公證法修正公聽會：聚焦單雙軌制、費用與懲戒
司法及法制委員會會議日期：2020-11-26
立法院司法及法制委員會舉行「公證法部分條文修正草案」公聽會，主要討論公證人單軌制落實、公證費用合理化、民間公證人自治自律與懲戒制度調整、聯合事務所法制化，以及放寬公證書強制執行範圍等六大議題。與會學者專家及團體代表提出多項具體建議與質疑，司法院則就各項議題回應其政策方向與評估。
討論事項一
公證法部分條文修正草案公聽會
核心議題
- 本次公聽會針對司法院函請審議的「公證法部分條文修正草案」進行討論，聚焦於公證制度的雙軌制存廢與單軌制落實方式、公證費用的合理化調整、民間公證人自治自律與懲戒制度的優化，以及因應執業需求而生的聯合事務所及受僱公證人制度法制化等核心議題。
- 會議也探討如何放寬公證書強制執行事項及範圍，以符合民眾需求並減少訴訟，並聽取各界對公證人懲戒資訊公開比例原則的意見，以作為未來修法審議的參考。
相關爭議
- 單軌制與雙軌制之爭：多數民間公證人及學者主張應加速落實單軌制，視雙軌制為過渡期，並指出國際趨勢；司法院則認為短期內難以實施單軌制，需考量偏遠地區民眾需求與退場機制。
- 公證費用調整幅度與公平性：民間公證人普遍認為費用多年未調，無法反映勞務與風險，建議大幅調漲（如遺囑費用）；司法院則表示將全面檢討，但需平衡民眾負擔與服務公益性，並指出部分費用計算基準已隨標的物價調整。
- 民間公證人監督機制之適法性：民間公證人批評現行司法院內規（如法院公證人監督民間公證人、查閱制、突襲檢查、政風介入）有違法違憲之虞，侵害其獨立性；司法院則強調監督權人為法院院長，法院公證人僅為協力，並承諾檢討執行落差。
- 懲戒議決書公開範圍之比例原則：民間公證人及部分律師認為輕微懲戒處分不應全面公開，以免嚴重損害名譽；司法院則主張比照律師法等專門職業人員規定，公開撤職、停職及5年內其他懲戒處分，符合透明化潮流。
- 民間公證人聯合事務所及受僱制度法制化：民間公證人主張應允許受僱公證人制度並規範聯合事務所型態，以擴大業務規模並吸引人才；司法院則表示將參考外國立法例，審慎研議評估。
- 放寬公證書強制執行範圍：部分學者與律師建議放寬公證書強制執行範圍以減少訟源；司法院及法官則持保留態度，認為需審慎評估個別事件類型，避免在有爭議時直接強制執行，影響民眾權益。
立法委員發言
劉世芳 立法委員
- 觀察到法院公證人案件量遞減，民間公證人案件量增加，但部分偏遠地區法院公證人案件仍多，應思考雙軌制下如何釋出業務予民間公證人。
- 認為公證費用調整涉及公證人、公會與消費者多方意見，需整合評估以達圓滿結果。
- 強調民間公證人自治自律的提升不單靠修法，需跨公家與民間公證人制度及消費者空間的討論與同意。
- 指出民間公證人服務態度與效能較佳，在地方服務上會推薦民眾尋求民間公證人協助。
蔡易餘 立法委員
- 肯定民間公證人對活絡公證業務、分擔法院工作及預防訴訟的重要性，但觀察到許多考取資格者未實際執業，主因待遇與律師差異大。
- 建議在雙軌制下，民間公證人應有更彈性的計價方式，可依案件複雜度與當事人磋商合理價格。
- 支持司法院研究受僱公證人制度，並將懲戒制度的公開與比例原則納入未來修法重點。
- 提議司法院重新改造公證結婚禮堂，使其更現代化、吸引民眾，並可搭配國民法官宣導及協助代送戶政登記，提升司法院親近度與制度效力。
相關人員回應
陳建宏 主任委員 中華人權協會理事暨編審會
- 建議政府建立便民利民的公證遺囑調閱方式，以解決家族爭產紛爭。
- 指出公證人管理類似公職人員卻無相應保障，且收費因公益性無法反映勞務與風險，造成經營困擾。
