內政委員會審查地籍清理條例修正案，並質詢社會治安與房市地政議題
內政委員會會議日期：2021-11-24
LawTrace 法律歷程：地籍清理條例
立法院內政委員會審查「地籍清理條例部分條文修正草案」，主要討論標售次數、還地於民原則及神明會土地清理。會議也處理復議案，並質詢內政部關於房價調控、實價登錄、社會治安、老舊建物公安及地籍重測爭議等民生議題。最終，地籍清理條例部分條文通過，但關鍵第15條及第15條之1保留協商。
討論事項一
復議動議 (針對立法院第十屆第四會期內政委員會第16次全體委員會議通過之臨時提案)
核心議題
針對內政委員會第16次會議通過的臨時提案，提案人認為該提案不適宜由內政委員會對考選部、銓敘部作出決議，且與司法及法制委員會職權不符，故提出復議要求重新決議為不通過。
相關爭議
林為洲委員質疑復議案提出方式不恰當，認為該臨時提案經朝野協商並修正通過，不應輕易被復議推翻，且要求行政中立的提案並無不妥。張宏陸委員則回應，內政委員會不適宜對考選部、銓敘部作出決議，且司法及法制委員會召委也認為此舉與體制不符。
立法委員發言
張宏陸 立法委員
- 認為內政委員會不適宜對考選部、銓敘部作出決議，且司法及法制委員會召委亦認為此舉與體制不符，為提出復議案之主要理由。
林為洲 立法委員
- 質疑復議案的處理方式不恰當，因該臨時提案已獲朝野協商並修正通過。
- 認為要求行政中立的提案並無不妥，不應隨意提出復議。
相關人員回應
無相關發言紀錄
相關後續
復議案經無異議通過，原第16次全體委員會議通過之臨時提案重作決議為不通過。
討論事項二
審查「地籍清理條例部分條文修正草案」案
核心議題
- 本次修法旨在解決權屬不明土地的清理問題，包括增加代為標售次數、修正國有土地發還原則，以及鬆綁神明會與寺廟的申報要件，以加速地籍清理作業並保障民眾權益。
- 討論修法對象涵蓋神明會、日據時期會社組合、登記名義人姓名住址不全及權利主體不明等四類權屬不明土地。
相關爭議
- 標售次數爭議：行政院版提案將土地代為標售次數從 2 次增至 3 次，內政部解釋是為增加標售成功率並考量過多次數會大幅壓低地價損害權利人權益。然而，湯蕙禎委員及楊瓊瓔委員主張應比照《土地法》規定增至 5 次，以保障民眾權益並與其他法規一致；王美惠委員及莊瑞雄委員則質疑增加拍次可能導致優先購買者等待更低價，或對民眾權益造成更大損害。
- 農育權納入必要性：行政院版於優先購買權中增訂農育權人，內政部解釋是配合《民法》修正。但林思銘委員及管碧玲委員質疑，地籍清理主要處理民國 34-40 年間權屬不明土地，當時並無農育權概念，且農育權需登記，實際案例極少，質疑其納入的必要性。
- 國有土地發還原則：行政院版修正為國有土地以申請發還為原則，但若已為公用財產、處分或改良則發給價金。司法院建議，若土地可於一定期間內回復原狀，應給予權利人選擇發還土地的機會，以更符合憲法財產權保障及比例原則。林思銘委員亦認同此觀點，認為現行修法仍不夠保障人民財產權。
- 神明會土地清理鬆綁：修法鬆綁神明會會員因繼承變動時免附過半數同意書。林為洲委員質疑此舉恐導致未經半數同意即能重新登記所有權，恐有圖利之虞，且未根本解決土地持分紛亂問題。內政部澄清此鬆綁僅適用於繼承變動，旨在簡化已明確權屬的程序。
- 地籍清理專戶資金不足：花次長提及，部分縣市地籍清理專戶資金不足以發還賠償金，是提高標售次數的原因之一。此問題凸顯地籍清理作業在財務上的挑戰。
- 地籍圖重測爭議：湯蕙禎委員及吳琪銘委員指出，早期地籍圖重測導致土地位移及界址爭議頻繁，儘管地政司稱糾紛率低，但民眾仍感困擾，呼籲地政單位主動解決，避免民眾纏訟。吳琪銘委員強調，政府應協助解決早期因測量技術不佳導致的信賴保護問題。
