公益信託修法審查：聚焦亂象、監管與稅賦優惠
司法及法制委員會會議日期：2019-10-23
立法院司法及法制委員會審查「信託法部分條文修正草案」，主要聚焦公益信託制度長期遭濫用為富人節稅及財團控股工具等亂象。多位立法委員提出強化監督、提高公益支出比例、提升資訊透明度及統一主管機關等改革方向。法務部及財政部就修法細節表達不同立場。最終，多數爭議條文被保留，全案交付黨團協商。
討論事項一
併案審查「信託法部分條文修正草案」案
核心議題
- 信託法中公益信託專章自民國85年制定後，長期未經實質修正，導致制度漏洞百出，許多公益信託淪為富人節稅工具及財團控股中心，嚴重偏離公益目的。
- 會議聚焦於如何強化對公益信託的監督管理、提升資訊透明度、規範最低公益支出比例，以及整合多頭馬車的主管機關，以杜絕假公益真避稅的亂象。
相關爭議
- 公益信託名稱範圍：針對公益信託的適用範圍，委員建議新增「教育」、「環境」及「藝術」等項目，並將「慈善」改為「社會福利」，但法務部建議保留「慈善」一詞以避免實務衝擊。
- 主管機關整合與設立專責機構：有委員提案設立「公益信託推動辦公室」或「公益信託監督委員會」以整合現行12個目的事業主管機關，解決多頭馬車問題，但法務部認為此舉為疊床架屋且涉及組織法規問題。
- 公益勸募條例適用性：針對公益信託的勸募行為是否應完全準用公益勸募條例，法務部認為該條例有其適用條件，恐無法完全適用於所有公益信託；委員則強調應避免公益信託勸募不受規範。
- 公益支出比例規範：委員普遍質疑法務部預告版本中，公益支出僅要求達「年度總支出50%」過於寬鬆，未能有效遏止假公益真避稅，提議應參考財團法人法或美國立法例，以「年度收入總額」或「信託財產總額」的固定比例（如5%）作為最低支出標準。
- 資訊揭露與溯及既往：法務部預告版未訂定資訊揭露的溯及條款，擔心舊有資料難以取得及溯及處罰問題，但委員認為應盡量公開以加強監督。
- 信託財產實質控制力：有委員提案規範若委託人對信託財產仍具實質控制力則不予許可，以防財團利用公益信託進行控股，但法務部表示認定實質控制力有困難度，建議由各主管機關訂定。
- 稅賦優惠與受託人資格：委員指出現行稅法規定僅信託業作為受託人方能節稅，導致真正的公益團體無法享有稅賦優惠，建議信託法與稅法應配套修正，並重新思考受託人資格，財政部表示會配合修法情況調整。
立法委員發言
陳曼麗 立法委員
- 指出信託法在公益信託部分仍有不周全之處，導致環境或文化公益信託捐款者需繳稅，造成困擾，應落實公益信託。
- 建議將「環境」納入公益信託目的範圍，並考量設置「公益信託推動辦公室」以整合多頭馬車的主管機關。
- 認為針對不動產信託，若以保存或保護為目的，年度支出比例不應強制要求，避免切割不動產以達比例造成困難。
- 呼籲民間團體與信託業者應享有同等稅務優惠，避免因節稅考量而委託不擅長管理的金融單位。
王榮璋 立法委員
- 強調信託法第八章公益信託專章自民國85年制定以來未曾實質修正，導致監督機制不彰、資訊不透明，淪為富人節稅、財團控股工具。
- 引用審計部報告指出主管機關實地檢查比率低、缺乏公益支出比率規範等缺失。
- 提案版本以法務部預告版為基礎，再提出更積極作法彌補制度漏洞，讓公益歸公益、營利歸營利。
- 建議公益信託年度支出應依收入總額分級規範最低比例（如60%、70%、80%），並針對未上市櫃股票捐贈者，支出應達信託財產總額的5%。
- 強調應將「慈善」改為「社會福利」，因「社會福利」有法律定義，且意含權利，避免「慈善」上對下的觀感。
- 建議信託財產未達一定金額且受益範圍在單一直轄市或縣市者，中央主管機關可委由地方政府許可及監督，以明確化現行做法。
- 指出公益信託的勸募行為應符合公益勸募條例相關規定，避免不受規範，導致以公益信託名義進行勸募且無成本上限問題。
