛機制。
- 主張對兩岸協議監督應採「雙軌制」，即一般經濟性協議適用「兩岸協議監督條例」，而政治性議題協議則適用門檻更高的「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案（國會雙四分之三同意、人民公投複決）。
- 說明政治議題協議的定義具動態複雜性，但明確指出涉及「一個中國原則」、「一國兩制臺灣方案」等政治性意涵者屬政治議題協議。
- 解釋驅逐武統學者李毅是因其以觀光名義來台卻宣揚「一國兩制臺灣方案」與「武統」言論，違反許可目的及國際公約禁止鼓吹戰爭的規定，強調符合比例原則。
- 表示將修法把兩岸條例的聯審制度也納入港澳條例，讓直轄市長、政務官等赴港澳也需申請聯審。
- 承諾將盤點相關法令，加強對赴中公職人員的審核與管理。
- 重申兩岸正常交流政策不變，但拒絕接受「一國兩制」前提，呼籲北京放棄強加框架。
- 支持制定「反侵略統戰法」及加重洩漏國家機密給境外敵對勢力的處罰。
- 澄清過去23項兩岸協議均無政治條款，服貿、貨貿協議亦非政治協議，在監督機制立法通過後，可依程序審議。
陳宗彥 內政部次長
- 說明地方政府與大陸地區地方機關合作行為或締結聯盟的審查申報規定，並指出有村里長因在大陸黨政軍機構任職領薪而被裁罰的案例。
- 回應村里長赴陸交流簽協議的爭議，強調政府持續宣導相關規定，並有懲處案例，里長不應以不知情為由推託。
蔡孟君 海基會副秘書長
- 報告海基會過去與大陸海協會簽署的23項協議均依法送立法院審議或備查，並配合政府授權與規劃辦理。
- 支持兩岸協議監督條例立法，認為符合社會期待，可強化公開透明、國會監督、公眾參與及協議衝擊影響與國家安全評估原則。
- 強調因應「習五條」新情勢，行政部門已提出「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案，建立政治議題協商監督機制，具有急迫性與優先性。
賴銘賢 金管會處長
- 說明陸資進入台灣由經濟部投審會審查，金管會僅參與金融事業投資部分。
- 解釋銀行加強防制洗錢的相關作為，導致民眾提領大額現金會被詢問，但承認可能造成部分民眾困擾，將持續宣導並要求銀行簡化熟悉客戶程序。
梁光中 外交部條約法律司司長
- 說明「條約締結法」中「條約」和「協定」的定義與適用範圍，主要針對與外國政府、國際組織簽訂的事項，並指出兩岸關係條例以「大陸地區」與「台灣地區」為規範範圍。
- 澄清「締結」一詞在立法體例上可使用，但「我國與中華人民共和國」的名稱定義涉及憲法架構，需審慎考量。
葛廣薇 內政部移民署入出國事務組組長
- 說明公職人員赴中申請需提出完整行程計畫並經聯審會審查，但赴港澳行程目前不在兩岸條例規範範圍內，故無從掌控。
- 表示若公職人員赴中行程或人員有異動未更新，或有違規樣態，將依法處罰。
王作虞 國安局第三處處長
- 表示國安局僅針對中共與境外敵對勢力的爭議訊息進行掌控，國內部分需進一步偵查。
- 承諾將針對網軍來源問題進行偵查並提供報告。
李冠志 經濟部國貿局副局長
- 表示經濟部在兩岸協議監督條例通過後，將尊重立法院審議，並依行政院對整體策略的思考去推動與對岸的協議，以爭取台灣權益。
相關後續
- 內政部「民政業務」經費凍結案，繼續凍結分支計畫「殯葬管理」項下「原住民及花東離島地區殯葬設施改善計畫」預算新台幣1億7,129萬5千元之2%（案由為第2、8、10案有關「原住民公墓遷葬」部分），其餘均准予動支。
- 其餘營建署、警政署及移民署預算凍結專案報告案計6案，均准予動支。
- 擬具處理報告，提報院會。
- 委員質詢未及答復部分或要求提供之說明資料，請內政部儘速以書面答復。
討論事項三
審查「兩岸協定締結條例草案」等6案 (含委員提案)
核心議題
