促參法修正審查：聚焦PFI、公共建設範圍與爭議點
財政委員會會議日期：2021-11-11
LawTrace 法律歷程：促進民間參與公共建設法
立法院財政委員會審查「促進民間參與公共建設法」修正草案，主要討論引入PFI（政府有償取得公共服務）機制、擴大公共建設範圍至綠能與數位建設，以及履約爭議調解等。委員們對PFI的認定標準、潛藏負債、評估機制及行政院版本遲未送審等提出諸多質疑與建議。財政部回應將建立相關配套與評估機制，並將多項建議交付研議，最終決議擇期繼續審查。
討論事項一
審查「促進民間參與公共建設法」5案 (含委員提案)
核心議題
- 本次審查聚焦於引入政府有償取得公共服務（PFI/PPP）機制，以引導民間充沛資金投入公共建設，並擴大公共建設範圍，納入綠能、數位建設及資源回收再利用等新興領域。
- 會議深入探討PFI機制實施的必要性、評估標準、潛在財政風險、履約爭議解決，以及如何確保公共服務品質與效率，同時也關切行政院版修正案的審查進度與配套措施。
相關爭議
- PFI認定標準與圖利疑慮：多位委員質疑「必要性、優先性、迫切性」等評估標準不明確，恐造成「黑箱」作業或圖利特定廠商，財政部則表示將建立學者專家審核機制及明訂施行細則。
- 行政院版本遲未送審：多位委員質疑行政院版本修正草案遲遲未送立法院，導致審查無法併案進行，影響審查效率，並懷疑可能與公投案等政治因素有關，財政部則稱已報行政院審查完畢，待院會決議後核轉。
- PFI與潛藏負債：委員擔憂PFI模式下政府分期購買服務將增加潛藏性負債，衝擊國家財政，財政部則回應支付與服務品質掛鉤，未達標準可解約，不會造成潛藏債務。
- 數位建設定義模糊：委員要求財政部應更清楚定義「數位建設」範圍，避免認定浮濫，財政部表示將於施行細則中明確規範。
- 納骨塔納入促參範圍爭議：委員質疑細則將納骨塔納入促參範疇的合理性，指出其高度商業化性質與充足的現有設施，財政部表示已與內政部討論，並將再行檢討。
- 舊有地上權案件轉軌問題：委員提出2000年促參法實施前之招標設定地上權案件，因缺乏優先續約保障，廠商不願投入改善，建議財政部檢討適用促參法第55條，提供轉軌可能性，財政部表示將研議具公共建設精神者轉軌。
- PFI效益評估與就業機會：委員質疑財政部未進行PFI的國際利弊、就業機會及財政效益評估，財政部承諾會後提供相關報告並建立VFM評估機制。
立法委員發言
陳椒華 立法委員
- 提案將資源回收再利用設施、生質能、綠能納入公共建設範圍，並在第29條增列永續性、合理性及公益性，建議對符合這些原則的計畫降低金額門檻，以有效處理事業廢棄物及廚餘問題。
賴士葆 立法委員
- 提案修正第29條，要求政府對民間參與公共建設的補貼應於實施前將「建設計畫、相關補貼及財務計畫」報請行政院核定。
- 質疑行政院版本促參法修正案遲未送審，懷疑與公投案有關，批評財政部推動不力。
- 關切PFI機制中「必要性、優先性、迫切性」的認定權責，擔憂缺乏明確規範恐導致黑箱作業與圖利廠商。
- 建議財政部檢討五倍券不能繳納牌照稅、罰單等規定，體恤中低收入戶需求。
李貴敏 立法委員
- 提案修正第3條，將長照、再生能源及數位發展相關設施納入公共建設範圍，並修正第37條之1，建議對風力、水力、沼氣、太陽光電等再生能源設施及數位內容應用等投資提供8%營利事業所得稅抵減。
- 指出PFI在國際間成效褒貶不一，政府應明確向全民說明其優缺點，並擔憂其可能增加潛藏性負債。
- 質疑行政院版本遲未送審，影響立法院審查，並要求財政部說明修法依據是否包含整體性國際評估。
- 關切虛擬貨幣課稅成效不彰，要求行政院明確主管機關；質疑財政部處理國有資產效率低劣，被占用土地收回率偏低；指出台灣半數私人土地集中在1.6%的人手上，認為缺乏公平正義。
鍾佳濱 立法委員
- 提案修正第9條之1及第29條，增訂公共建設經評估具必要性、優先性及迫切性，且依本法辦理較具效益者，主辦機關得有償取得其公共服務。
- 強調引入PFI/PPP機制可有效導引國內龐大民間儲蓄投入國家建設，減輕政府財政負擔。
- 建議政府應針對PFI模式建立「物有所值（Value for Money, VFM）」評估機制，並更新經建會時期的效益評估手冊。
- 呼籲建立公正的履約爭議調解機制，並鼓勵公股銀行對PFI廠商提供專案融資，而非僅限不動產擔保貸款。
沈發惠 立法委員
- 質疑促參法修正草案中，PFI機制對於「迫切性、優先性及必要性」的認定程序與條件不明確，恐造成社會疑慮與圖利廠商的質疑。
