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行政區劃與財政劃分檢討：聚焦縣市升格、社會安全網及預算解凍

內政委員會會議日期：2021-10-06

立法院內政委員會第3次會議針對我國行政區劃現況、標準、未來規劃及效益評估進行專題報告與質詢，並處理行政院預算凍結案。會議核心討論縣市合併升格標準、財政收支劃分不均、偏鄉發展困境及社會安全網等議題。多位立委就地方制度法修法、資源分配不公及特定縣市合併案提出質疑與建議，行政部門則回應將審慎評估、廣納意見。最終，部分預算凍結案獲同意解凍，部分議題則將持續研議。

討論事項一

邀請行政院秘書長、內政部部長、中央選舉委員會主任委員、原住民族委員會主任委員、行政院主計總處主計長、國家發展委員會主任委員、財政部部長就「我國行政區劃之現況檢討、區劃標準、未來規劃與效益評估」進行專題報告，並備質詢；處理、審查110年度中央政府總預算有關行政院主管預算凍結案等2案。

核心議題

本次會議核心探討行政區劃的現況、劃分標準、未來規劃與效益評估，特別關注縣市合併升格的條件與程序，以及現行財政收支劃分法導致的資源分配不均問題。
同時，會議也處理行政院110年度中央政府總預算中，針對「原住民族自治法與原住民族土地及海域法專案報告」、「行政院人員工作專業度」、「地方警察機關職位結構」及「移民署納入醫療照護方案」等議題的凍結案。

相關爭議

**縣市升格門檻修法爭議：** 多位委員質疑，為特定縣市（如新竹）合併升格而將地方制度法第4條的125萬人口門檻下修至100萬，是否為「因人設事」或「量身訂做」，缺乏法律穩定性與全國通盤考量。
**行政區劃程序與時程：** 行政院的「行政區劃程序法」草案仍在審議，委員質疑其進度緩慢，且現有法規不足以支持快速的縣市合併升格，特別是趕在2022年地方選舉前實施的可行性。
**財政收支劃分不公：** 委員普遍認為現行財政收支劃分法已23年未修，導致直轄市與非直轄市之間資源分配嚴重失衡，形成「富都窮縣」現象，加劇城鄉差距與人才流失，並擔憂新直轄市的增加將進一步壓縮其他縣市財源。
**地方自治與偏鄉影響：** 委員擔憂縣市合併升格可能導致非直轄市或偏遠農漁村被邊緣化，行政效率降低，且原鄉地區的統籌分配款可能減少，影響地方發展與原住民族權益。
**行政中立與預算凍結：** 委員質疑行政院發言人室曾製作攻擊在野黨的圖文，違反行政中立，要求行政院提出具體改善措施，否則不同意解凍相關預算。
**原住民族法案承諾跳票：** 委員批評行政院未履行蔡總統承諾，遲遲未將「原住民族自治法」及「原住民族土地及海域法」送立法院審議，導致相關預算被凍結。
**社會安全網漏洞：** 針對屏東超商挖眼案，委員關切精神病患管理與社會安全網的不足，呼籲警政機關加強與社福、醫療系統的合作，預防類似事件再發生。

立法委員發言

邱顯智立法委員

質疑行政院及內政部對於地方制度法第4條修法（下修直轄市人口門檻）的態度，不應為特定縣市修法。
強調現行直轄市與非直轄市的二元不平等制度不合理，應通盤考量廢省並調整行政層級。
詢問內政部是否同意在行政區劃程序法完成立法前，不草率調整行政區劃，並應尊重「由下而上」的推動方式。

莊瑞雄立法委員

關心外籍籃球員阿提諾歸化進度，呼籲內政部加速以殊勳方式處理，以利其參與11月國際賽事。
針對屏東挖眼案，建議警察機關應加強與社福、醫療系統合作，建立預防制度，補足社會安全網漏洞。

羅美玲立法委員

指出財政收支劃分法導致中央統籌分配稅款高度集中於六都，造成「富者越富、貧者越貧」的現象，要求財政部檢討修法。
認為統籌分配款不均是人口向直轄市移動的重要因素，導致弱勢縣市人才流失、老年化加劇。
質疑國發會推動區域合作平台力道不足，建議應提供更多實質協助與資源，而非僅樂觀其成。

張宏陸立法委員

強調臺灣行政區劃存在面積與人口規模的巨大差異，應從生活圈、國土規劃等整體角度考量。
建議借鏡日本「平成大合併」經驗，重新整編鄉鎮市，以強化中央地方分權、擴大人民生活圈、因應少子高齡化衝擊。