- 建議司法院可指定訟爭性高或標的金額大的案件適度提高收費基準，或授權公證人與民眾核算費用。
- 建議公證人懲戒制度可參考律師制度運作。
- 建議適度鬆綁公證人兼職規範，並將遴選制度改為符合資格即遴選，以擴大執業機會。
- 建議公證人登錄制度可考慮透過公會管理，減輕法院負擔。
周家寅 理事長 公證人公會全國聯合會
- 提出公證法修法三大訴求：公證人雙軌制應訂立落日條款以順應國際主流、民間公證人自治自律及監督懲戒機制應檢討修正、公證費用應合理調整。
- 強調採公證人單軌制是國際主流立法趨勢，除少數偏遠地區外，絕大部分民主先進國家公證人只在民間設立事務所。
- 指出我國與俄羅斯是少數採雙軌制的代表性國家，但俄羅斯因幅員遼闊，偏遠地區民間公證人難以存活才維持公職公證人。
- 建議我國設立雙軌制落日期限，逐步落實單軌制，並引用已故大法官及最高法院院長意見，證明單軌制是88年修法之初的最終目標與過渡期共識。
賴來焜 院長 世新大學法律學院
- 主張基於國民主權、程序處分權與程序選擇權，應實現21年前推動的公證人單軌制。
- 強調公證制度在依法生活規劃中的重要性，應慎重發展。
- 建議將公證範圍擴大，並仿效仲裁協會，讓公證人公會自行管理費用、登記、程序與倫理等事務，落實意思自主原則。
- 指出公證制度在減少訟源方面效果顯著，特別是涉外案件。
- 建議法務部及司法院加速施行民法第166條之1，讓不動產得喪變動應經過公證，以事前求慎重、事後防爭端。
張鈺光 教授 高雄大學法律學系
- 認為公證法本質上應是「公證人法」，規範資格取得、獎懲及行為，如同其他專業技師法規。
- 強調公證制度應以國民需求為主要考量，而非單純公平問題，並提及意定監護等新業務對公證人專業的挑戰。
- 質疑現行法院公證人查閱民間公證人文書的做法有違平等原則，建議若維持雙軌制，應設專責機構監督民間公證人。
- 主張民間公證人自治原則，政府應僅作必要、最低限度管制。
- 建議懲戒書公開應符合比例原則，輕微處分（如申誡、罰鍰）不宜公告。
- 建議公證費用標準不應由法律綁死，可參照日本模式，授權主管機關以辦法訂定收費標準及繳納方式，以增加彈性。
鄭雲鵬 監事 公證人公會全國聯合會
- 批評現行公證雙軌制下的民間公證人監督機制「違憲違法」，稱之為「變調的公證雙軌制」。
- 指出司法院頒布的「法院辦理民間公證相關事務作業參考要點」中，允許法院公證人擔任監督人，構成「私人診所由公家醫院醫師監督」的不平等問題。
- 質疑現行「查閱制」缺乏法源依據、由法院公證人查閱有違平等原則、查閱目的不明確，且欠缺行政法明確性與比例原則。
- 揭露實務運作中，查閱變成「查核」（事後審查），定期檢查變成「突襲檢查」，指派政風人員介入民間公證人業務，以及要求影印全部卷宗等違法情事。
- 主張修改公證法第1條第1項，採單軌制；若維持雙軌制，則法院公證人應專責於公證工作，不辦監督。
- 建議監督方法回歸公證法第52條定期檢查，查閱制若有必要應明文化，並依立法院職權行使法處理參考要點的違法問題。
- 建議民間公證人懲戒機關比照律師法修正，並在移送懲戒前賦予公證人基本程序保障，議決書公開應符合比例原則。
游進發 教授 臺北大學法律學系
- 認為公證制度是彰顯法治國的重要制度，但法院公證人數量限制了推廣，應最終走向民間公證人單軌制。
- 指出臺灣公證人數量過少與民法第166條之1無法實行有關，認為應擴展公證業務範圍（如意定監護、公證好處條款），以增加公證人收入。
- 主張公證費用應考量案件類型和複雜度進行調整，不應受限於法院公證人收費標準。