- 本次會議併案審查尤美女、時代力量黨團、江啟臣、親民黨黨團、民進黨黨團及黃昭順等6個版本關於兩岸協議監督法制化的草案，旨在建立公開透明、人民參與、國會監督的機制，確保國家安全與人民福祉。
- 討論焦點包括兩岸協議的名稱界定、政治性協議的定義與監督門檻、行政院與陸委會提出的「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案與現有監督條例草案之間的關係，以及對服貿、貨貿等經濟性協議的處理方式。
相關爭議
- 法案名稱爭議：時代力量黨團主張使用「我國與中華人民共和國」以彰顯主權對等；國民黨團傾向「臺灣地區與大陸地區」以符合現行兩岸人民關係條例體例；民進黨團則採較中性的「兩岸」。各方對名稱的政治意涵與法律體例有不同堅持。
- 政治性協議定義與監督門檻：陸委會主張政治性議題（如涉及「一中框架」、「一國兩制」）應採「兩岸人民關係條例第5條之3」的「國會雙四分之三同意加公投複決」高門檻；部分委員質疑此定義模糊且門檻過高，恐架空國會監督權，並將所有協議納入單一專法處理。
- 監督機制「雙軌制」爭議：陸委會主張一般經濟性協議與政治性議題應採兩套不同監督機制（即「兩岸協議監督條例」與「兩岸人民關係條例第5條之3」並行）；部分委員認為應將所有協議納入單一專法，並在專法中區分不同門檻，質疑陸委會「雙軌制」的邏輯與必要性。
- 行政院提案權爭議：部分委員質疑陸委會作為被監督機關卻自行提出「兩岸人民關係條例第5條之3」修正案，與其不提「兩岸協議監督條例」行政院版本的理由（被監督者不宜提案監督法案）自相矛盾，被批「雙重標準」。
- 服貿、貨貿協議後續處理：委員質疑在兩岸協議監督條例立法後，行政部門對服貿、貨貿等經濟協議的態度，是否會積極推動或繼續卡關，陸委會對此未明確表態，引發爭議。
- 法案急迫性與動機質疑：部分委員質疑陸委會急於推動「兩岸人民關係條例第5條之3」是出於政治考量，為防範國民黨重新執政而設，而非真正因應當前情勢的急迫性。
- 條文細節與專業性：有委員指出陸委會所提條文內容存在盲點，例如要求立法院召開尚不存在的「聽證制度」，顯示其修法「不專業」且「敷衍」。
立法委員發言
柯建銘 立法委員
- 說明民進黨黨團提案「兩岸訂定協議監督條例」是因監督政府的條例應由國會提出，而非行政部門。
- 指出兩岸協議監督條例從1993年至今已26年未完成立法，反映其複雜背景。
- 強調民進黨黨團版本要求公開透明、人民監督、國會監督，涵蓋談判前、中、後各階段，且國會有修改權。
- 認為時空環境不同，修改「兩岸人民關係條例第5條之3」比修正監督條例更重要，所有政治談判應回歸該條例。
黃昭順 立法委員
- 強調兩岸關係是國家重大議題，應在中華民國憲法架構下處理，並強化國會監督與人民參與。
- 批評民進黨在野時主張「先立法再審查」，執政後卻「打假球」，不願讓監督條例好好審查。
- 質疑行政院至今未提出版本，且陸委會稱民進黨團版本可代表行政院，顯示陸委會「狀況外或付諸闕如」。
尤美女 立法委員
- 說明其提案源於318太陽花學運，鑑於兩岸官方交流頻繁，現行法規對協議締結及監督程序不足，導致行政權凌駕立法權，應透過立法加強規範。
- 強調法案應確保公民參與、資訊公開、人權保障及國會事前、事中、事後監督，並明訂立法決議種類及人民救濟程序。
- 同意將政治協議部分劃分至「兩岸人民關係條例第5條之3」處理，但堅持其他協議仍需高門檻監督以保障人民權益。
江啟臣 立法委員
- 補充說明其提案旨在確保國家安全、民眾福祉及兩岸交流秩序，透過事前提出協議簽署計畫、設立民間諮詢會議、明定國家安全審查機制及市場開放協議審議期限，完備監督事宜。
- 批評陸委會對其版本內容的解讀錯誤，強調其版本已包含政治議題監督，且設有國安審查機制。
- 質疑陸委會對「兩岸人民關係條例第5條之3」的提案邏輯不一致，認為該條文由行政院決定何謂政治性議題，形同「帝王條款」，架空國會監督。
