會計法第99條之1修正公聽會：國務機要費與首長特別費之爭議
財政委員會會議日期：2021-04-22
立法院財政委員會舉行公聽會，聚焦討論「會計法第99條之1條文修正草案」，主要針對國務機要費與首長特別費的性質異同、核銷程序及是否構成貪污等議題。與會學者專家及立委對修法是否為個案立法、法制公平性及轉型正義等提出正反意見，行政機關則就業務權責範圍回應。最終會議決議將所有發言及書面資料彙編成報告，送交全體委員參閱。
討論事項一
舉辦「會計法第99條之1條文修正草案」公聽會
核心議題
- 本次公聽會主要探討會計法修正案中，將國務機要費納入除罪化範圍的必要性與法理基礎，並比較其與首長特別費在沿革、性質、申領核銷程序上的異同。
- 討論修法是否屬於個案立法，以及因公支出大於收入在國務機要費相關案件中是否構成貪污等問題。
相關爭議
- 國務機要費與首長特別費性質是否相同：部分意見認為兩者性質相似，應一併處理以符合法制平等；另有意見強調兩者在金額、報銷規定（國務機要費需100%檢據，首長特別費可50%領據）及機敏性上存在顯著差異，不應等同視之。
- 修法是否為個案立法：反對者認為此修法明顯針對特定個人（前總統陳水扁），屬於為個案解套，破壞法治原則；支持者則認為這是處理歷史共業，彌補過去修法遺漏，追求體系正義。
- 因公支出大於收入是否構成貪污：有意見認為若能證明公款公用，即使程序有瑕疵也不應構成貪污；反對者則強調若使用不實單據或詐領，仍涉及使公務員登載不實或詐欺取財。
- 對司法信任的影響：有觀點認為司法對國務機要費的定性存在歧異，修法有助於避免司法信任受損；另有觀點認為修法干預司法審判，將政治問題丟給立法解決，反而損害司法獨立性。
- 行政慣例與信賴保護：支持者援引行政慣例與善意信賴保護原則，認為應給予相關人員保障；反對者則質疑違法行為不能構成行政慣例，且不應以信賴保護為由將錯就錯。
- 總統職權與道德標準：有意見認為總統職權特殊，應給予運用彈性；但更多意見強調總統作為國家元首，應受更高道德標準檢視，不應從寬處理其不當行為，以免損及國家體面及公務員貪污治罪條例的公平性。
- 修法的急迫性與優先順序：有聲音質疑此修法並非當前最急迫的民生法案，應將資源用於解決缺水、高房價等社會問題，而非處理具高度政治爭議的法案。
立法委員發言
郭國文 立法委員
- 排審此案旨在讓制度公平化，可接受外界檢驗。
- 遺憾任何修法案都被「阿扁化」討論。
賴士葆 立法委員
- 反對此修法為個案立法，認為僅針對陳水扁一人。
- 指出國務機要費與首長特別費在報銷規定（100%檢據 vs. 一半檢據）及金額上存在巨大差異，不應混為一談。
- 建議應由司法院加速審理相關案件，或由總統特赦相關承辦人員，而非透過立法干預司法。
- 警告若通過此案，主席將成為「歷史罪人」，因其將被視為「貪污除罪化」的典型案例。
葉毓蘭 立法委員
- 指責此修法是為陳水扁的國務機要費脫罪，是高度針對性、替單一政治人物解套的法案。
- 批評執政黨對違法行為給予「善意信賴保護」，卻對軍公教退休金改革毫無善意，標準不一，破壞公平正義。
- 強調國務機要費數額巨大，與一般首長特別費相去甚遠，不應混淆。
陳椒華 立法委員
- 時代力量反對個案式修法，認為此修法有為個案護航的嫌疑。
- 呼籲立院朝野三思，勿重蹈2013年修法引發國人反對的覆轍。
- 建議執政黨撤回此法案，避免造成社會動盪與人民焦慮，應聚焦於缺水、高房價等民生問題。
張其祿 立法委員
- 指出國務機要費與首長特別費在歷史脈絡、報支方式及科目上有所關聯，但性質是否等同仍有爭議，主計總處過去的拿捏也不夠清楚。
- 質疑修法除罪化對95年以前的案件是否合理，以及是否會干預總統的憲政職權。
- 認為此案有高度個案立法爭議，政府應先提出對案，並對會計制度進行深入研究後再討論。
蔡壁如 立法委員
- 呼籲理性討論，以「和解共生、療傷止痛」的態度面對歷史問題。
- 指出此修法主要影響當年國務機要費案的承辦人員馬永成與林德訓，而非陳水扁總統。
- 強調應剝去政治外殼，從情理角度處理，考慮馬永成、林德訓被限制出境十餘年的情況。
