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海岸生態保護法制與藻礁爭議公聽會

內政委員會會議日期：2021-04-01

立法院內政委員會召開公聽會，聚焦海岸生態保護法制、行政作為及桃園大潭藻礁保護議題。會議深入探討多重法令競合、權責整合、藻礁保護法源適用（文資法或野保法）、三接工程對藻礁影響、生態調查資料爭議，以及生態保育與經濟發展、能源轉型之間的平衡。各方專家學者與政府機關代表提出多元觀點，主席總結現行法制有待精進，呼籲行政部門積極作為並將會議意見納入修法參考。

討論事項一

海岸（洋）生態保護之法制、行政作為與藻礁保護公聽會

核心議題

本次公聽會主要探討整體海岸（洋）生態保護相關法令的優先順序、各權責機關的職責整合與協調機制，以及「整體海岸管理計畫」、「國家濕地保育綱領」和「全國國土計畫」之間的規範整合與競合關係。
會議亦聚焦大潭藻礁生態保護，探討《文化資產保存法》、《野生動物保護法》及相關法律的適用關係與職責歸屬，海洋保育署的職掌與作為，地景與海景的管理區分，以及海洋委員會如何統合海洋事務並推動海洋空間規劃立法。

相關爭議

藻礁保護法源與職責歸屬：桃園大潭藻礁應適用《文化資產保存法》或《野生動物保護法》保護，各方意見不一，且中央與地方主管機關互踢皮球，導致審議程序延宕5年未啟動。
三接工程對藻礁生態影響與調查資料爭議：中油報告稱工程未發現殼狀藻消失，但環團及學者質疑漂沙淤積、擱淺事件造成藻礁與柴山多杯孔珊瑚受損，且認為中油及政府調查資料不詳盡、不客觀。
生態保育與經濟發展/能源轉型平衡：藻礁公投議題凸顯生態保護與天然氣發電、減煤、穩定供電之間的衝突，各方對替代方案、減碳效益及時程影響有不同看法。
海洋事務管理法制與權責整合：臺灣海洋事務權責分散，缺乏上位整合性法規，導致各部會職掌競合、行政作為被動，且海洋空間規劃立法進度遲滯。
科學數據不足與判斷標準：多位學者指出，無論是藻礁或柴山多杯孔珊瑚的分布、多樣性、稀有性等基礎科學調查資料皆不足，難以做出客觀公正的判斷。
環評程序與累加效應：環團與部分委員質疑三接環評缺乏程序正義，且環評審查未充分考慮多個開發案的累加效應，特別是離岸風電項目。
地方民意與高強度保護措施：桃園市政府指出，當地近80%民眾反對以自然保留區等高強度方式保護藻礁，因影響當地居民進出與生計，需加強溝通。

立法委員發言

蔡壁如立法委員

大潭藻礁被指定為東亞第一個希望熱點，環團要求劃定保護區已5年未果，質疑中央與地方政府互踢皮球。
農委會林務局報告建議擴大觀新藻礁保護區以大潭藻礁為核心，但三接環評未參考中研院報告，缺乏程序正義。
建議海委會依《文資法》第110條，中央可代行處理地方機關不作為導致文化資產受危害的案件。
呼籲海委會舉辦聽證會或類聽證會，解決自然地景劃設爭議。
強調藻礁歷史悠久、面積廣大，具阻止全球暖化角色，應留下更多自然海岸給下一代，反對石化燃料回頭路。

陳椒華立法委員

抗議海保署對工作船破壞藻礁未開罰，認為工安意外也應開罰。
建議抑制尖峰用電（彈性電價、屋頂光電、節能）以降低備用容量率需求，減少三接的必要性。
提出三接替代方案：在既有港口（臺北港、林口港、蘆竹港或臺中港）設置FSRU加輸氣管，或利用中油腹地增設儲氣槽。
強調2025年天然氣供應量足夠，政府應採納替代方案，立即停工以回應保護藻礁的人民。
認為政府應儘速採納可行方案，或許不需要公投。

