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行政程序法職權命令增訂公聽會：合憲性與民主監督爭議

司法及法制委員會會議日期：2021-12-23

立法院司法及法制委員會舉行公聽會，討論行政程序法增訂職權命令的合憲性及民主監督機制。會議聚焦於職權命令是否符合權力分立與法律保留原則、應如何監督，以及對人民權益的潛在影響。專家學者與立法委員提出多元觀點，有支持者認為其存在具實務必要性，應納入規範並強化監督；反對者則強調其違憲疑慮，恐導致行政權濫權並弱化國會監督。最終，多項建議交付行政機關研議，並要求提出書面報告。

討論事項一

行政程序法增訂職權命令之合憲性及民主監督機制爭議公聽會

核心議題

本次公聽會主要探討行政程序法增訂職權命令是否符合權力分立原則、法律保留原則及其他憲法原則，以及行政命令制度應如何進行民主監督，特別是職權命令是否適用相同監督機制。
會議也關注職權命令的發布方式是否符合正當法律程序，以及實務上頻繁以「指引」發布的防疫措施，是否會因職權命令入法而對人民權益產生不當影響。

相關爭議

職權命令的合憲性與法律保留原則：部分學者認為職權命令的存在有其必要性，尤其在給付行政、緊急任務或新興行政任務中，可在不影響人民權利或影響輕微的情況下容許；但多數學者和委員則認為其缺乏法律授權，違反法律保留原則，恐導致行政權濫權。
權力分立與民主正當性：反對者認為職權命令入法會弱化國會立法權，使行政機關從事立法，破壞權力分立；支持者則認為行政權有其憲法任務，應適度給予工具以因應社會快速變遷。
監督機制是否足夠：部分學者認為現行中央法規標準法與立法院職權行使法已提供一定監督，若職權命令透明化並送立法院備查即可；但也有學者質疑立法院審查行政命令的能量與實效，認為監督形同虛設。
職權命令的範圍界定：對於職權命令的適用範圍，如「影響輕微」、「細節性、技術性事項」等，學者間存在定義模糊的爭議，擔心行政機關球員兼裁判，侵害人民權益。
法制史與立法倒退：多位發言者指出行政程序法制定時已將職權命令排除，現今重新入法恐是民主法治的倒退，推翻 20 年來的努力。
防疫措施與職權命令的關聯：有委員和學者擔憂，若職權命令入法，可能使目前缺乏明確授權的防疫指引等措施「就地合法」，甚至大開後門，造成對人民權益的不當限制。
給付行政是否需法律保留：對於給付行政（如紓困補助、育嬰津貼）是否應有法律授權，學者意見分歧，部分認為在預算許可下可由職權命令補充，另有學者強調重大給付仍應有法律依據以確保資源公平分配與國會監督。

立法委員發言

葉毓蘭立法委員

說明職權命令原無法律授權，機關依職權做行政立法，行政程序法制定時曾排除職權命令，後增訂條文要求職權命令退場。
引用前大法官許宗力當年觀點，指出行政程序法制定時不納入職權命令，是因大法官重視法律保留原則，防止不利民主發展的訊息。
強調職權命令的退場不只是學術探討，更攸關民主法治進展，並關聯到防疫法制是否能上軌道，而非脫軌就地合法。

吳斯懷立法委員

舉例軍公教年終慰問金因無法源被刪除，質疑職權命令的適用範圍和溯及既往補償的可能性。
指出育嬰留職停薪加發 2 成薪政策無明確法源依據，卻動用公教人員保險準備金，造成行政部門自相矛盾。
關切農委會公投案行政處置未明文，擔心職權命令可能損及人民權益，強調立法應以人民最大福利為考量，政府需依法行政。

陳椒華立法委員

反對本次修法將行政機關自訂、未經法律授權卻對外發生法律效力的行政職權命令復辟，認為是民主法治大走回頭路。
質疑修法理由引用中央法規標準法與釋字第 570 號解釋來肯認職權命令的合法性，認為釋字第 570 號實為宣告職權命令違憲。
擔憂「是否涉及人民自由權利限制」、「對人民影響是否輕微」由行政機關自行認定，恐導致球員兼裁判，損害人民基本權利保障。
主張即使要增訂職權命令，也應受到比法規命令更嚴格的法律與程序控制，全面適用行政程序法關於法規命令的規定。