- 要求財政部應在施行細則中明確定義新增的「數位建設」範圍，避免解釋浮濫。
- 建議應待行政院版本送來後再併案審查，並要求財政部同步提供施行細則草案供委員會參考。
- 提出2000年促參法實施前以「招標設定地上權」活化國有土地的案件，因缺乏績優優先續約保障，建議研議轉軌機制。
郭國文 立法委員
- 擔憂公共建設結合多重政策工具（如證券化、保險基金）恐讓業者不需投入資金，卻坐收漁利，要求行政院小組應審慎評估。
- 指出促參案中「鄰避設施」佔比極低，建議財政部應研議差別獎勵辦法，鼓勵民間參與此類民生急需的建設。
- 關切高達11%的促參案終止或解約，要求財政部分析原因並提出避免措施。
- 建議財政部應為促參案訂定合理的投資報酬率指導方針，避免地方政府因利潤壓縮或規格過高導致案件流標。
- 肯定財政部成立ESG大聯盟，但要求加速公股銀行簽署赤道原則，並針對公股銀行貸款給「禿鷹」集團惡意併購行為進行檢討，提出一個月書面報告。
張其祿 立法委員
- 質疑財政部推動PFI的優先模式，並要求財政部釐清PFI與現行BTO模式的差異，以消除外界疑慮。
- 提醒財政部應在促參法條文中明確排除PFI與採購法的競合問題，並考量外國廠商參與PFI時的法律遵循問題。
- 質疑促參法細則將納骨塔納入公共建設範圍的合理性，指出其高度商業化且現有設施充足，要求財政部提出檢討分析報告。
高嘉瑜 立法委員
- 擔憂PFI長期契約下服務品質控管問題，要求財政部儘速建立具體、明確的「物有所值（VFM）」評估指標，以確保公共服務效益。
- 關切全球最低稅負制對台灣企業的影響，要求財政部加速CFC（受控外國公司）制度上路，以保護稅源並協助企業因應國際稅務變革。
- 要求財政部提出具體方案，鼓勵或要求13個縣市調整囤房稅稅基，而非僅止於道德勸說。
- 要求財政部強力要求公股銀行建立ESG審查標準，避免貸款給「禿鷹」公司進行惡意併購，特別是涉及半導體產業或國安議題的公司。
楊瓊瓔 立法委員
- 支持將綠能及數位建設納入促參法範圍，認為有助於達成2025年綠能目標，並質疑行政院版本遲未送審及經濟部對此案的知情程度。
- 關切台灣加入CPTTP對金融業的影響，詢問公股銀行是否已做好準備，並要求嚴陣以待。
- 指出網路購物保健食品卡關問題，建議海關檢討人力與通關效率。
- 呼籲公共工程委員會針對物價飆漲導致的工程延宕、偷工減料等問題，研議配套方案，確保工程品質與工期。
羅明才 立法委員
- 關切通膨對民眾的影響，詢問財政部對稅收超徵的看法，並建議對因疫情或特殊情況無法繳稅的民眾提供分期或實物抵繳協助。
- 詢問雙11購物節海關貨物量是否增加，並建議提高網路購物2,000元免稅門檻，以方便年輕消費者。
- 詢問台灣港口是否有塞港問題，以及全球塞港情況預計持續多久。
- 質疑國有土地利用效率不彰，以舊空軍總部為例，指出國有地長期未開發導致國庫損失。
江永昌 立法委員
- 質疑行政院2019年拍板廢除印花稅，但至今未再送案，且印花稅收逐年增加，批評財政部政策前後不一。
- 要求財政部提出印花稅徵收優化成果報告，並匯集地方政府對於中央挹注財源後仍反對取消印花稅的具體意見。
蔡易餘 立法委員
- 討論稅捐稽徵法第28條修正案，認同政府機關錯誤導致溢繳稅款退還期限應從無期限縮短為15年，但堅持人民自行錯誤溢繳稅款的退還期限從5年展延至10年。
- 擔憂修法後，人民自行錯誤（10年）與機關錯誤（15年）的認定將產生大量訴訟爭議，特別是對於人民無協力義務的稅種，建議財政部以解釋令或立法理由明確區分協力義務，減少未來糾紛。
相關人員回應
蘇建榮 財政部部長
- 感謝委員對促參法修正的關心，並說明財政部已擬具促參法修正草案，內容包含增訂綠能及數位建設、明定政府有償取得公共服務機制及新增履約爭議調解機制，已於110年5月5日函報行政院，並於110年7月6日經行政院政務委員審查完竣，將俟行政院院會決議通過後核轉大院審議。
- 澄清PFI模式與一般採購法不同，強調政府購買服務會依公共服務品質編列預算，未達標準可解約，不會造成潛藏負債。
- 回應PFI中「必要性、優先性、迫切性」的認定，表示將由地方政府初評，並建立學者專家組成的審核機制，相關配套與施行細則正在研議中。
- 同意將積極建立「物有所值（VFM）」評估機制及履約爭議調解機制，並表示相關子法規已準備就緒，待母法通過後即可公告。