莊瑞雄立法委員

從地方務實面指出保育與地方生計（漁民）的衝突，不應單一思考，應多面向發展海洋。
質疑各機關職掌雖多，但意見不同導致互相推諉，應勇於承擔。
認為海洋保育與海岸保護應與經濟、文化息息相關，從現實面落實討論與執行。
提問現代科技進步下，保育是否仍需保持原始狀態，或能實現人類與自然共存共榮的永續使用方案。
強調藻礁與電力供應皆重要，尋求平衡方案，並批評政府在公投議題上恐嚇民眾。

邱顯智立法委員

質疑海委會及海保署在藻礁爭議中聲音弱勢，應清楚呈現其海洋保護立場。
要求政府應清楚、完整公開揭露事實資訊，例如工業港水下是否有藻礁，並要求海保署與中油確認。
呼籲機關正視70萬人連署的公投，思考若公投通過應如何合理安排替代方案。
建議在多樣價值衝突下，應選擇具最佳利益且最小侵害的手段，並為公民所接受，例如外推方案。

張其祿立法委員

認為藻礁議題受關注的根本問題在於臺灣海洋事務權責散落、法制混亂，幾乎是無政府狀態。
指出海岸管理法不足以處理所有海岸與海洋事務，各部會職掌混雜導致問題叢生。
呼籲借鑒陸地國土計畫法，推動海洋空間規劃及海域管理法，從體制上根本調整，避免問題不斷發生。
強調在重視環保課題的同時，更應從制度面、法制面重新研擬，以有效管理海洋資源。

相關人員回應

簡連貴副院長國立臺灣海洋大學工學院

整體海岸管理應從生態系統角度出發，整合保護、防護、永續利用及管理。
海岸使用者應評估自身活動對海岸的短、中、長期影響，並納入企業永續發展策略。
海岸生態管理無絕對優先次序，應考量生態系統保護與周邊土地利用的融合，建立緩衝區及監測概念。
海洋委員會應透過海洋空間規劃，統籌海洋事務，彰顯臺灣海洋國家地位，並立法推動。
建議透過建立典範，讓生態環境與經濟發展融合，推動整體海岸管理，落實環評與海岸審議，讓使用者承擔社會責任，共同治理。
強調應以科學用海，進行長期海洋或海岸生態環境調查與監測，並將海洋空間規劃策略作為國家政策工具。

邵廣昭教授國立臺灣海洋大學生命科學院

認為《文資法》、《森林法》等與海洋生態直接關係不大，應暫不考慮，並指出《野保法》及《海污法》中央管理機關已移至海委會海保署。
指出過度捕撈及非法捕撈是破壞海洋生態的主要因素，法令應納入考量。
不同法令劃設的保護區可重複，海保署成立跨部會海洋保護區整合平臺值得肯定。
《海岸管理法》的海岸防護預算多用於修護，但海岸保護計畫研擬不足，缺乏調查監測資料導致規劃困難。
認為大潭藻礁保護不論用《文資法》或《野保法》皆可，重點在於管理是否落實，並支持將觀新藻礁延伸至大潭。
指出大潭藻礁生態狀況良好，主要污染源來自水污染及沉積物，防治這些才是根本問題。
強調不必劃保護區也能受關注與保護，國際趨勢也包含「其他有效地區保育措施」（OECM）。
認為藻礁保護需足夠科學資料做客觀判斷，目前資料不足，對藻礁多樣性與生態服務功能價值說法存疑。
指出三接移地興建與藻礁保護不見得有因果關係，永續發展應兼顧生產、生活與生態。
建議海洋空間規劃應有基本生態資料為依據，追求雙贏和多贏，海洋保護區與漁業開發可透過分區規劃共存共榮。

