COVID-19疫苗不良反應救濟制度公聽會：效率、認定與民眾權益
社會福利及衛生環境委員會會議日期：2021-12-16
立法院社會福利及衛生環境委員會舉行公聽會，聚焦COVID-19疫苗不良反應案件劇增下，現行疫苗接種受害救濟制度的應對。會議討論審議效率緩慢、通過率過低、舉證責任歸屬及法規適用等核心議題。多位專家學者及委員呼籲政府應加速審議、放寬認定標準並強化民眾救濟保障，衛福部則回應將檢討程序加速審查，但強調審查仍需嚴謹。
討論事項一
現行疫苗接種受害救濟制度如何因應COVID-19疫苗之不良反應案件數劇增公聽會
核心議題
- 本次公聽會主要討論現行疫苗接種受害救濟制度，如何有效因應COVID-19疫苗不良反應案件數劇增所帶來的挑戰，特別是在案件分流、縮短等待時程、維持審議品質等行政效率方面。
- 會議也關注針對COVID-19等緊急授權使用疫苗的特殊性，如何減輕民眾的舉證責任，以及透過法制作業調整，減少民眾疑慮、落實救濟，以提高疫苗施打意願並保障國人權益。
相關爭議
- 審議速度與效率：主席及多位委員、民眾代表指出救濟審議效率過於緩慢，案件積壓嚴重，審議量僅佔申請案件的12%。衛福部次長承認程序需改進，但VICP委員則認為卡關主因是案件量龐大，而非怠惰。
- 審議標準與通過率：主席、多位委員及民眾代表質疑COVID-19疫苗救濟審議通過率過低（認定無關高達90%），認為標準過於嚴苛。衛福部次長及VICP委員則強調審查需嚴謹，不應浮濫救濟，以免破壞疫苗信心。
- 舉證責任歸屬：部分專家學者及委員認為民眾在因果關係證明上困難重重，應由行政機關承擔舉證不利益或放寬標準。衛福部次長及VICP委員則表示現行制度已無民眾舉證責任，申請程序已非常寬鬆。
- 基金來源與補償金額：有專家指出救濟基金來源有限，可能導致苛扣救助金，或補償金額過低（例如死亡案件僅30萬元喪葬補助）。建議擴大財源，例如動用紓困特別預算。
- 因果關係認定與法規解釋：陳曉雲律師指出法規使用「關聯性」而非「因果關係」，且對審議辦法第13條「相關」要件的解釋存在爭議（單獨符合或需全部符合），認為審議委員觀念與法規本旨有落差。
- 解剖必要性與資訊不足：多位發言者指出死亡案件解剖率低，且解剖結果不一定能證明疫苗關聯性，導致認定困難。吳亭蓁醫師也提到第一線醫療人員在採檢相關數據上的不足，影響審議判斷。
- 政策執行與民眾感受：民眾代表強調政府應重視民眾感受，採取寬容補償政策以提升施打意願，避免因嚴苛標準導致民眾不信任。VICP委員則認為浮濫救濟反而會破壞疫苗安全性信心。
立法委員發言
蔣萬安 立法委員
- 指出COVID-19疫苗不良事件通報達1萬4,000多起，其中嚴重事件7,500多起，死亡人數1,193人，疫苗死亡人數甚至高於染疫死亡人數。
- 批評疫苗受害救濟審議效率緩慢，審議案件僅佔申請案件的12%，且通過率過低，要求衛福部儘快拿出解決方案。
- 強調政府有責任提供充足救濟管道，特別是考量24個職業類別需強制接種，民眾對救濟制度完備性有高度關切。
- 建議衛福部應將每月召開1次的審議會議增加至2次，並增聘專家學者以加快審議速度。
- 呼籲政府在處理疫苗不良反應案件時應具備同理心，正視民眾因疫苗導致不幸結果的心情與長期影響。
張育美 立法委員
- 指出COVID-19疫苗接種受害救濟申請案件暴增至2,337件，遠超審議小組量能，擔憂審查品質受損。
- 認為現行規範將「醫學實證未支持其關聯性」認定為無關，導致民眾因科學實證不足難以獲得救濟。