- 區段徵收目的與財務爭議：魯明哲委員質疑區段徵收計畫是否偏離建設目的，淪為政府賺錢工具，並指出桃園中路、機捷等區段徵收案存在嚴重高估成本、低估標價，導致政府獲利數百億元，而地主分回比例卻受限的問題，要求內政部應嚴審財務計畫並建立調價機制。花次長坦承確實存在土地財政扭曲，但認為區段徵收制度本身不應廢除，應調整利益分配。
立法委員發言
羅美玲 立法委員
- 建議內政部應整合各縣市地籍清理查詢系統，建立一站式智慧網路服務平台，並提供導航系統引導民眾查看偏遠土地，以提升便民服務。
- 關切新北市、金門縣等仍有大量土地未清理縣市，中央應予協助，特別是金門縣民移居海外導致尋人困難的問題。
- 質疑臺中市公告地價大幅調降 20% 的做法，認為此舉不妥，可能助長房價上漲，並建議內政部應有更強權限要求地方政府合理調整公告地價。
- 支持將神明會土地清理申報要件鬆綁，使其更容易推動。
張宏陸 立法委員
- 建議住都中心可與國有財產署配合，針對已收歸國有的精華地段土地，參與都更或危老重建，代為活化並保留原權利人權益。
- 關切實價登錄 2.0 實施後，部分仲介或企業發布不實或煽動性言論影響房市，建議內政部研議比照證券交易法，對房地產市場分析言論進行管理規範。
- 詢問警政署關於棒球棍註記規定，澄清該措施僅針對有暴力前科的特定人士，一般民眾正常攜帶球具不受影響。
- 傾向不將地籍清理土地標售次數從 2 次改為 5 次，擔心優先購買權人會等待更低價位。
邱顯智 立法委員
- 要求內政部實價登錄平台應勾稽地質敏感區（包括山崩、地滑、活動斷層、土壤液化等）資料，讓民眾查詢更加便利。
- 建議內政部應建立線上資料庫，公開山坡地住宅區資訊，取代目前電話查詢轉接地方政府的曠日費時做法。
- 呼籲內政部建立地震受損危險建物資料庫，並與實價登錄平台勾稽，提升民眾購屋安全資訊透明度。
王美惠 立法委員
- 質疑地籍清理土地標售次數從 2 次增為 3 次的效益，認為在多次減價後，土地價格過低將損害原權利人權益，且不一定能成功標售。
- 強調神明會土地清理的重要性，支持鬆綁申報要件，加速處理全臺普遍存在的廟地權屬不明問題。
- 關切社會治安問題，認為棒球棍註記不應讓善良百姓感到困擾，並呼籲政府應正視賭博、吸毒等問題導致的治安惡化。
- 質疑司法院關於國有土地發還價金以最後一次標售結果計算的方式不合理，並關切地籍清理基金不足的問題。
- 對第35條刪除「土地應現為申報寺廟所使用」要件有疑慮，擔心可能導致寺廟過度占地，要求內政部謹慎處理。
湯蕙禎 立法委員
- 指出屏東地籍重測導致房屋土地位移爭議，呼籲地政司應主動協助民眾解決問題，避免長期訴訟，並建議清查全國重測爭議案件。
- 建議地籍清理土地標售次數應比照《土地法》規定增至 5 次，而非行政院版之 3 次，以保障權利人權益並統一法規。
- 強調若土地有爭議，權利人可申請暫緩標售，以保障其權益。
伍麗華Saidhai Tahovecahe 立法委員
- 質疑《地籍清理條例》修法增訂農育權人為優先購買權人，但未刪除永佃權人，認為永佃權已無存在價值且困擾所有權人，要求內政部應處理萬年租約問題。
- 質疑行政院版將標售次數訂為 3 次的理由，認為應比照《強制執行法》或《土地法》增至 5 次，以更符合還地於民精神。
- 關切全國原鄉地區界址爭議案件眾多，請求內政部地政司提供專案協助，處理整村或部落範圍內的複雜界址問題。
林為洲 立法委員
- 質疑行政院治安會報召開頻率不足，未能及時應對社會治安問題，並批評內政部針對超商治安提出的「註記球棒」和「發放辣椒水」措施，認為是病急亂投醫、擾民且無實質法制基礎。
- 建議政府應從法制基礎、警力員額及社會安全網三面向根本解決治安問題，呼籲召開國是會議編列足夠預算。
- 對《地籍清理條例》第15條修正案中，國有土地 10 年內可申請發還的規定提出質疑，認為此舉恐使已清理的土地權屬再次陷入紛亂，未能真正解決問題。
