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地方制度法修法公聽會：縣市合併改制、財劃法與國土規劃爭議

內政委員會會議日期：2022-01-14

立法院內政委員會舉辦公聽會，聚焦審查「地方制度法第四條及第七條之一條文修正草案」，主要討論縣市合併改制直轄市的條件、程序及其對區域發展、財政分配的影響。與會的部會官員、專家學者及地方代表對修法必要性、人口門檻、中央集權、地方財源不均等議題提出多元觀點與爭議，最終呼籲應先全面檢討財政收支劃分法與行政區劃法，並尊重地方民意與法制精神，而非倉促修法。

討論事項一

審查「地方制度法第四條及第七條之一條文修正草案」案

核心議題

本次公聽會主要討論地方制度法中縣市合併改制為直轄市的條件（特別是人口門檻與特殊性認定）及相關程序，並探討其對地方治理、行政區域劃分、國土空間發展與財政收支分配的整體影響。
會議亦廣泛觸及現行行政區劃制度的困境、直轄市與非直轄市間資源分配不均的問題，以及推動行政區劃程序法和財政收支劃分法修正的急迫性。

相關爭議

地方制度法第4條「且」改「或」：多數學者與委員反對將直轄市設立條件由「人口數且具特殊需要」改為「人口數或具特殊需要」，認為此舉可能導致標準模糊、中央權限過大、破壞法制精神，並引發更多縣市爭相升格。
修法正當性與程序：批評此次修法係為特定縣市（如新竹）因人設事、倉促推動，缺乏由下而上的民意基礎與地方共識，且未經完整配套規劃（如國土計畫法、行政區劃法）。
財政收支劃分不公：直轄市享有高額統籌分配稅款，導致非直轄市財源不足、被邊緣化，加劇城鄉差距；財政部主張現有規定可保障改制前財源，但學者質疑此為零和遊戲，長期仍不利其他縣市。
鄉鎮市區自治權：縣市合併升格直轄市後，原鄉鎮市改為官派區，剝奪地方基層自治權利，引發地方民意代表反彈，要求恢復鄉鎮市區自治或經地方公投同意。
合併範圍與效益：部分委員與學者質疑新竹縣市合併未納入苗栗縣的合理性，認為應從更大區域發展角度考量；也有人提出合併後公務人員編制膨脹、行政效率下降等問題。
憲法授權與地方同意：對於由中央發動的行政區劃調整，學者質疑若未經地方議會或居民同意，恐有違憲之虞，侵害地方自治團體的制度性保障。
中央與地方集權問題：批評中央政府長期集權集稅，使地方財政無法自給自足，呼籲應仿效德國等聯邦國家模式，將營業稅、所得稅等改為中央與地方共享稅，並擴大地方分權。

立法委員發言

林思銘立法委員

反對倉促推動竹竹合併，認為辦喜事應「明媒正娶」，需雙方坐下來談、擬定計畫，而非一蹴可幾。
強調修法應符合由下而上、公民參與的世界潮流，而非由上而下、政府專擅決定。
認為修改地方制度法第4條將「且」改「或」是破壞法制，且人口門檻對都市發展至關重要，不應切割。
呼籲應優先修正財政收支劃分法、制定行政區劃程序法，而非因人修法，破壞制度。
提議應有「日出條款」，待財劃法及行政區劃法修訂後再談縣市合併。

高金素梅立法委員

批評此次新竹縣市合併升格案充滿政治算計，民進黨團草率修法企圖蠻幹，無視國家整體國土規劃。
指出過去四百年原住民族遭受壓迫，現在的六都、九都升格模式將使偏鄉和原住民族地區被推向極偏、荒蕪。
強調國土計畫法、行政區劃法、財政收支劃分法及原住民族自治法等重要法案長期被束之高閣，呼籲政府應回歸國土計畫核心價值，保障原住民族地區的環境永續與財政自主。
質疑「護國神山」80%為外資，對台灣人民利益有限，反而造成斷電缺水等問題，呼籲反思。

葉毓蘭立法委員

對比彰化由下而上、凝聚民意並提出詳盡計畫的升格案，批評竹竹合併是由中央由上而下、粗暴強迫地方，缺乏民意支持和計畫書。
認為地方制度法修法內容應納入地方議會同意，而非中央單方面執行。
主張財政收支劃分法修正才能根本解決問題，嘉惠所有縣市，而非選擇成本高、正當性不足的直轄市升格。
強調新竹合併應考量苗栗縣，促進IT產業發展與客家文化弘揚，不應倉促修法。