伍麗華Saidhai Tahovecahe 立法委員

關切原鄉地區升格直轄市後，財政資源分配可能減少，影響地方發展與自治權益，要求主計總處與原民會提出檢討報告。
提出因天災遷村導致原住民族喪失原有權益的問題，建議在行政區劃相關法案審議時，納入檢討調整行政區域，重新劃入原鄉。

湯蕙禎立法委員

指出桃園市作為第六都，其一般補助款及統籌分配稅款在六都中偏低，與其高工業產值不符，要求檢討財政收支劃分法。
建議財政收支劃分法應調整分配公式，降低營利事業營業額權重，並納入工業產值等因素，以反映地方實質貢獻。
質疑地方制度法第87條之3規定保障既有直轄市財源，對後升格的縣市造成不公平負擔。

王美惠立法委員

強調縣市合併升格應以百姓福祉為考量，不應為個人或特定目的，且應讓所有縣市首長參與討論，避免邊緣化問題。
關心嘉義地區若合併升格，如何確保其文化、觀光與建設優勢不被邊緣化，並要求中央在財政上給予足夠協助。

吳怡玎立法委員

質疑行政院遲未提交「行政區劃程序法」草案，且內政部對縣市合併升格的「由上而下」或「由下而上」推動方式標準模糊。
要求內政部明確說明縣市合併升格的民調、公聽會等地方共識形成機制。
針對行政院預算凍結案，質疑行政院發言人室製作攻擊在野黨圖文違反行政中立，要求提出制度性改善措施，否則不同意解凍。

陳明文立法委員

不反對新竹縣市合併，但反對為此修改地方制度法第4條人口門檻，主張應全面性檢討行政區劃。
指出若為新竹修法，可能導致更多縣市升格，形成「9都4縣」的奇怪局面，強調應追求全國行政層級一致性，終結「富都窮縣」的不平等。
提及嘉義縣與雲林縣曾達145萬人口，但中央不同意合併升格，認為對嘉義地區不公平，呼籲民進黨執政不應再「重北輕南」。

林文瑞立法委員

質疑「行政區劃法」歷經數十年仍未立法的原因，認為應從國土空間規劃、產業需求角度推動，而非僅為升格爭取財源。
關切六都磁吸效應對周邊縣市（如雲林）造成的困境，要求國發會提出具體方案，協助農業縣市發展智慧農業、休閒農業及地方創生。
建議若中央有心推動，應將雲嘉嘉三縣市合併納入考量，以解決資源分配及財政問題。

魯明哲立法委員

不贊成下修地方制度法第4條直轄市人口門檻，強調法律穩定性，並以桃園市升格經驗為例，呼籲不應為特定縣市破例。
指出桃園市在六都中統籌分配款及一般補助款排名偏低，感覺不公平，要求財政部及主計總處檢討調整分配機制。
建議財政部未來討論財政分配時，應考量六都不同的都市發展情況與城鄉差距，不應以單一標準限制公共建設補助。

楊瓊瓔立法委員

嚴厲批評內政部所屬住都中心在臺中潭子精忠新城社會住宅選址過程中，會議紀錄造假、說明會異地臨時召開且在疫情期間，質疑行政黑箱作業。
強調地方人士「反黑箱不反社宅」，要求內政部徹查並處理相關人員失職問題。
指出網路詐欺案年輕被害人與犯嫌比例高，財損金額巨大，呼籲內政部將打擊詐騙集團列為專案，加強嚇阻作用。

吳琪銘立法委員

對新竹縣市合併升格樂觀其成，但強調應一併考慮其他縣市（如嘉義、雲林、彰化）的討論，並考量財政劃分等配套問題。
關心土城司法園區推動進度，要求內政部確保區段徵收及北土城交流道開闢不延宕，並結合當地人文環境改造。
建議將遷移後的臺北看守所精華區打造為土城最大公園，並加速推動土城社會住宅建設，以滿足年輕人居住需求。

林思銘立法委員

指出內政部報告中提及的行政區劃治理困境（如資源磁吸、人才流失）至今仍存在，強調區域調整需慎重，而非「因人設事」亂喊合併。
質疑新竹市長林智堅稱民意代表反對合併是「憂心前途」的說法，認為民意代表關心的是行政效率與經費補助，特別是偏鄉地區。
強調地方制度法第4條人口門檻的修改缺乏正當性，且縣市合併升格涉及選區重劃、法規修改等複雜程序，難以在2022年地方選舉前完成。

