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公務員健康權入法公聽會：工時上限、過勞與補償爭議

司法及法制委員會會議日期：2022-04-07

立法院司法及法制委員會召開公聽會，聚焦司法院釋字第785號解釋所要求之公務員健康權入法議題。會議主要討論輪班制公務員的統一工時基準、月總工時上限、授權立法是否淪為空白授權、健康監測可行性及過勞改善方案。各界代表、學者專家與政府機關就法律保留、實務彈性、財政考量與人權保障等面向提出多元意見，尤其針對消防員與法警等特殊職務的超長工時與加班費補償方式，引發激烈討論與質疑。最終，多項建議要求行政單位進一步研議並提出具體方案，部分條文將送黨團協商。

討論事項一

司法院釋字第785號公務員健康權入法公聽會

核心議題

本次公聽會旨在討論如何依據司法院釋字第785號解釋，將公務員健康權保障明確入法，特別針對輪班制公務員的工時基準、月總工時上限、連續休息時間規範、健康監測機制以及過勞問題的改善方案。
會議探討現行《公務員服務法》與《公務人員保障法》修法草案中，關於輪班輪休人員勤休制度的彈性調整、延長辦公時數、休息日數等事項，由各機關另訂規範是否符合大法官解釋意旨，避免淪為空白授權。

相關爭議

工時上限的法律位階與彈性：銓敘部及部分學者認為，考量公務員職務多元與地方政府執行困難，應透過法律授權法規命令訂定；但多數委員與團體代表主張，工時上限應屬基本人權，應在法律中明確訂定，避免空白授權。
加班費與獎勵補償：基層團體與多位委員強烈反對以嘉獎取代加班費或補休，認為應覈實發給加班費並取消上限，且補休未休畢應折算加班費；保訓會則稱獎勵為例外，需機關舉證預算上限與業務需要，並強調補休優先。
輪班制公務員的工時現況：消防員平均月工時高達360小時，法警連續工作可達18小時以上，被質疑嚴重過勞；行政機關則表示已核增人力，並透過試辦新勤務制度，但基層認為人力增補不足且試辦成效未完全符合健康權要求。
框架性規範的定義與落實：大法官解釋要求訂定框架性規範，但行政機關對其定義有不同解讀，導致修法版本仍被質疑未能提供足夠具體的保障，特別是針對輪班制公務員。
健康監測統計的可行性：內政部表示缺乏專業技術與經費，衛福部則指出個資保護與資料蒐集困難；但委員與學者強調健康監測的重要性，建議利用現有安全衛生防護小組功能或以去識別化方式進行研究。
集體協商機制：有團體建議應建立公務員工會與集體協商機制，以確保基層意見能被納入勤務制度的制定，但人事行政總處表示公務員不能組織工會，僅能要求內部民主參與程序。
財政負擔與中央補助：行政機關常以財政限制作為不覈實給付加班費的理由；團體代表則呼籲提高中央補助款，並修訂《財政劃分法》，以緩解地方政府壓力並確保資源分配公平。

立法委員發言

陳以信立法委員

強調公聽會目的在討論輪班制公務員過勞問題及釋字第785號要求健康權入法。
引述警察代表「先是人才能當警察」的看法，並指出不應將公務員都當成聖鬥士。
對消防員平均月工時高達360小時、法警連續工作18小時以上表示不可思議，要求行政機關特別關注。
認為公務員服務法修法未訂定工時總上限，是否符合釋字第785號框架性規範要求，是認定的關鍵。
質疑銓敘部將健康權視為成本與可行性問題而非基本人權，並建議銓敘部思考能在法律中訂定彈性且活的總工時上限，以符合釋憲要求。

葉毓蘭立法委員

指出銓敘部曾比較多國公務員勤休制度，但具體內容未見於考試院修法版本。
以美國《公平勞動標準法》為例，強調警消超時工作應獲1.5倍薪資補償，且不得以補假代替加班費，並批評台灣警消超勤加班費設上限及以嘉獎換補休。
呼籲銓敘部、保訓會應將警察服勤時間（含待勤、備勤、休息用餐、睡眠、訓練、交通等）納入框架規範。
提及多位警察因心肌梗塞殉職卻無法因公撫卹，並強調警消心理健康問題及創傷後壓力症候群應被重視。
強調健康監測統計的重要性，作為制定勤休制度與職安政策的基礎，並建議將《職業安全衛生法》精神融入警消勤務法規。