- 對神明會因繼承變動免附過半數同意書的規定有疑慮，擔心可能造成圖利，但後經澄清為繼承變動才免除，表示接受。
林思銘 立法委員
- 質疑《地籍清理條例》第12條增訂農育權人為優先購買權人，認為地籍清理主要處理早期權屬不明土地，當時無農育權概念且農育權需登記，實際發生機率微乎其微，修法欠缺實質必要性，僅為順應《民法》修正。
- 對地籍清理土地標售次數從 2 次增至 3 次的修正案，認為過於保守，建議應參考《土地法》增至 5 次，以確保法律完整性。
- 針對國有土地經改良後不發還的規定，引述司法院意見，建議若土地能回復原狀，應讓權利人選擇發還土地，以符合憲法財產權保障及比例原則。
- 質疑第35條處理寺廟名稱與登記同一主體的問題，認為其與地籍清理無關，應在其他法規中處理。
管碧玲 立法委員
- 追問內政部地籍清理數據的落差，包括 45 萬筆、16 萬筆及 102 萬筆的定義與關係，要求釐清待清理土地的實際數量。
- 質疑將地籍清理土地標售次數從 2 次增至 3 次的必要性，認為此舉恐使土地價格更低被買走，且對剩餘 4 萬多筆土地增加拍次未具衡平性。
- 認同林思銘委員對農育權納入的質疑，認為若無實際案例則無修法必要。
- 關切房價飆漲問題，支持內政部規劃修法禁止買賣契約轉讓以防炒房，並要求儘速評估相關法案。
- 批評內政部對「餘屋」定義的僵化，要求公開 5 年以上空屋數據，以促進房市流動，而非以建商金流為由拒絕。
吳琪銘 立法委員
- 關切新北市仍有 4,600 多筆地籍清理土地未辦理標售，呼籲加速推動清理工作。
- 建議地籍清理土地標售方式可考慮在 2 拍流標後，給予一定時間讓有意承購者承購，避免賤賣。
- 強調宗教團體不動產處理條例的重要性，應加速推動，以解決寺廟借名登記導致的產權糾紛及繼承問題。
- 要求地政單位協助解決都會區因早期人工鑑界與現今衛星定位技術差異，導致老舊公寓邊間地籍重測偏移的糾紛，保障民眾信賴權益。
林文瑞 立法委員
- 肯定《地籍清理條例》修法旨在解決陳年複雜的神明會地籍問題。
- 關切城中城大火後，內政部要求各地方政府盤點老舊複合建物及改善公安消防的進度，詢問 3 個月內是否能完成相關改善工作。
- 呼籲內政部加速推動《公寓大廈管理條例》及《消防法》的修法進度，以提升公共安全。
- 關切社會住宅興建進度，指出目前中央與地方合計僅 5 萬多戶實際工程進度，與蔡總統 8 年 20 萬戶目標仍有差距，要求內政部努力補足缺口。
魯明哲 立法委員
- 質疑區段徵收制度在實務上偏離其建設目的，淪為政府賺取財源的工具，並指出桃園中路、機捷等計畫存在嚴重高估成本、低估標價的問題，導致政府暴利而地主權益受損。
- 建議內政部應嚴審區段徵收財務計畫，並設置調價機制，參考實價登錄資料，確保其合理性。
- 針對第35條修正案，詢問內政部放寬寺廟或宗教性質法人申報要件後，預估將有多少土地量體受影響。
鄭天財Sra Kacaw 立法委員
- 主張《地籍清理條例》第3條第1項「處理」權屬不明土地不應僅限於標售，應考量特殊因素，例如其曾協調日本株式會社相關土地案避免標售。
- 舉例說明日據時期財團法人臺東縣獎學會將鄉親土地登記在其名下並收取租金的歷史問題，要求地政司清查此類案例，並確保未來處理方式不應是標售，以保障原權利人權益。
陳椒華 立法委員
- 關切公投宣傳活動中警察選擇性執法的問題，呼籲內政部應加強執勤教育，避免對在野黨有差別待遇。
- 指出過去神明會土地曾發生弊案，土地被登記後進行開發，導致原住戶被迫搬遷，要求內政部掌握類似案例並協助保障原住戶權益。
- 呼籲內政部應嚴謹面對土地徵收的世界趨勢，檢討區段徵收與一般徵收制度，並召開聽證會討論調整方案。
- 關切社子島環評及住戶安置進度，要求內政部提示臺北市政府若未完成安置承諾，其區段徵收計畫將不予通過。