- 提及多個公益信託指標性個案的亂象，如葉慈社福基金、育慈公益信託、震旦集團陳永泰公益信託、王楊嬌信望愛基金等，說明其資產暴增、支出不符公益、關係人控制等問題，並強調洗錢防制的重要性。
黃國昌 立法委員
- 指出公益信託累積總額高達850億元，前五大佔70%以上，但公益支出額度極低，淪為大財團控股中心，假公益真避稅。
- 舉例說明公益信託透過捐贈未上市櫃股票，享受稅賦優惠，但實際公益支出遠低於稅損，制度荒謬。
- 質疑法務部提出的「年度總支出50%」公益支出比例無法回應假公益真避稅問題，要求法務部與財政部協調，將最低支出比例提高至符合財團法人法或美國「5% payout rule」的標準。
- 批評財政部針對財團法人免稅標準的辦法拖延1年10個月未處理，導致鑽漏洞情況持續，要求盡快定案。
- 贊成王榮璋委員針對實質控制力的立法意旨，並建議實質控制力認定基準應由本法主管機關統一訂定，而非交由各目的事業主管機關。
周春米 立法委員
- 質詢法務部為何預告版草案未訂定公益信託支出比率，或未依年度收入總額分級規範公益事務支出最低比率，並指出法務部提出的50%比例過低，行政事務支出不應計入公益支出。
- 質疑法務部預告版未訂定資訊揭露的溯及條款，擔心資料不見導致窒礙難行，但強調應盡量公開，避免信託不透明。
- 關切香港陳同佳案，指出台灣已發布通緝，且被害屍體在台發現，應由香港向台灣尋求司法互助以取得證據，但港方未積極回應。
鄭運鵬 立法委員
- 指出公益信託的亂象包括：捐助自家股票資產增多但慈善支出未增、左手捐右手膨脹公益支出、關係人操作不透明、控股化等。
- 質疑法務部作為信託法主管機關，對12個目的事業主管機關的監理成效不彰，且人力不足，導致稅收減少、公益未增、政府被罵。
- 建議將公益信託的監理權統一由金管會負責，因受託對象多為銀行和證券業，金管會對金融機構有更完善的監理機制及工具，能有效防範假公益真避稅。
- 強調公益信託應為全民的錢，而非變成自家人操作的工具，呼籲行政院改革此制度。
段宜康 立法委員
- 批評法務部對公益信託背後財團太過客氣，提出的公益支出比例規範過於寬鬆，無法解決現有亂象。
- 以林堉璘公益信託併購中嘉案為例，指出其資產達303億元，但公益支出僅5億元，且信託財產幾乎為未上市股票，有實質控制力問題，嚴重違反公益目的。
- 強調公益信託與私益信託不同，應實現公益目的，但現行制度下財團行為明顯違規，各機關卻互踢皮球。
- 表示不願等待行政院版本，因其牽絆太深、顧忌太多，將作為主席竭盡所能在本會期推動信託法合理修正，即使需要付出代價。
尤美女 立法委員
- 指出公益信託在台灣被濫用為財團控股投資和避稅工具，與稅法規定有關，因只有信託業受託才能節稅，導致真正的公益團體無法節稅。
- 強調信託法修法應與稅法配套，否則即便納入經營型信託，若不節稅仍無用，使得銀行業者即便不擅長管理特定公益事務，仍因稅務優惠而成為受託人。
- 建議公益信託規範應更細膩，可設原則與例外，並希望抓住公益信託精神，避免假公益之名行避稅之實。
- 呼籲財政部配合委員會審查情形調整稅賦規劃，以確保信託法修正能真正發揮效用。
鍾孔炤 立法委員
- 指出公益信託已成為避稅天堂，造成貧富差距擴大，影響國家財政紀律，修法具有急迫性與必要性。
- 質疑法務部版本中以「行政支出50%」作為公益支出比例，恐讓有錢人透過低行政支出達成低公益支出，繼續逃稅或轉投資。
- 建議應以總資產的固定比例（如4%或5%）來計算公益支出，強調前十大公益信託總資產高達1,200億元，若能有效規範，將能為公益帶來巨大貢獻。
- 呼籲在本次會期完成修法，讓信託法能有效落實社會公平正義，不應再拖延或看企業財團臉色。
洪慈庸 立法委員
- 書面質詢指出信託法23年未修正，導致「假公益、真避稅」或「假公益、真投資」亂象，違反社會公平正義。
- 建議修法後應妥善規劃子法落實監督，並參考外國立法例，規定公益信託慈善支出不得低於前年度總信託資產的2%，且合理認定「慈善支出」範圍。