邱文彥教授國立臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所

強調《海岸管理法》應扮演統合角色，維持自然海岸零損失，並在一、二級保護區劃入珍貴資源。
《海岸管理法》第11條回應美麗灣事件，希望劃設重要景觀地區，內政部與觀光局應有所作為。
指出《海岸管理法》條文已將藻礁納入管理規劃原則，內政部應在通盤檢討時考慮桃園藻礁處理。
認為各機關應本於權責依目的事業法律劃定重要區域，內政部可依《海岸管理法》補足未劃定區域。
期待海保署應做更多研究調查，不應只依賴其他機關資料，並應關注整個生態系而非單一物種。
關切觀塘工業區航道浚深、清淤及環評累加效應不明，呼籲詳細研究調查。
批評沿海風光電發展有大量設施無需環評，且評估未嚴謹考慮景觀、颱風、乾旱等影響。
建議第三階段區塊開發的海洋空間規劃應有全盤看法，避免業者自行圈海，追求多元使用而非單一思維。
呼籲海洋委員會重新思考海域管理立法，建議仿照國際經驗推動「海洋空間規劃及管理法」。

李錫堤特聘教授國立中央大學應用地質研究所

海岸線是變動的，海岸地區是陸地和海洋的緩衝區，有其界定範圍。
劃定藻礁保護區前，應先調查藻礁的分布範圍、厚度、沙埋情況、過去演繹與未來演變。
應調查監測有無三接對藻礁生態的影響，包括海流、水質、含氧量、陸域水文、水污染情形。
建議進行水域和海域水文電腦模擬，比較有無棧橋、工業港海堤對漂沙、含氧量、污染物傳輸的改變，作為劃設保護區的依據。

陳璋玲教授國立成功大學水利及海洋工程學系

海岸地區資源豐富但利用多元，臺灣面積狹小人口稠密，開發不可避免，關鍵在於開發與保育的共存。
海岸管理從部門式走向整合性管理，需政治意志力與決策，臺灣已建立共同審議機制。
認為各法令設立目的不同，難有優先順位，但應避免疊床架屋，或設定條款解決爭議（如《海岸管理法》第13條第2項）。
指出《野保法》劃設的重要棲息地缺乏開發審議機制，政府有義務訂定遊戲規則。
認為藻礁已是全國性議題，中央主管機關應積極處理，不應推給地方政府。
強調三接案已依《環評法》、《海岸管理法》完成審議並取得開發許可，公投是另一議題。
個人傾向使用《野保法》保護藻礁，但需完備的審議機制，並建議中央主管機關可思維在現有區位劃設保護區。
海委會組織法賦予職掌廣泛，但目前主管法規多為移撥，應積極開拓新業務資源，如海洋空間規劃、海釣規範、新興海洋產業等。
總結臺灣應將海洋視為國家資產，訂定法規建立海洋使用秩序，朝向海洋治理、永續使用與保護。

陳憲政理事長台灣蠻野心足生態協會

指出中油報告與海委會調查對三接工程影響藻礁的科學事實解讀不同，質疑中油說法。
舉例去年擱淺事件造成0.58公頃藻礁受損，估計需500年累積，質疑中油稱未受損與環保署因應對策審查延宕。
質疑中油環差報告照片模糊，無法確認柴山多杯孔珊瑚是否存在，認為觀塘生態調查不詳盡與完整，不符環評法精神。
指出環團自105年申請劃設自然地景或野生動物保育區，但中央與地方機關互踢皮球，審議程序未啟動，質疑法規漏洞。
建議應對主管機關不啟動審議程序設有時間限制或法律責任。
呼籲主管機關應召開聽證會，讓正反雙方公布資料並接受檢視，以解決爭議。
強調公投訴求是「非核減煤救藻礁」，不反對三接興建，而是期程問題。
批評經濟部未按時提供全國電力供需報告，導致環團無法評估燃氣需求，並質疑經濟部以「不蓋三接就要多燒煤」恐嚇民眾。
指出學者評估三接未如期完成，2025年燃煤占比僅差3%，政府應透過效率提升、節能、綠能補足落差，而非恐嚇。
強調政府政策規劃應統合性思考，兼顧2050年溫室氣體減量目標，避免未來化石燃料設備閒置問題。