楊瓊瓔 立法委員
- 肯定《地籍清理條例》修法解決神明會等宗教團體土地權屬問題，但建議第15條應維持 2 次標售，而非行政院版之 3 次，認為增加次數是擾民且無法有效解決問題，並與公共工程委員會議價規定相較更為嚴格。
- 贊同第34條、35條、37條、39條關於寺廟或宗教團體土地權屬釐清及納入監督管理體系的修正。
- 對政府處理超商治安問題表示憂心，認為「註記棒球棍」和「發放辣椒水」等訊息不當，批評政府讓人民自救，未能有效補強社會安全網。
- 質疑現有警力在加強巡邏政策下的執行困境，呼籲政府應痛定思痛思考社會安全網漏洞，並支持擴編警力。
- 強調政府應專案討論如何補強社會安全網漏洞，給予人民安全感。
莊瑞雄 立法委員
- 關切屏東社會住宅瑞屏安居的興建進度及弱勢分配，並指出屏東房價飆漲問題，呼籲內政部及早規劃屏南地區的社會住宅，避免發展不平衡。
- 肯定內政部推動長輩換居社會住宅或包租代管方案，建議廣為推廣至全國。
- 詢問警政署關於「球棒註記」的具體執行方式與目的，質疑其作為量刑參考的法律依據，認為應以協助偵查犯罪及嚇阻為主。
- 呼籲警政署應更清楚說明「球棒註記」的政策，避免社會誤解與挑戰。
王婉諭 立法委員
- 指出臺灣非自用住宅持有者人數及家戶數持續升高，顯示住宅集中化趨勢，呼籲政府積極處理囤房問題。
- 要求內政部統計處公開 5 年以上興建的餘屋數目，並將低度用電房屋與稅籍家戶持有資料勾稽，定期公布於低度用電報告中，以釐清臺灣空屋及囤房實況。
- 批評內政部拒絕公開 5 年以上餘屋數據，並以「影響建商金流」及「重新定義餘屋」為由迴避，要求內政部應提供清晰數據並進行理性討論，以促進房市流動。
相關人員回應
花敬群 次長 內政部
- 解釋地籍清理土地標售次數從 2 次增至 3 次，是為增加標售成功率，並考量過多次數會大幅壓低地價損害權利人權益，且因部分縣市基金不足，需增加拍賣成績。
- 說明地籍清理條例修法目的在於清理權利人、釐清權屬，並強調還地於民的核心價值，因此修正為國有土地 10 年內仍可申請發還。
- 澄清神明會因繼承變動免附過半數同意書的規定，僅適用於繼承關係明確的變動，旨在簡化程序而非放寬權利取得。
- 坦承臺中市公告地價調降 20% 確實不妥，可能助長房價上漲，內政部會要求地方政府依實際地價漲幅調整，並期待各縣市公告地價與市價比例趨於一致。
- 回應實價登錄 2.0 成效不錯，成屋資訊完整公開，預售屋申報也大致合規，將規劃統計分析對外發布。
- 認同應研議管理規範房地產市場分析言論，比照證券交易法對分析師進行規範，避免不實資訊影響市場。
- 同意將實價登錄平台勾稽地質敏感區資料，並將努力推動線上公開山坡地住宅區資訊及建立地震受損危險建物資料庫，以提升購屋資訊透明度。
- 說明城中城大火後，各地方政府已陸續報送老舊複合建物清查造冊進度，內政部將持續追蹤改善，並加速推動《公寓大廈管理條例》及《消防法》修法。
- 承諾屏東社會住宅將持續努力，並會規劃在屏南地區尋找土地興建，以平衡區域發展。
- 解釋區段徵收制度本身不應廢除，應調整利益分配，並認同魯明哲委員提出的結構性問題值得檢討。
- 澄清「球棒註記」政策是針對有暴力犯罪或幫派紀錄者，若其車上攜帶棒球棍將被註記，一般正常運動者不受影響，並非政府讓人民自救。
- 強調內政部持續支持警力擴編，並與跨部會討論治安問題，積極彌補民眾恐慌。
- 回應王婉諭委員對餘屋數據的質疑，認為委員對餘屋定義有所誤解，強調內政部有定期公布興建餘屋數據，並非不願公開，但需理性討論定義。
王成機 司長 內政部地政司
- 承諾會後檢查地籍清理資料系統與各縣市連結狀況，並督導各縣市仿效新北市作法，派專人到現地宣導，協助民眾了解土地狀況。