劉世芳 立法委員
- 贊同面對問題解決問題，由立法處理歷史共業或政治、法律問題。
- 回顧歷史，指出2011年會計法修法時曾刻意排除國務機要費，造成承辦人員受波及。
- 主張應還原歷史真相，回歸法律面處理，就事論事、依法論法。
相關人員回應
彭睿仁 副秘書長 社團法人台灣教授協會
- 要求立法委員應向公民說明國務機要費與特別費的實質差異，而非僅宣稱不同。
- 認為國務機要費的「機要」不必然代表機密，其性質與首長特別費相當。
- 主張國務機要費是「歷史共業」，不應視為個案修法，應積極面對並解決。
- 呼籲應基於法治國原則的公平合理，對性質相等的費用給予平等對待，不應因身分而有差別待遇。
羅承宗 教授 南臺科技大學財經法律研究所
- 引用主計處95年的報告，指出國務機要費實質內涵具有特別費、機密費與機要費綜合性質，慣例上視同特別費處理。
- 引用法務部95年的資料，定義特別費為數十年來慣例由政府編列預算給予具「實質補貼」性質的「業務費用」。
- 認為判斷是否構成貪污的關鍵在於「公款是否公用」，而非「因公支出大於收入」，應寬鬆對待非顯然私用的情況。
- 主張修法納入國務機要費是「濟司法之窮」，因司法實務採文義解釋，無法透過法學方法論填補法律漏洞，故需修法實現法理一貫性。
葉慶元 律師 泰鼎法律事務所
- 認為國務機要費與首長特別費在沿革、使用與審核上長期存在差異，國務機要費需100%檢具單據核銷，而特別費曾有半數不用單據。
- 強調公務員必須對單據真實性負責，若使用不實單據則涉及詐欺取財、使公務員登載不實或貪污。
- 明確指出此修法是為陳水扁總統的個案解套，缺乏法制平等考量，並列舉陳水扁總統多項已定讞的貪污案件，質疑執政黨的「清廉愛臺灣」立場。
- 堅決反對為個別總統解套而修法，認為國務機要費從頭到尾都是必須檢具單據核銷的事項。
黃帝穎 律師
- 主張此修法是法律問題，非關藍綠，應追求「體系正義」與「平等原則」。
- 指出自92年起總統無特別費，國務機要費具有特別費性質，既然首長特別費已除罪，國務機要費應等同處理。
- 強調大法官解釋已多次提及體系正義，立法者不能恣意對相似情況給予差別待遇。
- 認為修法可避免司法對國務機要費定性見解歧異，維護司法社會信任。
- 指出國務機要費在四個審級的定性見解多有歧異，從一審無期徒刑到更一審無罪，損害人民對司法的信任。
王幗英 會計師 真福會計師事務所
- 認為國務機要費事件的修法政治性遠高於會計專業性。
- 主張應改善會計制度，讓報銷方法更明確，若國務機要費確實因公支出，當事人應在司法程序爭取清白。
- 從專業立場不認為個案事件可以提出普遍性修法提案，且法令修改不應溯及既往。
- 呼籲應優先處理與人民生活攸關的更急迫法案。
李勝琛 律師 遠見律師事務所
- 強調召開公聽會旨在還歷史真相，還不公平對待者公道。
- 指出首長特別費制度是仿總統的國務機要費制度而來，兩者關係不應被扭曲。
- 引用行政院主計處98年報告，說明國務機要費慣例上視同特別費處理，並澄清國務機要費早期報銷不需全部檢據。
- 認為修法是彌補制度缺失，而非為特定人修法，因許多人因歷史因素遭受不公平待遇。
洪偉勝 律師 洪範法律事務所
- 認為國務機要費從沿革來看是最早的首長特別費，其性質從未改變，且應尊重總統憲政職權行使的緊密相關性。
- 主張貪污必須是利用公款據為己有、私用，若能證明領取國務機要費是作為公用支出，則不構成犯罪，即使專帳專戶有爭議。
- 指出本次修法旨在解決100年會計法修法獨漏國務機要費所造成的爭議。
- 認為本質是政治性問題，應由政治部門（立法院或總統赦免）解決，而非交由司法處理，以避免司法陷入不義。
林祖嘉 教授 國立政治大學經濟學系
- 解釋特別費與特支費在稅法上的意義與免稅理由不同，特別費是因公務支出的業務費，而非薪資補貼。
- 指出國務機要費與首長特別費在核銷程序上不同：國務機要費需100%完整單據，特別費則可半數以領據報銷。
- 認為國務機要費與特別費存在差距，若修法一視同仁尚有討論空間。