林為洲立法委員

認同行政區劃應宏觀看待，解決「都」與「縣」不平等待遇，實現全國兩級政府一致性，避免人才流失。
指出若「竹竹合併不升格」需待行政區劃程序法通過，且配套工作繁雜；若「合併升格」則需修訂地方制度法，且議員選區重劃至少需9個月前公告，皆難以在2022年地方選舉前完成。
呼籲行政部門應讓民眾清楚了解縣市合併升格的法定時程與困難，避免浪費社會資源於「不可能的假議題」。

陳亭妃立法委員

主張縣市合併議題應跳脫地域主義，從國家整體發展角度出發，透過「國土規劃國是會議」方式，統整討論國土改造、行政區劃、中央地方關係、行政立法關係及選制改革。
強調財政收支劃分法長期未修，導致資源分配不均，是縣市爭相升格的主因，應一併檢討解決。
指出臺南縣市當年以文化特殊性合併升格，證明人口數非唯一考量，但呼籲整體規劃應避免未提出升格的縣市被邊緣化。

鄭天財Sra Kacaw 立法委員

嚴正批評行政院未履行蔡總統承諾，遲遲未將「原住民族自治法」及「原住民族土地及海域法」送立法院審議，導致相關預算被凍結。
強調行政區劃應回歸歷史脈絡，從清朝至今的原住民族自治區概念，呼籲原民會及內政部應支持自治法案儘速送審，不應推諉。
藉由歷史地圖說明原住民族地區的特殊性，指出行政院報告內容過於簡略，未能充分說明行政區劃問題的複雜性。

高虹安立法委員

質疑內政部「行政區劃程序法」草案與舊版差異不大，僅名稱加「程序」二字，未能實質解決城鄉差距擴大等執行面問題。
詢問內政部對於行政區劃規劃的期程，以及「由上而下」與「由下而上」兩種推動方式的優先順序與條件。
呼籲財政部應積極修訂財政收支劃分法，解決資源分配不均問題，並要求主計總處提供中央對地方財源挹注的直轄市與非直轄市比例細項。

管碧玲立法委員

認同行政區劃一步到位困難，應循序漸進，但強調內政部不應避諱討論「新竹先行」等議題，應前瞻規劃。
指出新竹縣市人口成長快速，與直轄市人口門檻差距甚小，但財政分配落差巨大，是其合併升格倡議的基礎。
強調地方制度法第87條之3保障既有直轄市及未升格縣市的財源規模，中央需以一般補助款補足新增直轄市對既有財源的稀釋，呼籲社會平常心看待此議題，避免泛政治化。
建議內政部研議將「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」中的保險規定，從「得」改為「應」，並擴大涵蓋地方級民意代表，保障因公傷殘或死亡的撫卹制度。

蔡壁如立法委員

主張在討論縣市合併前應先「停、看、聽」，檢討過去五都升格的利弊得失，特別是是否帶動周邊繁榮及提升國際競爭力，並要求內政部提供10年前承諾的檢討報告。
認為財政收支劃分法23年未修，導致「富都窮縣」惡性循環，應優先全面大修法，劃一直轄市與縣市分配基礎，而非為搶錢而升格。
建議召開國是會議，傾聽草根民意，討論國家整體戰略思維，避免為選舉政治謀略而犧牲長遠發展，並維護鄉鎮市自治體的活力。

陳椒華立法委員

關切縣市合併後對偏遠農漁村的影響，特別是民選鄉長轉為官派區長後，地方資源投入可能集中於人口密集區，導致城鄉發展失衡。
主張行政區域重劃應以國土計畫高度，綜合考量人口、經濟、文化、環境及城鄉發展等因素，並透過行政聽證、社會溝通與科學評估程序，避免「因人設事」。
批評財政部對財政收支劃分問題處理不積極，即使沒有區域重劃也應重新檢討分配機制。

張其祿立法委員

認為縣市合併議題實質上是爭奪「錢」和「權」，強調應回歸區域發展和生活圈概念，並借鏡日據時期五州三廳的劃分。
指出目前法制僵固，區劃後「區」無法調整，造成人口差異巨大的區級行政單位，呼籲「行政區劃程序法」應儘速上路，解決內部行政單位彈性問題。
建議未來行政區劃應更具彈性，參考日本東京都模式，內部可設區、市、町、村等多層級行政單位，維繫地方自治精神並保有治理彈性。