- 說明金門縣地籍清理進度較慢，因當地民眾祖先移居南洋，蒐集資料耗時，金門縣政府已派專人到南洋宣導。
- 回應地籍重測糾紛率低於 1%，並已制定建管與地政聯繫要點，在蓋房子前會再清理一次，減少測量結果不同狀況。
- 解釋地籍清理土地標售次數為 3 次，是為了健全釐清地籍管理，若次數過多會造成民眾權益受損，因價格折扣過大。
- 說明若土地有爭議，權利人可申請暫緩標售。
- 解釋第15條及第15條之1的設計邏輯，是讓權利人先申請返還，政府再確認土地狀況，避免權利人因不知土地狀況而無法申請。
- 承諾會後與臺東縣府溝通清查財團法人臺東縣獎學會名下土地及類似案例，確保原權利人權益。
李永癸 副署長 內政部警政署
- 說明行政院治安會報召開頻率約每 2 個月或每季一次，並已召開 3 次。
- 回應「註記球棒」措施是針對有街頭暴力或組織犯罪前科者，無故攜帶球棒會予以註記，作為偵查犯罪及量刑參考，而非針對一般民眾。
- 澄清辣椒水並無管制，是建議超商業者自行購置或其他自衛器具，並非警政署發放。
- 說明警政署會提供超商安全檢測建議，包括室內空間設計、加強員工教育，並協助建立快速報案系統（如 110 視訊報案）及調整勤務加強深夜超商巡邏班次。
- 強調「球棒註記」是作為資料庫參考，協助偵查犯罪，並具有嚇阻作用。
許炎灶 法官 司法院民事廳
- 建議《地籍清理條例》第15條第5項應將「第三十二條所規範之登記名義人或其法定繼承人」修正為「第三十二條所定之土地權利人或其法定繼承人」，以符合條文原意。
- 建議《地籍清理條例》第15條之1關於發還土地價金的計算方法，應考慮返還處分對價給權利人，而非僅依 9 年前最後一次標售底價，以更保障權利人權益。
- 建議若應發還土地因故無法發還，但原因僅為一時性（如設定地上權），應給予權利人選擇等待期限屆滿後再申請發還土地的機會，而非一律發給價金，以符合憲法保障財產權及比例原則。
- 回應「球棒註記」不會直接成為刑法第57條量刑依據，個案法官會視情節判斷，但非法律明定加重事由。
郭棋湧 參事 法務部
- 回應「球棒註記」作為量刑參考，需視是否構成犯罪行為，若無則依刑法第57條規定量刑，並未有明文授權將註記作為加重處罰依據。
林家正 副司長 內政部地政司
- 解釋地籍清理最初清查的 40 幾萬筆資料是粗略條件，最終符合清理要件的是 16 萬多筆。
- 說明 102 萬筆無統一編號的土地是另一種清理類型，不會進入標售程序，與地籍清理條例的 14 種類型不同。
鄭英弘 副司長 內政部民政司
- 解釋神明會因繼承變動免附過半數同意書的規定，旨在簡化已清理且會員關係明確的神明會，其會員過世後繼承變動的手續，與第15條無關。
- 說明第35條刪除「土地應現為申報寺廟所使用」要件，是為了處理寺廟雖未直接使用但能證明其為廟產的土地，使其能辦理更名，並非放寬資格，而是將權利主體明確化。
陳宗彥 政務次長 內政部
- 澄清警政署「球棒註記」是針對有組織犯罪或暴力前科者，無故攜帶不必要器具，一般民眾正常健康運動攜帶球具不受影響，請社會大眾勿誤解。
相關後續
- 「地籍清理條例部分條文修正草案」業已審查完竣，擬具審查報告，提報院會討論。
- 本案於院會討論前須經黨團協商。
- 第15條及第15條之1，以及委員湯蕙禎等人所提修正動議第15條、第15條之1均予以保留，送交黨團協商。
- 第12條、第16條、第23條、第34條、第35條、第37條及第39條均照行政院提案通過。
- 審查通過之條文、條次、引述條文之文字及相關法制用語授權主席及議事人員整理。
原始資料
- 公報
- 1110301
- 卷／期／冊
- 111／3／1
- 發布日期
- 2022-01-05
- 原始連結
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