蔡中岳副執行長地球公民基金會

指出臺灣海岸法延宕30年才通過，海洋基本法近年才設立，導致海岸事務分散難整合，基礎調查不足。
強調海委會組織法賦予其統合、規劃、審議、協調及推動海岸相關政策的職責，尤其在海洋保育上。
建議海委會與內政部應分工清楚、密切合作，海委會應負起海洋保育的整體責任。
認為目前海下生態爭議源於海委會《海洋保育法》草案預告2年未通過，導致海下生態只能依陸地法令管理，不合理。
呼籲海委會儘速推動《海洋保育法》草案，並積極進行藻礁等海洋保育基礎生態調查。
指出臺灣過去對生態資源調查經費不足，導致開發時才發現珍貴生物，應投入更多資源普查。
要求政府公開更多關於能源轉型影響的資訊，並將三接替代方案、對空污影響等多元方案一併討論，讓民眾清楚選擇。
認為公投是衍生的契機，政府應更公開資訊，讓各種方案討論，才是全民之福。

黃向文署長海洋委員會海洋保育署

《野生動物保育法》、《文化資產保存法》及《海污法》等法律適用無優先順序，會針對標的及目的做合適安排。
海委會成立後設立海洋保護區平臺會議，有效整合各機關資訊、執法及巡守，並通過中華白海豚重要棲息環境劃設。
《野生動物保育法施行細則》已對重要棲息環境內的開發行為有詳細規範，地方政府已開始執行申請許可。
針對藻礁暫訂自然地景案，海委會已於108年9月6日回函，桃園市政府正在進行相關作為。
海保署成立後積極進行法制工作，成立諮詢委員會及審議會，並將大潭藻礁列為重點項目。
承認過去監測調查不足，海保署自108年起累計投入400萬元經費進行藻礁調查，並指出漂沙有季節性變化。
桃園市政府投入8,000萬元、中油投入5年1億元經費進行藻礁保育及調查工作。
海保署正在起草《海洋保育法》，已送院審查，將持續努力推動並減少與其他法規重複之處。

劉宗勇處長行政院環境保護署綜合計畫處

環保署自101年4月訂定桃園藻礁污染源督察管制計畫，與地方政府共同稽查，遏阻河川污染影響海域及藻礁生態。
自101年4月至109年12月底，稽查3,400多次，告發1,600多次，裁處金額達5,800餘萬元。
大潭三接案並非新環評案，而是88年工業區環評及89年工業港環評的變更案。
變更後的環評案，工業區面積從232公頃降至23公頃，工業港海堤從2,860公尺降至1,688公尺，填區面積從31公頃降至21公頃，南防波堤從800公尺降至450公尺，設計上更友善環境。
臺北高等行政法院110年2月4日判決認為環評審查程序及資訊無瑕疵，駁回原告之訴。
關於斷纜造成藻礁受損的因應對策，已召開2次專案小組初審會議，中油公司方案仍有不足，委員關切棲地復育補償、生態風險評估及海域施工安全。
預計4月份召開第3次因應對策審查會議。

呂理德局長桃園市政府環保局

桃園市政府秉持保護藻礁與生態調查原則，自107年起辦理5年期多樣性調查，目前進行到第3年，專家委員會認為資料尚不足以進入審議階段。
桃園沿海藻礁約27公里，扣除沙埋及牡蠣礁後，僅剩3.6公里的保育方式仍在評估，文資法、濕地保育法、動物保育法都是未來選項。
《文化資產保存法》屬高度限制性法律，地方政府需考量民意，當地近80%民眾反對以自然保留區方式管制，需加強溝通。
《野生動物保育法》中重要棲息地劃設應由中央負責，保護區中央與地方皆可劃設，觀新藻礁模式由地方劃設。
鄭市長上任6年來，加強流域污染源管制，稽查1萬2,280家次，移送停工95件，處罰金額達3.27億元。
桃園市政府成立海岸管理處，是22個地方政府中第一個投入海岸管理工作的單位，積極保護藻礁及海岸生態。