江永昌立法委員

質疑人事行政總處與銓敘部報告內容不一，未能明確說明框架性規範應在母法或子法訂定。
批評行政機關對特殊勤務人員的健康權保障不足，反而以嘉獎取代加班費，邏輯不通。
建議在母法中針對特殊勤務機關進行分類，或在法律條文中要求子法訂定框架性規範，並將子規範送立法院審查。
指出勞基法對企業有變形工時等規定，政府卻對自己公務機關做不到，難以要求民間。

陳椒華立法委員

時代力量黨團支持公務員健康權入法，反對空白授權，並已提出《公務員服務法》及《公務人員保障法》修法草案。
認為人事行政總處報告令人失望，未能面對不適用一致性框架規範的問題。
要求行政機關提出工時上限的不同版本，並試算相應的人力增補、經費需求及達成時程。
主張加班補償應比照勞動法令，確立為加班費和補休，不應變相為記嘉獎或加班考績獎勵，並應解除加班費上限或提高每月上限。
提及自身先生因長時間加班導致車禍的親身經驗，強調過勞問題的嚴重性，並表示「錢絕對不是問題」。

林思銘立法委員

對考試院《公務人員服務法》修正草案中，允許例外、變形工時並將細節交由各院訂定表示不能贊同。
批評《公務人員保障法》修正草案允許以嘉獎、記功取代加班費或補休，認為這無法回應「有勞務就有給付」的訴求。
指出警消、書記官、法警等常態超勤人員補休制度為人詬病，補休逾期歸零形同貢獻國家。
建議各機關應按月公布未休完而過期的補休時數，並要求人事總處修正《各機關加班費支給要點》，引入結算機制並優先處理特殊勤務的加班上限與員額不足問題。
贊成應由行政院或考試院訂立統一的法律規範作為框架，而非授權各機關以法規命令訂定。

邱顯智立法委員

質疑人事行政總處報告中「不用等各機關試辦方案結束再修法」的說法，要求提供各機關意見交流、業務調整、新勤務試辦的書面報告。
批評人事行政總處以「業務特殊性」為由主張空白授權，認為大法官解釋是從「健康權」角度出發，人體極限不應因工作差別而有異。
要求人事行政總處訂定符合大法官健康權意旨的工時上限規範，不應空白授權給各機關。
揭露各機關、甚至同一機關內部，加班換嘉獎的費率與累積期限標準不一，質疑保訓會對嘉獎價值有無合理評價。

相關人員回應

羅承宗教授南臺科技大學財經法律研究所

指出《公務員服務法》自民國28年制定以來，基本框架未變，最後一次修正已是21年前，修法是歷史性任務。
舉例說明《公務員服務法》條文（如「驕恣貪惰，奢侈放蕩及冶遊」）已與時代脫節，且法律效果不明確，強調該法非常古老且必須修正。
肯定各版本修正草案的「跳躍式進化」，認為只要能往前跨一大步都值得支持，且已達釋字第785號解釋框架性規範要求。
支持授權立法方式，認為法規命令具彈性，且國會仍有審查監督機制，不致於空白授權。
認為公務員過勞問題根本在於政府任務過於繁重，而非待遇或人力不足，建議公務員任務應單純化，並舉警員處理外送員負評事件為例。
提醒現行法規存在大量「法制廢墟」，將過多細節放入法律導致修法困難，建議大會省思。

呂育誠教授臺北大學公共行政暨政策學系

強調應正確解讀並落實釋字第785號解釋，保障公務員健康權。
建議從機關範圍、業務項目、規範方式三方面思考，特別是如何落實框架性規範。
主張機關範圍應分目的事業主管機關、用人機關，在《公務員服務法》中做原則性劃分，而非過於細膩規定。
認為彈性調整工作時數、延長辦公時間等，應由相關主管機關訂定規範，考試院負責匡住範圍與標準。
建議健康監測統計應由各用人機關根據目的事業主管機關的框架，考量機關、同仁、業務需要來訂定細膩規定。
改善過勞問題，除了增人增錢，更應思考公務員過勞時的求助管道，提供個案協助，而非全面性解決方案。

黃臺生副教授臺北市立大學社會暨公共事務學系

認為應在《公務員服務法》中為輪班制公務員制定統一工時基準，並明定月總工時上限，以落實健康權保障。
建議參考《勞動基準法》中勞工加班上限、夜總時數等規定，制定統一規範，而非空白授權。
強烈反對第11條的空白授權，認為事涉釋字第785號解釋意旨實踐，不屬於細節性規範，應有共同性規範再授權。
建議健康權落實辦法應由考試院或行政院會同考試院訂定，避免各院各行其是，造成7個法規命令送立法院查照的問題。
支持健康監測統計，但認為需衛生福利主管機關協助完成，並應給予足夠人力與加班費，反對以記功換抵加班時數。