葉毓蘭立法委員

批評內政部所屬官員對委員政黨顏色不當言論，要求部長處理，並強調警察、消防人員是執政重要工具，不應被政治化。
針對釋字第760號造成警察人事問題，要求警政署提出公平公開的警官遴派原則，並呼籲行政院協助解決候缺人員優退或轉任行政職問題。
關切屏東挖眼案，指出精神障礙者遊走問題，呼籲參照美國「危機介入小組（CIT）」模式，編列預算協助警察因應精障人士案件，補強社會安全網。

鄭正鈐立法委員

要求內政部部長承諾，行政區劃將從國土發展和區域發展進行整體考量，不為單一縣市或特定政治人物量身訂做修法。
質疑民進黨總召柯建銘及新竹市長林智堅關於「大新竹升格有望」及「2022年九合一選舉前修法」的言論，是否未與內政部討論，且是「先射箭再畫靶」的政治操作。
指出若多個直轄市連成一線，僅苗栗為非直轄市的國土規劃不合理，強調行政區劃應考量整體性，不應忽略苗栗等地區的科學園區發展。

蔡易餘立法委員

提出外傘頂洲長期南移，導致雲林與嘉義海域管轄權模糊，影響漁業及風電發展，此問題難以單獨解決。
建議透過「雲嘉嘉合併」一次性解決外傘頂洲移動所衍生的海域管轄權爭議，並將其視為區域合併的實際問題之一。

廖婉汝立法委員

贊成行政區劃程序法先行，以確保未來行政區劃調整的公平性與步驟。
認為現行六都導致財政分配不均與區域發展失衡，建議將全國劃分為北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東等6個區塊，實現國土規劃與區域重劃。
指出屏東縣與彰化、南投、雲林等農業縣市在財源分配上長期處於劣勢，呼籲政府應有遠見，解決「窮者恆窮」問題，而非僅為特定縣市升格。

相關人員回應

何佩珊行政院副秘書長

表示行政院樂見各界對地方制度法第4條修法的討論，但會審慎且全盤考量，尚未決定是否提出修法。
指出「行政區劃法」歷經28年五度進出立院，因內容複雜、難達共識，現已改為「行政區劃程序法」送審，行政院對此法案態度審慎。
強調縣市升格合併的歷史經驗顯示，除了民意，朝野合作也是關鍵因素，樂見各界討論，將衡酌輿論民意及現行法制全盤考量。
針對原住民族土海法與自治法，表示法案與行政區劃法類似，數度進出立院，共識難達，但未正面回應何時送審。
回應行政院預算凍結案，發言人室圖文事件已道歉處理，且前發言人已辭職，行政院不贊成對在野黨不適當處理，未來將加強遵循法令。

徐國勇內政部部長

表示內政部對地方制度法第4條修法（下修直轄市人口門檻）目前沒有既定立場，尊重各方意見，且修法需待立法院決定。
說明「行政區劃法」已改為「行政區劃程序法」送行政院審議，旨在規範行政區變動程序，避免誤解為實體劃分，且基本內容與原草案無大變動。
指出行政區劃可採「由上而下」與「由下而上」兩種途徑，各有優勢，但強調需建立共識為前提，並參考民調、公聽會等意見。
承認臺灣行政區劃存在「富都窮縣」等困境，但強調已有所改善，並透過中央補助等措施調整資源分配，以求平衡。
承諾將委員提出的日本「平成大合併」經驗納入研究參考，以汲取經驗、縮短摸索時間。
針對屏東挖眼案，表示警察機關將全力配合衛福部等社福機構，加強犯罪預防，並將委員建議納入考量。
澄清內政部目前沒有提出地方制度法修法的政策及計畫，但若有委員提出修法，將尊重立法院職權。
承諾會將委員提出的2012年五都升格檢討報告提供給委員，並表示行政院將持續觀察縣市合併升格進程，待修法通過後再處理。

阮清華財政部次長

說明財政收支劃分法自1999年修正後，曾於2012年送審但因無共識而屆期不續審，目前持續研議中。
承認現行直轄市與縣市財源分配存在差距，但指出中央除統籌分配稅款外，亦透過主計總處補助款調劑，已縮小直轄市間差距。
表示財政部在研修財劃法時，會充分考量營利事業營業額權重過高及工業產值未納入等問題，並配合行政院政策審慎推動。
確認地方制度法第87條之3規定，保障縣市合併改制後財源不低於基準年水準，若統籌分配稅款減少，中央會以一般補助款補足。