- 對於委員關切國有土地利用效率及囤房稅議題，承諾將要求國產署改進被占用國有土地收回效率，並將召集縣市討論囤房稅稅基調整，納入稅捐稽徵考核指標。
- 說明今年稅收預計超徵超過3,000億元為全國總數，中央政府部分約1,500億元至1,800億元，並解釋稅收增加主要來自營所稅、貨物稅、證交稅及營業稅。
- 回應全球最低稅負制，表示台灣約有154家跨國企業受影響，已修訂所得稅法及所得基本稅額條例因應，並預計2023年1月推動CFC制度，以保護稅源。
- 表示將與經濟部溝通，研議鼓勵公股銀行對PFI廠商進行專案融資，並將強力要求公股銀行建立ESG審查標準，審慎評估貸款給惡意併購公司。
- 說明境外資金匯回專法已於8月14日落日，目前無延長規劃，但國稅局設有常態性輔導窗口協助資金匯回認定。
許慈美 財政部賦稅署署長
- 說明跨境電商稅籍登記及課徵作業最新狀況：目前有126家境外電商登記營業中，111家開立雲端發票，其餘15家已處罰或輔導中。
- 說明已透過信用卡、電子支付蒐集金流資料，並正與金管會及銀行公會協商蒐集高頻、大額銀行匯款資料，歸戶後進行比對與選案查核。
- 報告境外電商自105年至今已自動補報繳1.8億元，查獲短漏報補徵1,935萬元並處罰981萬元。
- 說明將針對網路社群平台銷售行為，國稅局有專人及網路機器人蒐集資料，並規劃修正營業稅法，要求平台提供賣家資料並實名登記。
- 針對111年度證交稅預估，表示是以日平均成交量超過2,000億元（約2,500億元）為基礎編列，高於去年預算數。
謝鈴媛 財政部關務署署長
- 報告空運快遞低價免稅包裹查核成效，自109年將免稅額降至2,000元後，109年徵稅金額成長37%，補稅金額成長63%；至今年11月7日，徵稅金額已達269億元，與去年全年持平。
- 表示對化整為零的包裹有認真查緝，並同意適時發布新聞稿說明台灣網購稅收情況，避免民眾誤解。
- 澄清雙11購物節貨物量目前並無顯著增加，可能與中國節制措施有關。
- 說明網購保健食品卡關問題係因未經衛福部食藥署簽審，與海關人力及通關速度無關，並呼籲消費者遵守食藥署規定。
黃文彥 國發會國土區域離島發展處參事
- 說明經建會時期的「公共建設計畫經濟效益評估及財務計畫作業手冊」目前仍為97年版本，尚未更新。
李建賢 財政部促參司司長
- 說明新增「數位建設」範圍是為配合未來數位發展，包括智慧城市AIoT、寬頻管道建置等，並將在施行細則中明確定義。
- 針對促參案提前解約，分析原因主要包括廠商未履約、違反法令或資金未能如期到位。
- 說明納骨塔納入促參法細則，是經與內政部討論後因時空環境變化而同意，但自5月修訂完成至今，尚無主辦機關辦理公墓改建案件。
蕭家旗 財政部國庫署署長
- 表示公股銀行將配合促參司的研究結果，擬訂專案融資相關辦法。
曾國基 財政部國產署署長
- 說明美齡樓土地已於今年8月26日登記為國有財產，已限期使用者搬遷，若屆期未搬遷將循民事程序追收補償金並要求騰空返還，並將與黨產會協商後續處理。
黃輝榮 環保署簡任技正
- 說明環保署在新竹已設立快速廚餘回收廠，並表示不排斥將廚餘回收再利用設施納入促參法範疇，將積極配合促成。
葉信宏 內政部營建署科長
- 回應廚餘問題，說明內政部營建署目前規劃在污水廠設置厭氧消化設施，推動生質能厭氧消化再利用發電，並表示將積極配合促成促參。
胡培中 工程會副處長
- 說明公共工程應從全生命週期角度，在規劃設計時編足預算並預留物價上漲空間，契約範本中也有三層級物價調整機制因應。
- 指出流標主要原因為採購法三家限制，90%案件能在第二次決標，其餘10%為個案問題。
相關後續
- 財政部需針對委員質詢未及答復或請補充的資訊，於一週內以書面答復，委員另要求期限者從其所定。
- 「促進民間參與公共建設法」修法草案另擇期繼續審查。
- 賴士葆委員等提出的第1案臨時提案（要求國有財產署會同營建署與當地里長居民溝通社會住宅預定地交通衝擊並提供用地明細資料），照案通過。
- 林楚茵委員等提出的第2案臨時提案（要求財政部研擬強化查核社群網站營業人交易對策），將提交書面報告期限由一個月修正為二個月後通過。
- 郭國文委員等提出的第3案臨時提案（要求財政部針對公股行庫落實責任金融、簽署赤道原則及嚴加審查授信放款對象），照案通過。
原始資料
- 公報
- 11010901
- 卷／期／冊
- 110／109／1
- 發布日期
- 2021-12-15
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