- 直言此修法最終結果只針對一人，顯然是個案性立法，建議由總統特赦解決政治問題。
黃世鑫 名譽教授 國立臺北大學財政學系
- 強調此為高度政治性問題，也是轉型正義的一部分，發生在民主化過程中。
- 指出特別費不是薪資、變相津貼或實質補貼，而是機關首長因公務所需的業務費。
- 說明國務機要費與特別費在預算法、會計法、國庫法中性質明確，皆屬業務費，國務機要費是總統的業務費。
- 認為兩者支付程序實質相同，會計法對原始憑證認定寬鬆，半數領據是因首長性質特殊無法取得正常單據。
- 強調問題關鍵在於過去威權體制下會計、審計人員無法完全依法行政，導致歷史問題延續至今。
游敏傑 律師
- 指出國務機要費議題已爭論15年，至今無定論，顯示其複雜性。
- 認為109年會計法草案說明中，關於國務機要費與特別費「顯見性質相同」的說法不具說服力。
- 指出草案是比上次修法更具個案性的立法，但承認處理歷史事件或轉型正義時，違反個案性立法和溯及既往原則是必然的。
- 質疑立法者為何要犧牲特定案件的個案正義，呼籲應明確說明除罪化的核心理由，不能接受「不法平等」或「將錯就錯」。
馬秀如 教授 國立政治大學會計學系
- 指出國務機要費金額巨大（每月400萬元，約總統月薪6倍），與部長級特別費（每月5.3萬元，約薪水1/4）嚴重差異，不具可比性。
- 強調總統府曾選擇使用「機要費」而非「特別費」或「機密費」，機要費全名為「機關業務需要」，本質不機密，需100%檢據報銷。
- 認為特別費允許50%領據是因其特殊性（如紅白帖無法取憑證），但領據不代表無原始憑證，只是最終收受者不明。
- 堅決反對修法除罪，認為這將傳達對高官從寬、對下屬從嚴的不當訊息，損害國家體面及公務員貪污治罪條例的公平性，且是個案處理與追溯既往的不當修法。
朱雲鵬 講座教授 東吳大學商學院
- 強調「公道自在人心」，認為此案是政治問題，人民的接受度是判斷標準。
- 引用馬秀如教授的數據，指出總統國務機要費是月薪的6倍，而其他首長特別費是薪水的1/4，認為兩者性質不可能完全一樣，不需辯論。
- 主張總統權力大，更應受限制，不能假設其道德完美，制度設計應保障人民權利而非放寬對權力者的限制。
- 質疑若國務機要費具機密性，總統府為何不選擇機密費科目，並諷刺建議將涉及軍事用兵的將領特別費全部除罪化。
許碧蘭 處長 行政院主計總處會計決算處
- 表示主計總處目前對修法尚無意見，請委員綜合考量各方意見。
- 主席要求主計總處下週三充分準備相關發言回應。
連思藩 主任檢察官 法務部檢察司
- 法務部對國務機要費與首長特別費的沿革及性質無意見，非本部業務。
- 關於是否構成貪污，需回歸貪污治罪條例，依個案判斷是否利用職務機會詐取財物。
- 尊重立法院修法職權，指出陳水扁先生涉國務機要費案目前停止審判中。
林汝玲 廳長 審計部第一廳
- 說明國務機要費是國家元首行使憲法職權所需費用，沿革上曾編列於「機密費」與「特別費」，後演變為業務費項下之「機要費」。
- 說明首長特別費是各機關首長因公務所需之招待、餽贈等費用。
- 指出國務機要費與首長特別費的報支程序均依會計法、審計法及政府支出憑證處理要點辦理，國務機要費涉及機密部分可依國家機密保護法封存備查。
- 對是否構成貪污及是否為個案修法等法律專業問題，本部無意見。
楊明祥 處長 總統府主計處
- 說明國務機要費預算用於國家元首行使職權所需相關費用，包括訪視、犒賞、獎助、慰問與接待。
- 回顧國務機要費自民國38年起編列，科目歷經多次演變，現為「機要費」。
- 表示總統府尊重委員及學者專家的寶貴意見。
相關後續
- 委員會將於公聽會終結後10日內，依出席者正反意見及書面資料提出公聽會報告，送交本院全體委員及出席者參閱。
- 若貴賓有其他書面意見，請儘速提供給相關部門，將併入本次公聽會報告中。
原始資料
- 公報
- 1104403
- 卷／期／冊
- 110／44／3
- 發布日期
- 2021-05-07
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