林奕華立法委員

批評地制法「一字之修」是民主亂象，將直轄市升格條件與人口脫鉤，恐造成國家體制大亂，增加政治力介入空間。
指出台灣目前是「一個國家兩種制度」，直轄市與非直轄市在政治制度和財稅分配上存在巨大差異，導致人民權利不平等。
質疑升格後公務人員編制大幅增加的合理性，並認為若升格可多分配預算，則代表過去預算分配不公。
強調財政收支劃分法是零和遊戲，升格將導致「窮縣越窮、富市越富」，呼籲召開國是會議全面檢討，而非倉促立法。

陳椒華立法委員

批評執政黨黨團草率提出地制法「一個字」的修法，行政院卻不願提出行政區劃法及財政收支劃分法版本。
強調國土計畫法已有相關機制可供新竹縣市或竹竹苗合作，解決科學園區等問題，不必然需透過合併。
指出直轄市官派區長可能導致偏鄉關注度降低、財政問題，呼籲不應在問題未釐清前倉促進行升格或合併。
主張立法院朝野政黨應儘速審議該修該立之法，而非草率修法。

蔡壁如立法委員

同意曾巨威教授觀點，批評地制法「且」改「或」是中央擴權，且內政部未提出行政院版本。
主張應先實施財政收支劃分法，再實施地方制度法，強調國家治理應有周延系統性規劃，而非草率修法。
認為縣市合併是重大政策，應充分討論，納入在地居民權益，並回歸地方公投機制，體現主權在民精神。

鄭正鈐立法委員

強調立法院修法影響全國，不能僅聚焦大新竹，應尊重地方自治團體聲音。
提案地方制度法第7條之1應明定內政部擬定改制計畫需徵得相關地方行政及立法機關同意。
批評新竹市林智堅市長未出席公聽會，喪失理性溝通機會，且地方民進黨議員標籤化反對者。
認為地制法第4條「一字之修」影響深遠，可能導致全台縣市爭相升格，呼籲應宏觀思考國土規劃，不應只從地方本位爭取最大利益。
期望下週委員會能理性溝通討論，而非簡單舉手表決，讓居民得到一致福利保障。

邱顯智立法委員

指出台灣現行「六都與非六都」制度造成「一個台灣兩個世界」，是制度性歧視，導致國家資源分配不平等。
強調制度設計應考量平等對待每一個人，而非深化不平等，並以苗栗縣處境為例，質疑新竹縣市合併對周邊縣市的影響。
認為地方制度法第7條之1雖允許內政部發動合併升格，但涉及地方自治團體解消，應經地方居民或議會同意，否則有高度違憲之虞。
駁斥內政部次長「行政區劃是中央立法執行」的見解，強調地方自治是憲法制度性保障，非中央派出機關。

相關人員回應

陳宗彥次長內政部

說明台灣地方治理層級劃分歷程，從日治時期至今的行政區劃演變，目前為6直轄市、13縣、3市。
闡述縣市改制直轄市依地方制度法第7條之1規定，分為由上而下（內政部擬訂）與由下而上（縣市政府擬訂）兩種程序。
指出國土計畫法、區域計畫法、都市計畫法、新市鎮開發條例、都市更新條例等相關法律，在行政區劃調整後會配合調整計畫範圍與權責，並有既定辦理程序。
強調政府將繼續推動行政區劃程序法立法，以強化地方治理、提升競爭力並均衡城鄉發展。

游建華副主任委員國發會

表示尊重立法院提出地方制度法修正倡議，以強化國家及個別城市競爭力。
說明台灣行政區域布局將直轄市作為區域對外門戶及發展核心，帶動鄰近縣市發展，以達到均衡台灣目標。
指出縣市合併（升格）後需因應課題，包含如何促進直轄市發揮領頭羊角色、減少磁吸效應、協助偏遠鄉鎮強化自主發展，以及直轄市與非直轄市間資源分配議題。
強調未來城市區域規劃範疇須超越行政轄區界限，透過跨域整體規劃與公共建設，以柔軟、彈性、穩健機制促進都會區域合作，並協助較弱行政區域。
承諾將持續會同相關部會推動區域經濟發展、前瞻基礎建設計畫、地方創生計畫等，配合國土計畫，促進各縣市均等發展機會。