蕭仁豪常務理事台灣警察工作權益推動協會

強調「先是一個人，才是一名警察」，認為公務員服務法是為保障公務員權益，而非機關利益。
指出本次修法是人權問題，討論機關「可行性」是假議題，認為「有勞務即有給付」是自然權利。
主張應訂定一致性的工時上限，因人類生理極限一致，不應因職務不同而有異，且工時上限屬國會保留事項。
聲明團體曾與人總溝通，主張除健康權外，尚有勞動尊嚴、家庭照護、自我發展、勞動協商等基本保障。
批評台灣警察犯罪率最低卻最過勞，歸因於「表演性工作」、「見警率魔咒」導致勞動密度提高，以及政策結構問題使警察成為社會問題最終防線。
認為覈實加班費與訂定工時基準才能促使機關檢討政策，主張加班費應以常態薪資計算，依時段增加成數，並改變以嘉獎替代加薪的思維。
建議工時上限應訂定基準值，超出部分應回補或加倍計算，並強烈主張公務員應有工會及集體協商機制。
支持健康監測機制，但強調需足夠人力資源與基層反饋的質性研究，並應發展完整的職業病認定制度。

陳建曄編輯靠北書記官臉書粉絲專頁

主張法律上應有工時上限，因人體有極限，不能讓公務員超越極限工作，工時天花板應絕對法律保留。
認為工時上限以下可授權各機關訂定，但人體極限不應授權，否則行政長官形同「雅典娜女神轉世」。
建議差勤系統應設警示系統，超過上限即警示，以避免健康過勞。
批評現行總工時紀錄不實，僅計算可領加班費時數，要求法務部、司法院等統計實際總工時。
質疑若無工時上限，公務員是否可一天工作24小時、一週80小時、每月300小時，認為統一工時上限不應困難。
批評將功獎納入考績法是規避加班費問題，並指出考績制度雙軌制下，功獎在違憲考績法中形同「垃圾」。
引述陳新民大法官意見，強調若要求公務員超時執行勤務，應給予豐厚報酬，至少應比照勞基法1:1.3或1:1.6，而非僅1:1。

呂宗倫理事長台灣獄政工作權益促進協會

說明矯正人員現行勤休制度（上1休1、上1休3），每月總工時240小時，但僅160小時計入工時，其餘99小時備勤費僅70元/小時。
指出矯正署試辦新勤務制度中，夜勤折算工時比例不合理，例如12小時只算10小時工時。
肯定備勤併入工時，但希望全部以1:1折算，並要求法務部澄清待命服勤納入工時是否為1:1。
強調月總工時及月加班上限必須訂定，以利同仁調配時間，確保精神面對工作，避免危害勤務運作。
反映12小時制試辦後，許多同仁因通勤不便、休息時間縮短（最長僅48小時）而反應不佳，希望矯正署能與基層溝通協調。
認為工時上限訂定後，12小時制與24小時制只要在框架內並全部算工時，對同仁影響不大，但應參考各地機關需求。

黃鈺翔理事長中華民國消防員工作權益促進協會

以「血汗公司」比喻台灣消防隊，批評政府對勞工有勞基法約束，卻成為「慣老闆」，對輪班公務員缺乏保障。
指出消防員面臨人力不足、工時過長、加班費補償不合理三大問題，尤其備勤不納入工時、加班換嘉獎、加班費設上限。
認為釋字第785號核心問題是輪班制公務員健康權受侵害，但考試院修法卻空白授權，同意加班換嘉獎，非常不合理。
訴求應訂定輪班制公務員合理工時基準（比照一般公務員176小時+超勤60小時=236小時），避免行政機關便宜行事。
要求加班費實質補償：不換嘉獎、補休逾期應折算加班費、比照勞工計入危險加給全薪計算、取消加班費上限。
批評保訓會所稱「嚴格啟動條件」實為現狀，要求明確定義。
提出消防員工時改革三方案：階段性降低工時至236小時、提高中央補助款、修訂《財政劃分法》以解決城鄉差距。