- 強調應避免公益信託淪為財團控股基金或私房金庫，應加強管理，違反公益目的者應取消租稅優惠。
何志偉 立法委員
- 書面質詢指出台灣高齡化社會面臨養老金規劃及詐騙問題，信託制度因其安全、專業管理與持續性，可有效保障老年財產。
- 詢問政府是否有針對高齡者或身心養護所設計的信託商品、業者數量、使用人數，以及是否有獎勵銀行推廣此類信託的計畫。
- 關切金管會是否因應長照政策，研議其他可因應高齡化社會長照需求的財務規劃商品。
相關人員回應
陳明堂 法務部次長
- 回應委員質詢時，對委員提出的修法條文表示感佩與敬意。
- 關於強制公益信託年度支出比例，表示各界看法歧異，若強制以財產總額比例可能導致如環境保護公益信託須賣地等問題，故法務部採取較保守的「年度總支出50%」比例。
- 認為稅賦優惠條件應歸稅法統一處理，避免信託法與稅法解釋歧異，並指出日本及美國亦在稅法中規範。
- 對於新法是否溯及修正前公益信託，表示若溯及恐對已發生事實造成巨大衝擊，且資料可能不存，故採保留態度。
- 回應實質控制力認定標準由法務部訂定有困難度，因態樣不同難以列舉，建議由各主管機關訂定。
- 表示不贊成設立「公益信託推動辦公室」或「公益信託監督委員會」，認為此舉為疊床架屋。
- 回應公益勸募條例有其適用條件，信託法中若完全適用恐有問題。
- 提及法務部已擬具「信託法部分條文修正草案」並完成預告程序，預計10月底前後送行政院審查，但因牽涉多部會，建議待行政院版提出後再併案討論。
吳自心 財政部次長
- 承認台灣信託法制定初期主要考慮給付型信託，參考日本制度，並選擇信託業作為受託人是考量其受金管會高度監理，較為可信賴。
- 表示財政部內部已討論，會視這次修法情形，在受託人部分配合調整。
- 回應若公益信託股利收入非公益信託，則需繳納20%的公司所得稅。
- 回應財團法人免稅標準的分級管理（60%、70%、80%）目前仍是草案，因涉及3萬多個相關機關團體，需要進一步溝通，但現行已可適用單一標準60%。
- 回應王榮璋委員質詢葉慈社會福利基金移送台北國稅局調查案，表示目前尚未結案。
黃淑惠 衛生福利部專門委員
- 說明公益勸募條例規定，基於公益目的募集財物或接受捐贈的勸募行為與管理，應依該條例執行，須事前核可，並適用後續成果管理規定。
- 指出公益勸募條例排除政治活動與宗教方面，且勸募團體僅限公立學校、行政法人、公益性社團法人及財團法人。
- 表示若公益信託的受託人不具勸募團體資格，但要對外進行公益勸募，仍須事先依勸募條例規定經過許可。
莊琇媛 金融監督管理委員會銀行局副局長
- 說明金管會目前在銀行法上針對大股東有「同一人、同一關係人」的定義範圍，但沒有將「實質控制力」放入銀行法。
- 表示「實質控制力」的概念主要應用在洗錢防制上，銀行在接受客戶時，需了解法人背後的股東最終實質控制人或受益人是誰。
相關後續
- 第六十九條 (公益信託目的範圍) 經修正後通過，將「社會福利」、「教育」、「環境」及「藝術」納入公益信託目的，並保留「慈善」一詞。
- 第七十條 (主管機關) 條文保留，待進一步討論設立專責機構的必要性與可行性。
- 第七十條之一 (公益勸募規範) 條文保留，請王委員再思考如何更細緻處理公益信託勸募行為的規範。
- 第七十一條至第八十六條之所有條文均保留，將交付黨團協商。
- 本案審查完竣，擬具審查報告，提請院會公決，並交付黨團協商。
- 院會討論本案時，由召集委員段宜康補充說明。
- 委員質詢時要求提供相關資料或以書面答復者，請相關機關儘速送交個別委員及本委員會。
- 委員洪慈庸及何志偉所提書面質詢，列入紀錄，刊登公報，並請相關機關以書面答復。
原始資料
- 公報
- 1088502
- 卷／期／冊
- 108／85／2
- 發布日期
- 2019-11-19
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