- 建議應將醫學實證缺乏的不利益轉嫁由行政機關承擔，採取最寬鬆的解釋，作為民眾遭遇不良反應的後盾。
賴香伶 立法委員
- 批評衛福部審議認定過於嚴謹，通過率極低，猶如「大學窄門」，質疑審議辦法過於嚴苛。
- 曾於總質詢時要求衛福部針對緊急授權疫苗放寬救濟條件並承諾修法，但衛福部至今仍未提出修正方案，僅稱可函釋，認為此為行政怠惰。
- 建議在COVID-19專法中制定專責小組，處理緊急授權疫苗受害救濟案件，並明確認定標準，排除預防接種以外因素即認定無關，其餘則視為無法確定或有關。
- 引述大法官釋字第767號解釋，強調藥害救濟公益性與永續性，不應過度擴張不予救濟範圍，呼籲衛福部檢視並修法。
陳椒華 立法委員
- 指出疫苗不良通報事件累計1萬4,708件，死亡件數達1,191件，導致許多人不敢施打疫苗。
- 質疑緊急授權（EUA）疫苗的法規審查不足，且審查小組草率認定案件非疫苗造成，民眾舉證困難。
- 呼籲衛福部應盡速建立相關法規制度，並進行COVID-19疫苗的流行病學調查研究，作為未來因應參考。
- 要求政府應妥適研判強制施打兩劑的做法，避免不幸事件發生。
相關人員回應
薛瑞元 衛生福利部次長
- 說明截至12月10日，疫苗救濟申請案件共2,776件，其中60件已結案送出審定書。
- 為因應案件數劇增，已委託社團法人生策會代辦病例調閱等行政工作，並依案件類型先行分類（輕症及壯年猝死優先），同時增聘10位醫學專家加入VICP團隊。
- 強調民眾沒有受害救濟的舉證責任問題，僅需提供自費就醫病例及身心障礙鑑定結果，其餘資料由衛生機關蒐集。
- 解釋因果關係認定採用「關聯性」標準，比「因果關係」寬鬆，傾向做比較利於申請者的判斷，若無法確定仍有補償規定。
- 承諾將檢討程序，投入更多專家並加速審查進度，以解決民眾對審議速度緩慢的疑慮。
- 指出若能明確判斷與疫苗無關，則判定不相關，其他則落入相關或無法確定範圍，而無法確定仍有補償。國際實證資料將作為滾動檢討調整的依據。
林欣柔 長庚大學醫務管理學系副教授
- 說明疫苗傷害補償制度目標是基於團結互助原則，讓受傷害民眾快速獲得補償，但制度設計上效率與公平難以兼顧。
- 指出美國CICP在處理COVID-19疫苗傷害申請上，申請案件量與臺灣相似，但至11月1日尚未做出任何補償決定，顯示審理困難為普遍現象。
- 建議制度設計應著重效率與公平，有限資源應集中於嚴重傷害及死亡案件（補大不補小），並確保補償標準一致。
- 指出臺灣現行實務上民眾幾乎不需負舉證責任，因果關係認定標準（相關或無法確定皆給予救濟）已遠寬於民事訴訟，甚至有過於寬鬆之虞。
- 呼籲立法院應確立補大不補小方向，並明確是否區分常規疫苗與緊急授權疫苗，以提供行政機關立法指引；建議當事人應有某種程度的協力義務（如同意解剖）。
王任賢 中華民國防疫學會理事長
- 認為疫苗接種受害救濟制度應減少醫療糾紛，而非製造糾紛，現行制度結果讓民眾觀感不佳。
- 指出疫苗救濟基金來源有限，導致容易苛扣救助金；病人舉證困難，特別是正常人施打疫苗後多在社區，資料難以取得。
- 批評現行制度缺乏訴願及行政訴訟前例，且政府無代位求償責任，導致民眾求助無門。
- 建議審議應更寬鬆，特別是死亡案件，不應只發放喪葬補助費30萬元，應給予更廣泛的救濟（生理、心理、名譽）。
- 提出應實施「兩階段補償」：初期通報不良反應即給予小額補助作為心靈撫慰，後續再進行VICP嚴格鑑定，以兼顧學理要求與民眾感受。