- 建議引進德國「當事人約定執行條款」制度，讓公證書可直接作為執行名義，以擴大公證業務並疏減訟源。
- 強調單軌制改革需循序漸進，但應朝此方向努力，並調整公證費用以吸引更多法律菁英加入。
何叔孋 秘書長 公證人公會全國聯合會
- 指出公證費用自民國88年施行至今已20多年未調整，與國民生活水準提升相比顯不合理，且許多案件收費過低。
- 以實際案例說明辦理案件的繁雜耗時（如審查權利、外文文件、意定監護），但收費僅數百至數千元，且需長期保存卷宗。
- 建議公證費用微調，並提出對照表格，認為對偏遠地區公證人幫助甚大。
- 強調遺囑辦理過程繁雜、責任重大（需解釋特留分、特種贈與等），且常捲入糾紛，建議遺囑費用加收二分之一，基本收費5,000元。
- 指出意定監護案件複雜度不亞於遺囑，現行收費1,000元過低，建議依價額計算，無價額時定額5,000元，並需永久保存卷宗。
- 主張卷宗保存對公證人是沉重負擔，應收取費用，並以花蓮地震案例說明卷宗保管壓力，以及卷宗隨人走對民眾查詢造成不便。
鄭冠宇 院長 東吳大學法學院
- 認為完全實施單軌制目前不可行，法院公證人應著重於偏遠地區的公益角色。
- 對公證費用20年未調整感到訝異，認為應大幅調整以反映基本尊重與勞務對價。
- 批評民間公證人監督辦法缺乏法源依據，且由法院公證人監督民間公證人是「球員兼裁判」，極不妥當。
- 建議懲戒制度應參考律師法，納入公正的第三者（如學界人士），以確保客觀公正。
- 主張應放寬公證書強制執行事項及範圍，不應僅限於列舉事項，以符合私法自治原則，並與德國法規比較。
管靜怡 法官 臺灣高等法院
- 認為司法院修正版本能讓公證法更健全，懲戒制度的修正讓資訊更透明，與其他專門職業人員規範一致，符合比例原則。
- 強調單軌制或雙軌制本身不是重點，重點在於人民使用公證制度的便利性與自由選擇權，不應僅因應潮流而全面改採單軌。
- 指出目前法院公證處辦理案件數量仍高達23%，部分地區案量甚至超過民間公證人，顯示其存在必要。
- 認同公證費用部分項目可能過低應調整，但需詳細評估調整基礎和幅度，不應一律調高，以免民眾無法接受。
- 認為卷宗保管是公證制度發揮功用的重要配套，不應另外收費，且全面調高費用可能導致密封遺囑等案件收費暴增7倍，影響民眾意願。
- 對放寬公證書強制執行事項持保留態度，認為現行第13條列舉項目僅需形式審查，若擴大至租金給付等有爭議案件，可能導致民眾未經訴訟即被強制執行，難以接受。
鄭惠佳 主任公證人 臺北地方法院公證處
- 認為單軌制實施時機取決於民眾需求，現行法院公證處仍有存在必要，特別是在結婚公證方面。
- 建議公證結婚儀式可搭配判決離婚、調解離婚直接向戶政機關辦理登記，提升便民性。
- 指出民間公證人常因案件複雜度或成本考量而拒絕辦理，將複雜案件推給法院公證處。
- 同意應適度調整公證費用，以反映公證人承擔的責任，但強調公證公益性質，不宜過度加重民眾負擔。
- 建議修改公證法施行細則第86條，放寬公證法第115條體驗費收取限制，不再限外出才可加收，以使收費更公平合理。
- 建議在嚴格法律規範下，容許受僱公證人存在，並加強職業獨立性保護，滿足更多元民眾需求。
黃陽壽 律師 達德法律事務所
- 認為公證人單軌制是88年修法目標，延緩20年後應順理成章加快落實，除偏遠地區外，法院公證人應專職監督，不再辦理公、認證事務。
- 建議在公證法第1條第1項增訂但書，規定法院公證人除特殊需要外，專辦監督事務，並訂立落日條款，逐年調整民間公證人考試名額。