陳銘薰教授臺北大學企業管理學系

認為是否明定公務員總工時上限意義不大，重點在於現行規範是否保障同仁身心健康，強調行政主管機關應將此精神納入工作。
認同框架性規範，但認為法令不可能訂得太細，否則實務執行缺乏裁量空間，行政機關需要彈性。
指出公務員選擇工作時已了解工作型態，但時代變遷，工作倫理不同，管理階層需考量時代變動。
建議解決問題需增加預算，特別是對從事危險工作同仁的身心監測和生理檢查提供更多補助。
呼籲主管應減少不必要的任務，並舉柯市長任內減少警察支援局處任務為例。
強調薪資待遇也應統一檢討，並認為加班費覈實問題需考量財政大餅，呼籲立法院與行政院共同撥預算。

施能傑教授政治大學公共行政學系

認為考試院版本符合大法官解釋意旨，兼採法律明定一般人員工時與法律授權命令規定輪班人員工時兩種方式。
指出大法官解釋容許多層次的框架，且法規命令最終仍送立法院備查，有監督機制。
強調政府運作特殊性，難以用一部法律統一明定各類人員最高工時，建議個別類型由主管機關以法規命令訂定較務實可行。
認為行政機關會重視工時問題，透過動態檢討和調整員額來解決，並列舉行政院核增警消、矯正人員員額的數據。
承認消防人員工時問題最嚴重，但強調消防人員員額由地方政府控制且無上限，需地方政府合理配置。
指出消防出勤業務次數（火災下降，救護增加）縣市差異大，且人力增補計畫持續進行。
建議延長工時應合理補償，且應思考將支付延長工時的費用轉化為僱用全職工作同仁的費用，以取得動態平衡。

賴怡樺助理教授東吳大學政治學系

強調應肯認公務服務項目多元，需不同規範，並在健康權與公共服務品質之間取得權衡。
認為統一工時規範可行性不高，因服務態樣多元、機關資源不同，統一標準可能造成實務窒礙難行。
支持應有月總工時上限以保障健康權，但考量工作態樣差異，統一規範需再討論。
認為授權規範不違背釋字意旨，法規命令可接受，但需配套措施如報中央備查或由安全衛生防護小組自我評估。
支持健康監測統計，但質疑其運作現況與是否能釐清健康問題與輪班制度的關聯性，建議需更系統性評估。
建議改善過勞問題可短期強化安全衛生防護小組功能，並長期落實職業安全衛生管理系統，以勞基法為方向並兼顧公務體系特殊性。

詹彥峰理事長中華民國法警協會

指出法警工作性質特殊，需24小時輪班，常從早上8點上班至隔日凌晨2點，甚至更晚，隔天若人力不足仍需正常上班，導致連續工作18小時以上。
強調法警值班僅計算值班費，近期才改有加班費，但11點以後仍無加班費，僅補休4小時，且補休逾期歸零，非常不合理。
強烈認同公務員上班時間限制應以法律明確規範，反對授權各機關訂定，因各機關業務性質、人力配置差異大，易導致牴觸母法。
呼籲法務部應切實瞭解基層壓力，減輕法警負擔，保障健康權，並提及有法警因過勞猝死案例。
質疑法務部提案中「每日工時上限12小時」是否為8+4小時概念，或固定每天可工作12小時，以及待命服勤取消後機關安全維護問題。
指出法務部提案以矯正署監所管理員考量為主，未充分考慮法院、檢察署法警的輪班時數與休息時間差異，人力配置懸殊。

周志宏部長考試院銓敘部

重申銓敘部立場，主管法制事項，但需考量中央與地方機關實際執行狀況，公務員與勞工性質不同，公務員加班為公共利益。
解釋釋字第785號要求訂定框架性規範，可透過法律或法律明確授權的命令，草案以明確授權目的、內容、範圍給五院訂定法規命令，非空白授權。
認為法規命令具足夠拘束力與彈性，且經預告、公聽會、立法院審查，可確保機關不會任意訂定。
指出將最高工時上限直接訂於法律，會造成地方政府因現狀無法立即符合而違法，且難以涵蓋所有特殊勤務狀況。
表示若單獨為消防員訂定工時上限不適合在《公務員服務法》中，可回歸專屬法律，但需考慮會否導致其他單位上限被拉高。
認為健康影響需看長期，且有些職務（如氣象局測候站）不適合以月為單位計算工時上限，可參考他國以季、半年或年為單位。
強調立法技術不是問題，而是立法政策抉擇，為趕在釋憲期限內實施，授權法規命令可給予地方政府調適空間，避免立即違法。