花敬群次長內政部

《國土計畫法》、《濕地保育法》、《海岸管理法》等國土三法實施後，國土利用管理逐步深化，新的委員會陸續成立。
內政部主管法令與各部會主管法令本質上無競合或優先次序，而是共同以多元方式維護海岸生態，透過系統化管理發揮職能。
海岸管理系統及相關單位（海委會、桃園海岸管理處）近年才成立，需要時間磨合與進步。
內政部海岸整體管理計畫推動以減量方式進行海岸防護，已有一千多處朝此方向發展。
觀塘工業區第三接收站案，海岸管理審議委員會決議G1、G2、G3三大區塊原則維持不開發，僅允許原已填土的5公頃及通道的2公頃施工。
明確要求棧橋落墩處施工前須調查，若有柴山多杯孔珊瑚則需更換規劃設計或落墩處。
要求中油投入相關資源進行觀塘工業區生態保育及長期生態監測調查，行政部門與環團的期待在本質上密合，可找到均衡點。

曾文生次長經濟部

肯定海洋多元利用是目標，對海洋的瞭解與掌握需更努力提早進行整體規劃，具體地點運用需更明智。
澄清潮間帶藻礁完全未開發，爭議點在工業港水下部分。
指出桃園27公里海岸有沙埋與裸露藻礁，海岸生態變化受漂沙影響，需考慮更廣泛的尺度。
強調三接目的是使用天然氣，減少發電結構中燃煤量137億度，可抵換超過500萬噸燃煤，減碳效果顯著。
經濟部關切穩定供電、減煤友善環境、棲地保護三個目標，已盡最大努力迴避修正，但三接不蓋將重大影響減煤時程。

黃金城副主任委員農委會

農委會負責《野生動物保育法》及《文化資產保存法》，重視生態環境保護，觀新藻礁自103年已公告為野生動物保護區。
保護區劃設需足夠調查資料作為基礎，桃園市政府自104年開始調查，農委會林務局107年也委託中研院調查，資料已轉移給海委會參考。

張仁吉副局長文化部文資局

《文化資產保存法》中自然紀念物、自然地景部分依規定由農委會主管，後因海委會成立歸屬海委會管轄。
文化部判斷藻礁具有自然地景性質，尊重海委會對藻礁的主張與判斷。

張春暉參事法務部

海岸生態保護相關法令包含《海岸管理法》、《國土計畫法》、《濕地保育法》、《野生動物保育法》及《文化資產保護法》等。
法令適用順序依《中央法規標準法》第16條，特別法優先於普通法，需針對法規性質、規定事項及範圍判定。
若無特別法與普通法關係，則由各主管機關本於權責適用所主管法規，尊重主管機關權責。

林佩君主任秘書交通部觀光局

觀光局依《發展觀光條例》及《風景特定區管理規則》規範觀光地區、國家風景區的開發經營管理，遵循保育生態前提。
相關法令已律定經營管理、遵循保育價值、開發管理及經營方式，並有罰則。
會同國家風景區管理處與地方政府共同推動相關法令依循。
針對台11線東海岸杉原灣景觀道路，本局已完成先期研究，內政部108年已公告為重要海岸景觀道路範圍，研究建議規範已提供臺東縣政府參考維護東海岸觀光景觀。

相關後續

會議結論將歸納整理，彙集成公聽會報告，並彙編成冊送交立法院全體委員及出席學者專家。
會議意見將作為立法院未來修法時的重要參考。
主席強調海岸、海洋、海域管理及生態保護的現行法制仍有待精進，呼籲各行政部門應積極任事，相互支援合作，避免互踢皮球現象。

原始資料

公報: 1103801
卷／期／冊: 110／38／1
發布日期: 2021-04-26
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