- 認同公證費用普遍偏低，司法院提出的微調方案恰當，特別支持意定監護費用從1,000元調整至3,000元，以及遺囑費用一併調整。
- 支持司法院建立停職或停止職務原因消滅後申請復職機制，保障工作權。
- 反對公證法第62條將輕微懲戒處分一併公開，認為嚴重違反憲法第23條比例原則，對公證人名譽與人格尊嚴摧殘過甚。
- 建議公證事務所型態應多元化，允許合夥或僱傭型態，提供消費者與公證人多重選擇。
- 主張放寬公證書強制執行事項及範圍，特別是第13條第3、4款，並認為債務人仍可聲明異議或提債務人異議之訴，程序保障完善。
趙之敏 理事長 台北地區公證人公會
- 強調公證制度對超高齡社會財產規劃、老年照護保障的重要性，但民眾不了解且不易進用，因其置於法院的難處。
- 指出公證人受到費用、監督權力等諸多限制，導致公眾事務發展解釋權不在民間公證人手上。
- 批評聯合事務所不能有受僱公證人是行政指導而非法律規定，且「卷隨人走」的實務運作對民眾查詢造成極大不便。
- 認為費用調整是必須且必然，公會版本務實且客氣，10萬元以下基本費不調整以兼顧民眾需求，但遺囑等高風險案件應提高收費。
- 主張公證制度能減少訴訟、促進訴訟，公證書的執行力可作為程序選擇權，減輕當事人反悔壓力。
- 指出意定監護推行不佳與收費過低有關，若能完善制度，公證人會主動推廣，並建議公證結婚儀式後應直接協助送戶政事務所登記。
吳盈德 教授 中國文化大學法學院
- 支持單軌制，認為司法院應努力朝此方向進行，並透過配套措施解決偏遠地區及民眾需求問題。
- 指出民眾有選擇權時，通常不願主動進入法院，民間公證人招牌更易接觸，有助業務普及。
- 建議公證費用酌情考量並增加，可採不同級距或類別收費，並與律師收費對比，強調公證人投入成本與報酬不成比例。
- 認為公證人自治自律可參考律師制度，增加在職進修規範，並將懲戒制度交由全國性公會規範。
- 主張應允許受僱公證人制度，並質疑其獨立性問題與其他專業執業人員（如律師、會計師）相比，不應有不同標準。
葉慶元 主持律師 泰鼎法律事務所
- 認為公證法88年修正已確立走向單軌制立場，司法院應落實此方向，其本次草案未見此方向不妥。
- 建議在公證法第1條增訂第4項，規定地方法院轄區無民間公證人時，法院公證人得辦理公證事務，其餘專職監督。
- 建議民間公證人懲戒委員會與覆審委員會組成模式應比照律師懲戒委員會，讓非公證人委員多1人，以確保客觀公正，避免官官相護。
- 建議公證懲戒處分公開範圍比照律師法，公開除名、停止執行職務及5年內之其他懲戒處分，其餘不公開，以符合比例原則。
- 主張應建立可隨國民所得調整公費的機制，公證費用是專業服務對價，卷宗保管應另外收費，兩者應分開。
- 建議檢討「卷不得離所」原則，允許電子卷宗保存或由地方公會統一保管實體卷，以便利民眾。
- 主張公證事務所型態應鬆綁多元化，允許受僱公證人存在，並可考慮有限責任合夥或公司型態，而非僅限合夥。
葉麗霞 副秘書長 司法院
- 表示司法院自88年公證法修正以來，一直努力加速單軌制，法院公證人辦理案件比例已從99年35%下降至108年23%。
- 強調以目前客觀狀況，短期內無法實施單軌制，需持續觀察民眾使用意願、民間公證人分布能否滿足需求，並研議法院公證人退場機制及落實公證人自治自律。
- 建議由司法院召開會議，邀請相關庭長、主任公證人、公會代表等組成研審小組，預定於110年全面檢討公證費用合理性及修正方向。
- 指出民間公證人懲戒委員會85件懲戒案均由法院移送，地區公會應加強落實自律功能與效能。
- 認為現行公證人懲戒委員會及覆審委員會組成（非民間公證人多1人）與律師、會計師懲戒委員會相當，目前無調整必要。
