央行法修正案審查：主權基金設立與外匯存底運用爭議
財政委員會會議日期：2023-05-24
LawTrace 法律歷程：保險法、證券交易法、金融消費者保護法、中央銀行法、娛樂稅法、所得稅法、遺產及贈與稅法、加值型及非加值型營業稅法、印花稅法、財政收支劃分法
立法院財政委員會審查「中央銀行法」修正草案，主要討論委員提案要求央行提撥10%外匯存底設立主權基金。中央銀行楊總裁對此表達正向但謹慎的立場，強調主權基金應由政府另訂專法、全額出資，且不宜無償撥用外匯存底，以免影響央行貨幣政策獨立性與金融穩定。多數委員認同設立主權基金的必要性，但對資金來源、管理機構及修法途徑存在分歧，最終要求相關部會研議並提交報告。
討論事項一
審查「中央銀行法第二十條及第三十三條條文修正草案」案
核心議題
- 本次會議核心議題為是否應修正中央銀行法，提撥10%外匯存底設立外匯投資基金作為國家主權基金，以強化國家競爭力、安全並累積財富。
- 討論內容涵蓋主權基金的必要性、資金來源、管理機構、投資目的、風險管理，以及對央行職責與金融穩定的潛在影響。
相關爭議
- 主權基金的設立方式：提案人吳欣盈委員主張修訂央行法，由央行成立獨立公司管理；央行楊金龍總裁及多數部會則認為應由政府另訂專法並全額出資，設立獨立專業機構。
- 資金來源：吳欣盈委員主張從外匯存底撥用；央行則強調外匯存底不宜無償撥用，建議政府編列預算或發行公債籌資。
- 央行角色與職責：吳欣盈委員認為央行可作為資產擁有者，委託專業機構管理；央行則堅稱主權基金的投資目的與央行法定目標不同，不宜由央行主管或規範，恐影響貨幣政策獨立性。
- 外匯存底運用原則：吳欣盈委員指出央行保守管理導致實質報酬率為負，應透過多元投資組合提高報酬；央行則強調外匯存底首重安全性與流動性，其經營績效與繳庫金額已屬穩健。
- 國際慣例：吳欣盈委員引用國際案例證明可直接運用外匯存底設立主權基金，並區分資產擁有者與管理者；央行則反駁指出各國主權基金多由政府主導，無央行無償撥用外匯存底的案例。
- P2P借貸平台監管：高嘉瑜委員質疑央行2018年報告示警P2P風險，但金管會至今未納管，要求央行應負起責任推動專法監管，而非推給金管會。
- 穩定幣監管：江永昌委員指出金管會對穩定幣監理不明確，詢問央行對穩定幣性質、主管機關及本土發行商的看法，並要求行政院小組加快進度。
立法委員發言
吳欣盈 立法委員
- 提案修正央行法，要求央行提撥10%外匯存底設立外匯投資基金作為主權基金，以達成二軌外交、提升國安及開拓財源應對健保與退休金問題。
- 主張央行保守管理導致實質報酬率為負，應透過多元化主權基金投資組合，在不提高風險下獲取更高報酬。
- 駁斥央行稱其對國庫貢獻世界第一的說法，指出新加坡與挪威主權基金對政府預算貢獻遠高於臺灣央行。
- 認為本案非要求央行自行操作，而是比照新加坡模式，央行作為資產擁有者，成立獨立公司委託專業人員運作，不需另立專法。
- 批評央行自2008年以來拖延主權基金設立，並在政策討論中散播片面或錯誤訊息。
林德福 立法委員
- 認同主權基金投資報酬率高但風險也高，應另立專法操作，而非在央行外匯存底操作。
- 肯定央行每年挹注國庫新臺幣1,600億至1,800億元，績效良好。
- 關切臺灣經濟成長率保2的可能性及普發6,000元對經濟的貢獻，並質詢下半年出口壓力及通膨問題。
- 質疑央行漸進溫和的緊縮貨幣政策未能有效控制民生物資物價上漲，詢問是否考慮持續升息。
- 呼籲行政院應正面回應軍公教調薪訴求，並考量物價上漲比例。
吳秉叡 立法委員