懷敘副人事長行政院人事行政總處

表示對公務員健康監測權重視，但實際執行需會同衛生主管機關或勞動機關，涉及科學與醫學探討，可從健保資料或國健署推斷研究。
認為強化各機關安全衛生小組功能是可努力方向。
指出釋字第785號解釋後，已與消防、警察、移民等部門溝通，其他機關現行架構下可處理，無需特別規範。
澄清《公務員服務法》第12條第6項並非完全空白授權，行政院仍會訂定統一上限，僅少數特殊機關才可能再授權主管機關訂定，但仍需報行政院核備。
說明公務人員不能組織工會，但未來制定勤休制度時，會要求內部要有民主參與制度，與同仁溝通。
表示地方加班費問題屬地方經費，總處無法回應。
指出各機關差勤系統不一，且有自主出勤管理，實務上難以統計總工時，但可嘗試粗估以掌握大概現象。

林翠玲處長內政部人事處

說明內政部所屬輪班輪休機關包含警、消、移民、空勤，勤務性質各異，如空勤需保持飛安穩定性，不適合共通性規範。
表示未來將依草案授權訂定規範，考量任務不中斷及健康權保障，並待各機關試辦結果後再訂定相關規範。
指出試辦結果預計6月才能提出，屆時才能盤算出人力與加班費缺口，務實解決問題。
認同嘉獎、加班補償問題確實是警消重懲重罰的產物，時代不同，可思考與討論，內政部會配合辦理。
回應消防人力補足問題，表示從108年啟動5年3,000人計畫，至111年1月已補2,370人，預計112年總共3,115人，已達標。

張秋元副主任委員公務人員保訓會

說明《公務員服務法》負責工時，而《公務人員保障法》負責加班補償，兩者協調分工，有完整配套。
表示《保障法》第23條修法後，待命服勤時數將全部計入加班工時，擴大加班定義，納入補償評價範圍。
強調加班補償評價以加班費和補休為原則，獎勵為例外，若法案通過，將嚴格要求啟動機制，機關須舉證預算上限與業務需要。
指出《保障法》修法草案中已設有補休假加班費結算機制，避免機關拖延不處理。
回應加班費與嘉獎問題，重申補休假與加班費為原則補償，獎勵為例外，且最終核定權在機關，但會嚴格監督機關舉證責任。

呂念慈簡任技正衛福部醫事司

表示醫事司不負責安全及衛生防護小組功能，主要處理醫療業務。
說明公務人員現有健康體檢與費用補助，但若要進行健康監測，需明確監測目的，並考量健康檢查資料屬特種個資，蒐集有困難。
指出公務人員健康檢查項目未被律定，難以固定項目蒐集、統計、分析，不利訂定指標。
認為健保資料庫不含健康檢查資料，但可從健保資料庫勾稽公務人員疾病狀況。
表示工時多長會影響健康難以科學估計，因健康影響涉及多重因素，且需看長期，勞動部對勞工過勞有指引可參考，但不同疾病與工時關聯度不同。

游金純處長法務部人事處

說明蔡清祥部長已揭示矯正單位與法警每日工時上限為12小時（8+4概念），加班以1:1加班費或補休補償。
表示辦公室待命服勤或備勤時間將全部納入工時，給予員工友善環境。
指出日班給予2小時休息時間，夜間12小時給予4小時休息時間。

相關後續

主席要求人事行政總處與保訓會就缺乏健康監測資料如何保障公務員健康權，以及集體協商可行性進行說明。
主席要求內政部針對消防員獨立處理工時問題、消防人力增補計畫、加班費中央補助款等議題進行答覆。
主席要求銓敘部思考如何在《公務員服務法》中訂定彈性且活的總工時上限，以符合釋憲要求並避免地方政府立即違法。
主席要求保訓會提供書面統計，說明哪些單位加班費已達上限才以嘉獎替代，以釐清恣意以嘉獎換加班的狀況。
主席要求衛福部醫事司研究如何在符合個資保護前提下，以去名化或抽樣方式瞭解公務人員健康狀況，並提供勞動部過勞指引資訊。
所有發言及書面意見將列入紀錄，刊登立法院公報，並製作公聽會報告送交本院全體委員及本日出列席人員參考。
本次公聽會討論內容將作為《公務員服務法》與《公務人員保障法》未來黨團協商之參考。

原始資料

公報: 1115301
卷／期／冊: 111／53／1
發布日期: 2022-04-29
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