- 指出陸委會所提條文內容不專業，例如要求立法院召開尚不存在的「聽證制度」。
- 主張應將所有兩岸協議納入一套完整的監督條例中一併討論，而非雙軌制，並呼籲行政部門拿出誠意，避免「打假球」和「多數暴力」。
黃國昌 立法委員
- 主張「兩岸協議監督條例」應明確界定為「我國與中華人民共和國締結協議處理條例」，以清楚彰顯國與國關係，捍衛國家主權，避免矮化。
- 強調「締結」和「協議」在國際法和國內法中皆有明確用法，不存在使用爭議。
- 支持蔡總統拒絕主張「一國兩制」人士入境的政策立場，但要求陸委會明確界定境外言論與境內行為的許可標準。
- 質疑陸委會對上海市台辦主任李文輝入境的處理，要求陸委會提供書面報告說明未裁處原因及具體處置。
- 支持制定「反侵略統戰法」及加重洩漏國家機密給境外敵對勢力的處罰，並呼籲陸委會積極推動相關立法。
劉世芳 立法委員
- 提出修正動議，建議兩岸間涉及政治議題之協議處理程序，應依照「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第5條之3」的規定辦理，認為此舉能強化授權性。
- 質疑外交部對「我國與中華人民共和國締結協議處理條例」名稱的法律體例解釋，擔憂其可能影響陸委會管理權限。
- 主張「兩岸訂定協議監督條例」名稱較為中性，且能強調監督的立法目的。
- 呼籲在兩岸協議監督條例中，除了政治協議外，其他經濟、文化等協議也應有高門檻監督，確保人民參與、資訊公開、衝擊評估及權益保障。
林麗蟬 立法委員
- 支持江啟臣委員及黃昭順委員所提「臺灣地區與大陸地區協議簽署監督條例」名稱，認為其與「兩岸人民關係條例」體例一致。
- 要求陸委會對黃國昌委員提出的名稱說明更清楚，重申對政治議題定義的明確性要求。
張宏陸 立法委員
- 建議討論應聚焦於法案名稱中「主詞」的界定（兩國、兩岸、兩地區或兩政府），以利後續協商。
相關人員回應
陳明通 陸委會主任委員
- 重申行政部門支持民進黨黨團所提「兩岸訂定協議監督條例」的名稱，認為其較為中性且符合慣例。
- 解釋「兩岸人民關係條例第5條之3」與「兩岸協議監督條例」為「雙軌制」，互補並行，前者處理政治議題，後者處理經濟性議題，以因應兩岸情勢變化。
- 說明政治議題定義複雜且動態，但核心意涵為涉及「一中框架」、「一國兩制」等，並強調「兩岸人民關係條例第5條之3」設有「禁區」，主權國家地位與自由民主憲政秩序不可作為談判項目。
- 承諾將加強對境外人士來台目的的審查，並檢討對「武統」言論的防範機制。
- 澄清對服貿、貨貿協議的立場，認為其非政治協議，在監督機制立法通過後，可依程序審議，並強調行政部門將尊重立法院的審議權。
- 說明兩岸交流正常進行，但重啟官方協商需北京放棄「一國兩制」前提，強調台灣民意反對「一國兩制」。
梁光中 外交部條約法律司司長
- 說明「條約締結法」定義了與外國政府、國際組織簽訂的「條約」和「協定」範圍，這些涉及人民權利義務及國家重要事項。
- 指出兩岸關係條例是以大陸地區與臺灣地區做為規範範圍，強調「締結」一詞在立法體例上可行，但「我國與中華人民共和國」的名稱定義涉及憲法架構，需審慎考量。
- 釐清「協議」與「協定」在國際法上的區別，指出「協議」為較概括用語，可包含「條約」和「協定」兩者，且主權國家間亦可使用「協議」一詞。
相關後續
- 本次會議併案審查完竣，各提案名稱、各條文及修正動議均保留。
- 擬具審查報告提報院會討論，院會討論前須經黨團協商。
- 本案於院會討論時，由林召集委員為洲補充說明。
原始資料
- 公報
- 1084201
- 卷／期／冊
- 108／42／1
- 發布日期
- 2019-05-10
- 原始連結
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