- 表示公證人公司及受僱公證人制度引進需參考外國立法例，並臚列多項議題待討論，將審慎研議評估。
- 強調公證書強制執行事項及範圍放寬需就個別事件類型審慎評估，考量是否納入立法。
- 說明法院監督機制是委諸各地方法院院長，院長可委託庭長帶隊，並請公證人初審，但所有監督意見以院長名義出具，承諾檢討執行面上落差。
- 表示司法院將推動卷宗數位化，但實體卷宗如何處理仍是問題，希望與公會加強溝通解決客觀保存空間問題，強調卷宗放法院不妥適。
- 重申司法院身為主管機關，著重民眾權益保護，在民間公證人制度及自治自律功能完善前，建議維持現行雙軌制，待民間公證人強大後再評估單軌制時機。
李國增 廳長 司法院民事廳
- 說明司法院自88年修法後持續推廣民間公證制度，辦理件數消長顯示逐步推廣成果，但仍有近四分之一民眾使用法院公證人。
- 認為現階段立即改向單軌制或設定落日條款會有困難，可能妨害人民選擇權，應讓人民選擇才是制度規劃方向。
- 澄清公證費用是「計算基準」未調整，而非「費用」完全未調整，部分案件費用會隨標的金額級距變化。
- 指出全面調高公證費用需深層規劃與衡量，特別是強制公證案件，費用擬訂更為重要，避免民眾因費用過高而不使用。
- 說明密封遺囑公證人工作內容主要為見證封緘，不干涉內容，因此費用較低，單一訴訟風險不宜全面調高費用。
- 解釋意定監護費用若有約定報酬，依標的金額計算，無價額或報酬低時才採定額制（司法院草案3,000元，公會建議5,000元，可再討論）。
- 強調法院公證人是公務員，適用公務員法規監督，並非沒有被監督，且民間公證人監督權人為法院院長，法院公證人僅為協力。
- 認為議決書公開是比照律師法，並將撤職、停止職務以外的公開期限訂為5年，與透明化潮流一致，無違反比例原則問題。
- 指出民間公證人公會近20年來未曾主動提出懲戒案件，應加強自身自治自律功能。
- 表示受僱公證人制度尚在研究中，目前未表贊成或反對，若問題可解決或法規可規範，基本朝贊同方向。
- 說明公證文書簿冊保存及銷燬規則已允許電子或其他科技方式儲存管理，可減輕民間公證人保存壓力，若有困難可再討論改進。
張春暉 參事 法務部
- 說明民法第166條之1不動產須公證條文未實施，主要考量民間公證人人數不足（僅200人），無法應對每年百萬件不動產交易。
- 指出雖未實施，但現今許多重大不動產交易仍會經公證，已落實條文意旨。
- 表示法務部曾多次徵詢各界意見，多數傾向不實施，因其為不動產交易重大變革。
- 提及法務部108年委託學者研究也建議不逕付施行，將廣納各方意見並適當處理相關議題。
相關後續
- 本次公聽會所有發言與書面意見將列入紀錄並刊登立法院公報。
- 會議紀錄將製作公聽會報告送交本院全體委員及本日出列席人員。
- 司法院將於110年召開會議，邀請相關代表全面檢討公證費用合理性，並評估修正方向。
- 司法院將持續觀察民眾使用法院公證人制度意願及民間公證人分布，並研議法院公證人退場機制。
- 司法院將針對法院執行面上對民間公證人監督的落差進行了解、改善及檢討。
- 司法院將持續推動卷宗數位化，並與民間公證人公會加強溝通，解決卷宗保存空間問題。
- 司法院將提供各地方法院公證結婚件數資料供委員參考，並將與內政部溝通公證結婚協助登記的效力問題。
原始資料
- 公報
- 1099501
- 卷／期／冊
- 109／95／1
- 發布日期
- 2020-12-18
- 原始連結
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