江永昌立法委員

闡述德國法律保留原則的三種內涵（規範化保留、法律形式之保留、立法者保留），質疑本次修法應以何種意義的法律保留來匡限職權命令。
指出臺灣總統與立法院皆具民主正當性，國家權力運作舞台不只立法院，且實務上行政任務高度仰賴職權命令。
關切職權命令送立法院備查的實效性，特別是若其影響微乎其微，是否仍需備查，以及國會審查能量的限制。
提出當立法院對備查的職權命令內容不認可時，其法律效果為何，以及這與行政保留之間的衝突矛盾。

相關人員回應

蔡震榮系主任玄奘大學法律學系

指出實務上因疫情紓困、失業補助等給付行政多以職權命令方式存在，具有必要性，且不干涉人民權利。
認為法律保留原則非全面性，大法官釋字第 570 號及第 684 號解釋容許職權命令存在於影響非輕微事項之外。
建議職權命令可存在於 3 種情況：給付行政（預算許可下）、緊急處置必要之行政、新興/過渡時期行政任務。
建議行政程序法第 157 條之 1 應增訂第 3 項，明確職權命令範圍，並主張緊急及暫時性職權命令應送立法院備查。

洪家殷特聘教授東吳大學法律學系

認為國內法律以外的命令體制混亂，應進行整體性檢討，但目前只能在既有框架下尋求解決。
指出職權命令的出現是因應社會快速變化和行政機關工具有限的實際需要，不應視為洪水猛獸，它有其存在理由。
支持將職權命令納入規範，以填補實務需求，並認為不違反大法官層級化法律保留的理念，特別是細節性、技術性或非重大公益給付事項。
認為草案的民主監督機制（比照中央法規標準法送立法院備查）已足夠，立法權應適度尊重行政權的核心執行權。

董保城副校長東吳大學

強調立法權具國民主權與民主正當性，行政權不應有自己的立法權，引用日德經驗說明世界潮流是走向限縮行政權。
批評最高行政法院與司法院大法官未堅守行政程序法「二元」原則，導致行政機關濫用「函令」作為職權命令的巧門。
警告若行政院版本通過，行政機關將「明目張膽」利用職權命令規避立法授權，立法院恐淪為「自宮」。
建議職權命令內容應明確界定為「僅得以對人民權利義務產生不便，或顯屬輕微者為限」，並引用前大法官陳春生及簡玉聰教授意見，反對職權命令入法。
主張應增訂落日條款或明確界線，並強化司法審查，避免行政權專制。

林三欽教授東吳大學法律系

認為學界與政黨對職權命令能否作為第三類型行政命令看法不同，但現實上存在需求，當年程序法制定時已辯論過，接受不涉法律保留事項可留下。
支持董保城教授建議，職權命令的界限應更明確，只能在影響「顯屬輕微」情況下訂定，而非僅抽象限制「不能涉及法律保留事項」。
主張不應過度在意事前防堵，而應強化各方面監督機制，包括國會事後監督與法院司法監督。
建議修法應一併補足行政規則對外發布公告程序的缺失，使其成為生效要件，並推動行政命令名稱系統化，以利民眾辨認與監督。

廖元豪副教授政治大學法律學系

認為職權命令即使存在，也應屬「暫時過渡」的例外，不該永存，應儘速立法補足法源。
引用大法官釋字第 514 號解釋，指出職權命令須符合臨時性、必要性、限於細節性與技術性事項，且不得限制人民權利或涉及重大公益，更不能牴觸法律。
質疑在現行行政規則已涵蓋大部分細節性、技術性事項，且大法官對授權明確性要求已低的情況下，職權命令的剩餘空間極小。
建議若行政院版本通過，應增訂所有職權命令的「過渡條款或夕陽條款」，例如一年內失效，以逼使立法機關與行政部門補足法源依據。

鄭善印教授開南大學法律學系

反對行政立法三元化，主張維持法規命令與行政規則的二元體系，因法規命令經立法院逐條檢視，職權命令則無。
擔憂若職權命令取得正式地位，行政機關將無限多地發布，立法院審查能量有限，恐形同虛設。
指出國民權利義務定義抽象，裁量規則與函釋皆與人民權利義務相關，不應輕易切割。
建議參考日本將職權命令視為行政規則，行政機關在訂定時會格外小心，因事後司法監督將追究責任。
主張職權命令可準用行政規則，直接從程序法中訂定，以減少爭議，並強化行政機關的謹慎性。