阮清華次長財政部

說明中央透過統籌分配稅款及一般性補助款挹注地方財源，維持地方獲配財源穩定性，111年度挹注地方財源達5,159億元。
指出目前直轄市與縣（市）的人口占比為69%比31%，統籌分配稅款分配比率為61.76%比32.24%，符合職權業務衡平。
強調以人均分配數分析，111年度縣（市）每人獲配平均數為29,526元，較直轄市19,577元為高。
表示倘新竹縣（市）合併升格直轄市，將參考過往經驗，不致影響其他直轄市及縣（市）獲配財源，亦不涉及財政收支劃分法修法問題。
承認財政收支劃分法修正草案在101年曾送立法院審議但未獲共識，目前時空背景不同，且中央有龐大經費負擔，修法需審慎考量。
認為財劃法修正案是財源重分配的零和機制，無法完全解決地方財政問題，本部將持續推動輔導措施，協助地方政府精進財政作為。

黃建銘教授國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系

指出行政區劃從過去城鄉分治轉為城鄉合治，但基隆、新竹、嘉義等市面積相對小，在全球化城市治理時代不利城市經營。
回顧中華民國訓政時期及廢止法令中，人口一直是設市的重要考量因素，地方制度法第4條的立法精神亦是人口作為必要條件。
質疑地方制度法第4條將「且」修正為「或」後，如何界定「政治、經濟、文化及都會區域發展上特殊需要」的標準，可能賦予中央過大權限，並導致未來出現更多直轄市。
建議若人口數不足，可思考運用「市」的制度，透過合併提升人事與財政權限，讓嘉義縣市、新竹縣市橫跨都會發展空間。
提議基隆市可思考與臺北市合併，彰化縣則應思考改制為直轄市。

蔡茂寅兼任教授國立臺灣大學法律學院

將修法議題分為實體問題（地方制度法第4條）和程序問題（地方制度法第7條之1）。
支持降低地方制度法第4條的實體要件標準，例如將125萬人改為100萬人，或將「且」改為「或」，以因應少子化趨勢和實務瓶頸，有效鬆綁過於嚴苛的要件。
對於地方制度法第7條之1修正為需徵得地方同意，擔憂可能影響中央立法權與憲法第108條的授權均衡性。
強調財政收支劃分法自1999年後未修，面對六都變革，未來必須修法，但現階段依地制法第87條之3規定，現有直轄市或縣市的財劃法地位及補助款不受影響，短期影響不大。

吳宗修副教授陽明交大運輸與物產管理學系

從交通角度分析新竹縣市分治的困境，指出其地理布局（新竹縣包絡新竹市）導致交通路線與路網規劃不順暢。
以科學園區為例，說明就業人口居住需求外溢至竹北、竹東，造成跨行政區的通勤問題，若不同行政區域將產生扞格。
認為新竹市因市場規模不足，導致輕軌等大眾運輸規劃難以實現，縣市合併可串聯成一個生活圈，有助於交通建設推動。
指出新竹市腹地用盡，而新竹縣（如湖口）有可運用腹地，合併有助於解決青年社會住宅等問題，並促進科學園區發展。

邱國華理事長新竹市醫師公會

分享疫情期間新竹縣市醫療合作經驗，發現節奏、事權協調仍有差異，認為合併將有助於醫療整合。
舉例台大新竹3分院合併後，資源整合效益顯著，可輪流分派醫護至各分院，提供更好服務。
主張新竹縣市合併升格直轄市，可爭取更多資源，設立醫學中心等級醫院，提升醫療品質，照顧科學園區從業人員及偏鄉。
指出新竹市創稅能力高，但交通等建設經費不足，財政收支劃分法改善緩不濟急，認為升格直轄市可獲更多資源。

郭事晟住戶代表原縣有地租用住戶

反映新竹市居民住在新竹縣有地的困境，米粉工廠因土地問題無法拓展廠房，產能受限。
指出新竹縣政府拒絕住戶承購土地，改採公開招標，導致建商標走土地，住戶面臨被迫搬遷。
說明新竹縣政府管轄新竹市300多公頃土地，已賣掉近100公頃，新竹市政府因土地權屬問題無法介入處理。
期望新竹縣市合併後，能有共同理念保障居民，避免縣政府隨意販售土地，造成居民困擾。