李進勇中央選舉委員會主任委員

表示行政區劃業務主管機關為內政部，中選會尊重其意見，但關切行政區劃變動對立法委員及地方民意代表選舉區劃分的影響。
說明現行法規規定，立法委員選舉區每10年檢討一次，地方民意代表選舉區由中選會或縣市選委會劃分，變更時需於公職人員任期屆滿1年前公告。
指出若縣市合併升格，直轄市議員選舉區劃分需於改制日6個月前公告，且需有選務作業時間，估計約需8至9個月，修法時程是關鍵。
建議內政部審酌行政區劃相關法律立法進度，增列公職人員選舉區劃分配套規定，以利選務機關遵循。

鍾興華原住民族委員會副主任委員

說明地方制度法已保障山地鄉及直轄市山地原住民區的鄉長/區長民選及保障席次，落實鄉級民族區域自治。
澄清地方制度法第83條之7規定，直轄市應維持原住民區改制前的財源水準，並舉例高雄桃源區預算實際有增加。
承諾將提供升格直轄市的5個原住民區，近年中央統籌分配款及一般性補助款的規模資料及檢討報告。
同意將委員提出的原鄉「飛地」現象（如遷村部落脫離原鄉導致權益喪失）納入行政區劃相關法案的綜合研議範疇。

游建華國家發展委員會副主任委員

尊重內政部對縣市合併及行政區劃程序法的意見，並強調國發會致力於強化區域及城鄉均衡發展。
說明透過「5+2產業創新計畫」及「前瞻基礎建設計畫」推動區域經濟發展與公共建設，平衡城鄉數位落差，提升大眾運輸效能。
表示國發會樂見並支持縣市跨域合作平台，認為有助於強化區域競爭力、提升公共資源效率，並將適時輔導協助。
回應雲林縣等農業縣市困境，表示將推廣智慧農業、農業休閒，結合地方創生模式，確保產業佈局全面性考量，不受行政轄區影響。

張惟明行政院主計總處公務預算處處長

說明中央透過統籌分配稅款及一般性補助款挹注地方財源，並保障各直轄市及縣市政府獲配財源不低於改制基準年水準。
指出因應縣市改制，已調整統籌分配稅款及一般性補助款分配比例，中央對地方財源挹注逐年穩定成長。
承諾會後提供中央對地方財源挹注中，直轄市與非直轄市的詳細比例資料。
說明對原住民重要建設計畫，補助比例可專案報行政院核准，顯示政府對原住民建設的重視。

呂清源內政部民政司司長

確認內政部曾於2013年針對2010年五都升格提出檢討報告，可提供給委員參考。

李孟諺行政院秘書長

報告110年度行政院預算凍結案的辦理情形，包括原住民族自治法與土海法已採取分流立法，山坡地保育條例刪除5年等待期已使2萬名原住民受惠，原住民保留地禁伐補償條例新增適用範圍6,525公頃。
說明行政院發言人室未來將加強遵循法令，恪守相關規定，提高人員工作專業度。
報告地方警察機關已完成第九序列職務員額編修，並預計於10月底將移民署第一線工作人員納入「警察消防海巡空勤人員醫療照護實施方案」適用範圍。
建議委員將關於處理候缺警官優退、轉任行政職的文字，從行政院報告中改為委員會的臨時提案，以避免引發其他職務同仁援引比照的問題。

相關後續

行政院110年度中央政府總預算第1目「一般行政」凍結26萬元及74萬元專案報告，經口頭補充後，獲委員會同意動支，提報院會。
針對警察節、消防節休假案，委員會通過臨時提案，建請行政院督導內政部於1個月內提出「警察人員人事條例」或其他法規的適切方案，回復立法院內政委員會。
委員會通過臨時提案，建請行政院研議協調各相關部會，協助內政部警政署處理候缺人員優退、輔導轉任一般機關行政職，以解決無缺可派問題。
內政部將提供升格直轄市的5個原住民區，近年中央統籌分配款及一般性補助款的規模資料及檢討報告給伍麗華委員。
內政部將針對原鄉「飛地」現象的數量及處理方式，在會後提供報告給伍麗華委員。
內政部將提供2012年五都升格的檢討報告給蔡壁如委員。

原始資料

公報: 1107901
卷／期／冊: 110／79／1
發布日期: 2021-10-27
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