胡博硯教授東吳大學法律學系

質疑行政程序法修正草案中職權命令的「旱地拔蔥式」出現，並舉離岸風電容量分配要點為例，說明有法律授權卻訂定為行政規則的問題。
指出法規命令與行政規則的程序差異，行政規則程序鬆散，導致有授權卻不訂為法規命令，規避完整程序。
強調行政規則並非沒有外部效果，而是間接對外發生法律效果，如原能會的審查導則、金管會的自律規則等，對被規範者具實質拘束力。
認為職權命令的出現會使命令程序規制化，將邊緣案件拉到可公開層次，但其定義仍可能產生高度不確定性，重點應在於命令制定程序的檢討。

劉建宏總務長中正大學

認為職權命令的存在具有必然性，尤其現代社會複雜，立法可能不及社會變遷，行政機關在緊急情況下需解決問題，如疫情期間的疫苗接種順序。
指出傳統上擔憂職權命令缺乏民主正當性，但現代社會多元監督機制（行政法院審查、媒體、政黨）可降低行政機關濫權風險。
主張應承認行政機關發布職權命令的權限，但立法機關應加強監督力道，可運用立法院職權行使法第 62 條的廢止權。
建議應建立公開制度，所有職權命令訂定時應舉行公聽會，讓社會大眾關注。

羅傳賢前局長立法院法制局

補充歷史案例，指出民國 89 年扁政府曾濫用職權命令核發敬老津貼，後經法制局防堵，才促使行政院送交法律草案。
說明行政程序法第 174 條之 1 廢止職權命令的歷史，並強調 20 年來行政實務已證明沒有職權命令的存在並無困難，透過「安根」方式（將職權命令轉化為授權命令）即可解決。
認為不應再存在職權命令，因給付行政可能牽涉比例原則、平等原則，必須經立法權授權。
附帶建議行政程序法第 58 條應參照美國法增列「解決方案之協調或建議」於預備聽證中，以提升聽證實效。

廖義男教授臺灣大學法律學系

以沉重心情表示，增訂職權命令將使行政程序法 21 年來建立的嚴謹依法行政原則與健全法律保留原則前功盡棄。
強調行政程序法建立「法規命令」與「行政規則」二分法，旨在排除職權命令濫用，並符合作用法與組織法的區分。
指出中央法規標準法第 7 條的職權命令被誤解與濫用，導致實務上行政機關在無法律授權下規範人民權利義務，常遭大法官宣告違憲（如釋字第 443 號、第 514 號）。
說明大法官解釋（如釋字第 614 號）雖承認部分給付行政未限制人民自由權利可容許，但仍指明涉及公共利益或基本權利保障等重大事項應有法律授權。
批評本次修正草案新增職權命令的立法理由薄弱且不合法理，誤解釋字第 570 號解釋，並弱化法律保留原則的功能。

陳孟秀主持律師大恆國際法律事務所

不解為何要推翻 20 年前行政程序法制定時，選擇排除職權命令的立法抉擇，認為修法理由未回應當年決策。
批評修法理由引用中央法規標準法及大法官釋字第 570 號解釋來肯認職權命令的合法性是「荒謬」且「不負責任」，因釋字第 570 號實為宣告職權命令違憲。
擔憂若職權命令入法，可能使防疫期間許多缺乏明確授權的指引或公告「合法化」，破壞原則性規範，造成權力分立傾斜。
強調司法救濟是最後一道防線，不應在侵害人民權利同時，又要求人民尋求救濟，認為打開職權命令大門是「法治倒車」。
主張應透過立法機關妥適制定防疫相關規範，賦予明確的授權命令，才是法治正途。

郭介恒教授中國文化大學法律學系

指出職權命令的存廢問題與憲法上的基本權保障及權力分立設計有關，我國憲法解釋偏向法律保留。
認為大法官釋字第 443 號解釋的層級化法律保留被引用，但近期釋字第 788 號解釋對法律保留、授權明確性要求有所放寬。
強調「影響輕微」的判斷標準浮動且不確定，在實務操作上將造成機關困擾。
指出大法官釋字第 535 號解釋已說明組織法不能作為職權命令的依據，必須回歸作用法。
認為我國行政程序法中行政處分的聽證效力與美國不同，不指望聽證會產生顯著成效，公聽會性質僅為告知。
建議若要立法，應將立法理由的內容更具體化地呈現於條文，以避免未來實務操作上的困難。