林田富副縣長彰化縣政府

代表彰化縣政府申請升格直轄市，並說明彰化縣符合地方制度法第4條的人口、政治、經濟、文化及都會區域發展等特殊需要條件。
指出彰化縣人口超過125萬，人口密度高於高雄、台南；政治上可與台中市成為中台灣發展雙引擎；經濟上為傳統產業大縣、綠能產業領先、二林中科園區為最大科學園區。
強調彰化縣為台灣最早開發地區之一，具深厚文化底蘊，曾是人口大縣，50年前即具備升格條件，但喪失機會導致人口與稅捐流失。
主張彰化縣升格直轄市是爭取公平對待，有利台灣整體及中台灣發展，期盼中央考量。

黃耀輝教授國立臺北商業大學財政稅務系

強烈反對新竹縣市「因人設事」的合併升格，認為是「搶錢又搶權」，破壞制度。
主張應優先解決「國土計畫、行政區劃、財政收支劃分法」這「三劃」問題，而非修改地方制度法。
批評財政部蘇建榮部長對財劃法修法跳票，且內政部對地制法「一字之修」無感，未提出自身版本。
指出中央政府占盡財政優勢，地方政府收入僅占28%，支出卻占41%，垂直失衡嚴重。
認為新竹縣市創稅高但分到統籌分配稅款少，應由中央將新竹縣市貢獻的國稅回饋地方，而非為一人修法。
警告地制法「且」改「或」將使升格變成「作文比賽」，恐淪為執政黨「黨同伐異」的工具。

紀俊臣教授國立臺北大學公共行政暨政策學系

指出國土計畫與行政區劃目前無實質關係，行政區劃應有憲法依據，但地方制度法第4條修改過於心胸狹窄。
認為直轄市人口設計應考量200萬人，降低至100萬人過於離譜，人口設計有其道理。
批評財政部報告稱財政無影響是「不負責任的說法」，營業稅應回歸地方稅，財政收支劃分法必須修改。
強調補助款是不正常的財源，地方自治應依賴正常自有財源，呼籲應修改財劃法，並以賴清德任行政院長時版本為基礎。
質疑現行連江縣政府編制人數與實際不符，體現制度不健全，應憑良心辦事，理性健全制度。

李家儂教授文化大學土地資源學系

指出地制法第4條將「且」改「或」後，對於「特殊需要之地區」的認定需有嚴密配套，避免模糊空間導致國土治理危險。
說明國土計畫法立法精神是透過區域整合做合理配置，而非行政界限規劃，但目前分為兩階層計畫，合併後將面臨已公告計畫的整合問題，耗時費力。
提及國土計畫有「都會區域國土計畫」配套，可整合資源並獲中央補助，有助平衡城鄉發展。
擔憂若以人口為升格標準，未來人口減少時是否應降格；若縣市合併，可能導致農地大量變更為建地，影響農地保護與糧食安全。
建議中央應部分授權地方完整規劃地方資源的能力，有助於地方自治推動。

王俊雄副教授實踐大學建築設計學系

支持地方制度法修法，認為第4條雖有創造層級秩序之意，但也加劇區域發展不平衡，應有平衡對策。
贊成將第4條第1項「且」改「或」，讓主管機關和地方政府能用更彈性標準劃設層級，有助地方自治及國家競爭力提升。
強調竹竹合併的重要性，因新竹縣市作為一個生活圈，應由單一政府治理基礎設施，解決交通、頭前溪治理等問題。
認為提升新竹生活圈品質，有助於國家競爭力提升，特別是竹科作為國家經濟引擎，永續發展至關重要。

趙永茂名譽教授國立臺灣大學政治學系

指出縣市合併升格議題應優先重視中央與地方分權改革及重新劃分財政分配，否則成效有限。
以德國、英國、瑞士、日本經驗為例，強調國際趨勢是先分權改革再推動合併，台灣應與國際接軌。
說明新竹縣市稅收貢獻高但分到錢少，是升格訴求原因，但若持續增加直轄市，將使其他貧窮縣市財政更困難。
建議財政收支劃分法應修改，中央不應霸佔大部分課稅收入，應提高中央與地方共享比例，賦予地方政府更多財政支持。
主張應推動地方分權法，明確中央與地方分工，廢除機關委任事務，並借鑑日本經驗恢復區級自治，擴大區公所功能。