蔡明忠 彰化縣醫師公會前理事長
- 反映基層醫師面對疫苗不良反應求助案件增加，且政府要求提供病歷協助判定的情況。
- 質疑為何COVID-19疫苗補償機制適用藥害救濟而非傳染病防治條例，認為這對民眾是重大疑慮，影響疫苗接種意願。
- 強調EUA疫苗安全性與穩定度未完全肯定，政府應承擔副作用責任，採取更寬鬆、寬大的補償措施。
- 建議可考慮以各縣市為單位，由基層醫師協助初步處理後，再將結論彙整至中央審議，減輕中央負荷。
- 呼籲政府應從已報廢的疫苗費用中撥出經費，對受害民眾提供關懷與補償，讓民眾有感。
陳曉雲 律師
- 闡述疫苗救濟制度本旨為無過失責任、無歸責性、特別犧牲，屬於公益性、社會性補償，目的在減少訟爭、鼓勵接種、提供人道補償。
- 指出目前審議速度過慢，以現有量能預估7,200件需240個月（20年）才能審完，不符「簡便快速」宗旨。
- 建議應設立病理解剖檢驗項目及checklist作為行政裁量判斷基礎，加速審議。
- 質疑現行審議辦法第13條法規文字解釋不清，特別是「相關」要件的認定，以及「證實」、「支持」、「關聯性」等定義模糊，造成委員認定標準不一。
- 指出審議小組委員若誤認為救濟決定代表疫苗副作用責任歸屬，並以嚴格因果關係審查，將偏離救濟本旨。
- 強調法規第13條第二目規定「受害發生在接種後合理期間」即應視為相關，除非有明顯反證，且EUA疫苗風險性更高，應從寬從速救濟。
- 指出辦法第13條與第17條「確定無關才不予救濟」文字產生矛盾，並強調舉證責任應由政府承擔。
- 認為衛福部次長與審議委員在「關聯性」認定上存在巨大落差，政策面與執行面不一致。
陳建宏 中華人權協會策略長
- 傳達民眾心聲：政府補助要及時、給付要寬容，民眾能夠理解疫苗有風險，但更在意出狀況時能否獲得安心補助。
- 指出民眾對政府審議結果「無關」比例高達90%的信服度低，懷疑度高達近九成，政府應重視民眾感受。
- 澄清疫苗救濟的法源為傳染病防治法第30條，非藥害救濟法，且屬補償而非國家賠償，政府不應有心理壓力。
- 強調政府應儘可能寬容補助人民，避免因恐懼後遺症而不敢接種疫苗，導致防疫破口及經濟社會巨大損失。
- 指出審議辦法第13條要求「醫學實證的支持」會忽略COVID-19疫苗資料不足的現況，形同政府為人民築起獲得補助的高牆。
- 建議審議基礎應降低門檻，採取更寬容、包容的心態，只要有差不多的可能性，即應給予救濟；解剖不應是認定因果關係的唯一方式。
- 呼籲政府應以寬鬆條件構築因果關係認定基準，不宜過於保守，並提供透明的審查基準，讓民眾有救濟機會。
呂俊毅 國立臺灣大學醫學院附設醫院小兒部感染科醫師
- 身為VICP委員，承認審查確有卡關，但主因是案件太多，而非審查怠惰，並質疑不良事件是否皆與疫苗有關。
- 贊成加速審查，但反對犧牲嚴謹性，認為嚴謹審查能區分有關與無關，對有關者給予救濟，對無關者說明。
- 認為寬鬆解釋或放水並不能增加大眾對疫苗的信心，反而會破壞疫苗安全性，正確訊息傳遞才是關鍵。
- 強調臺灣的申請制度非常寬鬆，民眾無需負擔任何費用或舉證責任，委員會會協助尋找原因並集體決議，已達到大家期待的目的。
陳仕津 廣川醫院營運長
- 以自身接種疫苗後發生急性心肌梗塞的受害經歷現身說法，指出申請救濟過程中的困難與不合理之處。
- 批評醫院未主動通報，自身線上申請後案號遲遲未下，需寫信給疾管署長才獲處理，顯示行政程序遲緩。
- 指出審定書認定其心肌梗塞為潛在慢性疾病所致，但自身無相關治療紀錄，且將全身紅斑皮疹症狀認定為「輕微」，與實際感受不符。