陳清秀教授東吳大學法律學系

主張行政程序法應維持法規命令與行政規則的二元體系，不承認職權命令，因其缺乏法律授權，且有外部拘束效力，恐侵害人民權利。
建議職權命令的規範應僅限於執行法律的施行細則，參考日本立法例，以避免逾越國會保留事項。
認為給付行政領域（如三倍券、五倍券）若涉及重大金額或國家資源公平分配，也應有法規授權，而非概括授權，以符合國會預算審議精神。
建議行政程序法應保留並擴張適用「行政命令無效」的規定至職權命令，以提供明確標準。
主張各部會應成立法規委員會，邀請過半數法律學者專家參與審議法規命令與職權命令，強化內部監督，確保依法行政。

陳明堂次長法務部

說明行政程序法制定以來，實務上職權命令一直存在，且在 89 年行政院已核定保留執行命令。
指出職權命令不得就法律保留事項為規定，涉及法律保留事項者應提升至法律或增加授權依據，內容不能牴觸法律或法律授權命令。
強調本次修法並非因應疫情，而是法務部自 96 年起組修法小組，經討論後認為職權命令有存在必要且應明文化，並於 106 年報行政院審查。
主張透過行政程序法明定職權命令可使其透明化、公開化，避免行政機關將其藏於行政規則下，並接受立法、司法及輿論監督，更有利保障人民權益。
澄清部分防疫措施如五倍券已有法律授權依據，農委會公告屬實質性法規命令，多數指引則為行政指導性質，與職權命令有所區隔。
說明移除「刊登新聞紙」是因出版法廢止已無此定義，且現今為多元媒體時代，刊登公報（含網路版）已能達到公開發布效果。

張國勳廳長司法院行政訴訟及懲戒廳

表示不論行政程序法立法前後，行政職權命令一直存在且有增無減。
參酌大法官解釋，認為在一定條件下可承認職權命令合法性，其內容不可牴觸母法、不可增加法律所無限制，應限於細節性、技術性或未涉重大公益的給付行政事項。
指出目前行政程序法修正草案中職權命令與法規命令的定義界限模糊，建議將條件或事項限制在立法條文中明定，以減輕外界疑慮。
認為只要職權命令符合其所提框架並送立法院備查，即可落實監督機制。
建議行政命令發布方式應考量刊登政府網站，因目前政府公報發行量與時效性可能不足以因應彈性需求。
建議應維持並擴張適用行政命令無效的規定至職權命令，以提供明確指引或標準。

石崇良次長衛生福利部

說明疫情期間發布的各項指引多為特定防疫作為的建議措施，屬行政程序法第 165 條的行政指導，不遵行無罰則，與職權命令修法關聯性不大。
指出指引內容中具強制性或限制性的部分，會依傳染病防治法第 37 條規定另予公告執行，與行政程序法的職權命令修法有所不同。

楊淑玲參事國發會法制協調中心

說明經建會與研考會曾委託進行行政程序法研究，其研究報告中雖有法規命令與行政規則章節，但建議條文仍提及行政機關可依職權頒訂法規命令，且剝奪或限制人民權利義務事項需法律授權。
補充說明今年 1 月至 11 月公報已受理 1,172 則行政規則發布，未來將透過公報考核程序，要求各機關確實踐行發布程序。
表示國發會負責的公報目前每日發行（除假日），並採書面與網路版，已達到讓人民周知法規資訊的效果，每天約有 1,000 人點閱率。

陳昶榮參議行政院法規會

表示行政院函送的行政程序法修正草案已處理職權命令的實質面，規定應以法律或法規命令規定的事項，不得以職權命令規定。
說明職權命令的訂定程序將準用法規命令，包含預告、公聽會、發布、刊登公報，並依立法院職權行使法送立法院審議，具備完整的事中、事後監督。
回應陳清秀老師建議，行政院已要求各部會法律案與法規命令需經法規委員會討論，職權命令亦應徵詢法制單位意見。
認同廖元豪老師、蔡震榮老師提出在緊急性任務可賦予行政機關訂定職權命令空間，但廖元豪老師建議應有落日條款，使其在法律上獲得更好保障。

相關後續

主席表示將會提出修法，採納董保城副校長所建議的第 157 條之 1 第 3 項，明確限制職權命令內容。
主席承諾將陳春生前大法官及簡玉聰教授的書面資料列入紀錄、刊登立法院公報，並製作公聽會報告。
主席要求行政院法規會與國發會將林三欽教授的具體建議帶回參考，並責成相關主委負責。
主席要求法務部會後提出書面資料，回應專家學者所提條文補強內容，以及給付行政與職權命令的影響。
主席要求行政院法規會統計各部會法規委員會中專家學者參與比例，並將內部整理意見回應公聽會題目。

原始資料

公報: 1112102
卷／期／冊: 111／21／2
發布日期: 2022-01-28
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