黃錦堂教授國立臺灣大學政治學系

認為本次議題是高度政治攻防策略行動，修法應往好的方向，拉高精密度，回應當今政治結構。
反對地方制度法第4條將「且」改「或」，認為將導致人口達125萬人即可升格，估計會產生8個直轄市，消滅地方自治團體。
肯定國民黨前主席江啟臣提案，認為主管部會的整併計畫應經立法院通過，而非行政權單方面決定。
指出竹竹併或竹竹苗併是前瞻性、專業且複雜問題，需考量一、二十年發展，應由專家討論，並應參考苗栗縣的整體發展情形。
提及憲法訴訟法施行後，若國民黨有意願，可聯合其他政黨聲請大法官解釋，新竹縣市或苗栗縣市議會亦可提出主張。

施威全博士倫敦大學伯貝克法律學校

批評為一人討論縣市合併升格是罪惡，應為公共政策考量，並指出民進黨政府在裁量權上常有「作弊」行為。
駁斥民進黨委員「彰化不夠格」的說法，認為是對行政法概念的扭曲，彰化產業直接面向世界市場，貢獻卓著。
強調鄉鎮公所作為地方自治團體的重要性，不應僅是市政府的派出所，應強化其自治單位地位。
建議仿效倫敦模式，維持各市自治地位，並賦予地方稅權，同時考慮以內閣制取代首長制，強化選舉與施政品質。

曾巨威名譽教授國立政治大學財政學系

對縣市合併持保留態度，認為在遊戲規則不合理情況下做決定不妥，應先修正不合理之處。
質疑執政黨修法「居心」，擔心修法結果會破壞法律基本精神與尊嚴。
指出公聽會若僅為形式，未能影響決策者反省檢討，則討論無意義。
以歷史經驗說明五都、六都改制後，統籌分配稅款分配比例大幅改變，直轄市增加，中央會增加統籌分配稅款規模，導致資源向直轄市集中，財政部「零和遊戲」說法不完全正確。
批評地制法第4條修正條文的立法說明「不知所云」，且將兩個不同屬性的條件（人口數與特殊需要）以「或」連接，邏輯不通。
指出若第4條第1項改「或」，則第2、3、4項條文的相關規定應一併調整，否則提案內容相互矛盾。
建議若無法阻擋地制法第4條修正，應加「日出條款」，規定其須在財政收支劃分法修正後才可實施，以約束修法行為。

蘇煥智先生前臺南縣長

認為台灣地方治理最大困境是中央集權集稅，導致地方財政不足、行政效率低落、城鄉差距擴大、少子化問題嚴峻。
批評直轄市制度是「世界級笑話」，僅威權體制國家才有，韓國民主化後已取消，台灣應廢除直轄市體制。
指出五都升格經驗證明地方經濟與偏鄉沒落加速，官僚化更嚴重，且鄉鎮市被廢除，造成「一國多制」亂象。
主張解決之道是仿效德國，將營業稅與所得稅改為中央與地方共享稅，各分二分之一，可大幅增加地方財源，提供地方政府招商創稅誘因。
建議共享稅模式可設立平衡基金「富濟貧」，並依就業人口換算營業稅與營所稅，避免營運總部搶奪問題。
提出具體修法建議，包括修改財政收支劃分法，增列鄉鎮市區稅、國家與地方共享稅，刪除統籌分配稅款制度。
建議地方制度法應廢除省級，並增列條文保障合併升格後鄉鎮市及省轄市的地方自治地位，或經地方公投恢復自治。

相關後續

所有出列席人員的發言及提供的書面資料，除刊登公報外，將另外製作公聽會報告，送交本院全體委員及所有列席人員參考。
主席表示財政部應盡快提出財政收支劃分法修法版本，否則將持續成為焦點。
針對曾巨威教授的修正提案（地制法第88條增列日出條款，限制第4條修正須待財劃法修正後實施），主席表示將協助寫成修正動議，預計下週委員會審查時提出。

原始資料

公報: 1112901
卷／期／冊: 111／29／1
發布日期: 2022-02-17
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