- 質疑VICP幕僚單位建議委員討論疫苗僅為不良事件「部分前驅因素」而非「主要因素」的立場，認為是「先射箭再畫靶」。
- 表示自身有保險可應付疾病，但感受到「正在受害當中」，批評政府將疫苗副作用歸咎於民眾慢性病，難以接受。
蘇錦霞 衍義國際法律事務所主持律師
- 身為VICP非醫療審議委員，說明審議小組在判斷救濟與否時，從不考量財源問題，而是依照判斷進行。
- 指出審議小組曾討論是否增加「無法認定」的階層，但因擔憂引起民眾反彈而未實施，建議可設立特別委員會處理COVID-19案件。
- 強調審議小組已努力消化案件，透過初審再至大會討論，並非外界所稱嚴苛，而是需要有明確標準才能公平審議。
- 指出審議小組在認定標準上，若能增加「無法認定」階層及其補助範圍，將有助於審議小組有標準可循。
蔡秉宸 臺灣高等法院臺中分院退休法官
- 以台中洪姓客運司機施打疫苗後死亡，家庭陷入困境為例，強調「遲來的正義不是正義」，救濟速度是關鍵。
- 指出現行審議及行政救濟流程冗長，最快需1年才有結果，對中下階級家庭影響甚鉅。
- 推測審議速度慢且駁回率高，可能與救濟基金經費不足有關，因現行辦法針對常規疫苗，撥款上限每劑4萬元。
- 建議可將COVID-19疫苗受害補償納入《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》8,400億元預算中，或增設條文給予補償。
- 呼籲在關聯性認定方面，除非能確定死亡與疫苗完全無關，否則都應認為相關或無法確定，並給予救濟。
- 建議修正審議辦法第13條，擴大無法確定的範圍，以利彈性解釋，或由立法委員共同努力制訂特別條例。
吳亭蓁 嘉義市基層診所協會監事
- 以協助中正大學黃姓學生施打高端疫苗後昏迷的案例，指出第一線醫療人員在通報標準、初期採檢相關檢查上的不足，導致審議時資料有限。
- 強調病人與醫生間存在巨大資訊落差，且第一線醫療人員責任是救人，而非審議，不應將審議過程的冗長怨言轉嫁給他們。
- 呼籲中央疾管署及疫苗廠商應積極派人了解個案、蒐集相關數據，特別是高端疫苗數據稀少，每個不良反應個案都可能是第一個，需建立安全性研究。
- 認為疫苗不良反應可能是「壓倒駱駝的最後一根稻草」，即便病人有基礎疾病，若無疫苗壓力可能不會提早病發，因此不能說完全無關聯性。
- 強調應理解第一線醫療人員的困難及受害家屬的弱勢，協助減少醫病糾紛。
鄧巧羚 法務部法制司副司長
- 表示法務部尊重衛福部在傳染病防治法及審議辦法上的權責。
- 說明檢察官會依刑事訴訟法規定對接種疫苗後死亡且家屬有疑義的相驗案件進行調查，但死因與疫苗關聯性仍由VICP小組審定。
- 澄清解剖主要認定死因，不直接檢驗死亡與疫苗的因果關係，尊重專業機關意見。
- 表示若主管機關後續有修法需求，法務部將提供法制作業協助。
相關後續
- 衛福部次長承諾將檢討審議程序，投入更多專家並加速審查進度，以解決民眾對審議速度緩慢的疑慮。
- 主席要求衛福部儘快提出加速審議程序的具體辦法，例如增加會議次數及專家學者數量。
- 公聽會報告將彙編成冊，送交立法院全體委員及出席者，作為審查特定議案之參考。
原始資料
- 公報
- 1111701
- 卷／期／冊
- 111／17／1
- 發布日期
- 2022-01-24
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