- 質疑外匯存底並非可隨意動用，因其對應民間負債，若提撥10%將減少擔保，恐造成金融擠兌風險。
- 指出多數國家主權基金由政府主導，而非央行，臺灣若成立也應由政府另立專法規範。
- 強調高利潤伴隨高風險，天下沒有白吃的午餐，提醒應考慮投資賠錢可能造成的政治與國家風暴，穩健也是一種價值。
- 引用新加坡淡馬錫投資虛擬貨幣賠錢案例，警示臺灣承受能力。
- 建議若要成立主權基金，不應由央行主管。
賴士葆 立法委員
- 建議整合四大基金與國發基金，可達新臺幣7兆多元，足以成立主權基金。
- 指出外匯存底中約新臺幣3,000多億元為外資進出，屬於「過路財神」，實際可投資部分約新臺幣2,600多億元，強調央行外匯存底與四大基金性質不同。
- 認為央行楊總裁反對由外匯存底成立主權基金，除非總統蔡英文決定。
- 質疑央行持有大量美債（約1,800億美元），面對美債危機與中日減持美債，央行仍未賣出，擔憂暴險問題。
- 質疑央行委外投資績效不佳，平均不比央行自操好。
沈發惠 立法委員
- 釐清設立主權基金與修正央行法提撥外匯存底為兩個不同問題，確認央行對設立主權基金持開放正向態度，但反對無償撥用外匯存底且不宜由央行管理。
- 指出央行經營績效應以中央銀行法第2條規定的金融穩定、健全銀行業務、維護幣值穩定及協助經濟發展為指標。
- 詢問全球177檔主權基金中，是否有國家是由外匯存底無償撥入並由央行監督管理的案例，以確認央行主張。
- 關切臺灣出口「八連黑」及美債上限危機對金融市場的影響，與央行總裁看法一致。
- 認為僅修央行法第20條、33條來設立主權基金，恐與所需法制配套有差距。
郭國文 立法委員
- 支持P2P借貸平台應納管，並認同金管會現行切入點，但認為最終應走向強化納管。
- 詢問央行在6月理監事會議考量升息時，主要參考CPI、核心CPI或民生CPI，並指出民生CPI對民眾最有感。
- 質疑央行現有2%至3%委外投資的報酬率、投資標的選擇及機構評選機制不夠透明，認為這部分已具小型主權基金概念。
- 建議央行可將委外投資比例從3%提高至5%，並將投資標的擴展至關鍵性產業及策略性投資，如半導體供應鏈。
- 指出央行委外代操不違反聖地牙哥原則，已具備小型主權基金的彈性，無需擴大至10%的高風險。
鍾佳濱 立法委員
- 確認央行對主權基金的三大原則：正向看待設立、不應由央行操作、應立專法、不能無償撥用外匯存底。
- 回顧去年曾建議央行釋出超額外匯存底發展產業，並認同日本透過國際協力銀行轉貸外匯給企業做戰略性投資的模式。
- 提出臺灣可參考日本、新加坡、韓國模式設立主權基金，並認為這些模式均符合央行原則。
- 分析農業金融現況，指出農業金庫資金成本高、存放比低，導致資金大量投資海外，建議成立農業金控以現代化農業金融體系。
- 建議央行與農委會研議，由農業金庫發行美元計價特別股，央行以美元認購，不影響國內貨幣流通，用於海外農業投資，並配合農技團know-how，以促進農業發展及賺取國際友誼，符合央行原則。
高嘉瑜 立法委員
- 質疑金管會對P2P借貸平台管理的政策從納管轉為鼓勵業者自律，批評其漠視央行2018年報告中示警的七大風險，導致im.B詐騙案受害者眾多。
- 要求央行楊總裁對P2P納管明確表態，不應推給金管會，並限期一個月內與金管會共同提出納管專法及具體作法報告。
- 認為央行對主權基金的態度是「只要不是我管，誰管都好」，但強調央行應有高度，協助建立監管配套，避免勞動基金、國發基金等弊案重演。
- 關切醫護人員防疫獎勵金被追回的不公平現象，呼籲衛福部好好處理，避免醫護人員被剝削。
費鴻泰 立法委員
- 支持央行堅持主權基金不應直接從外匯存底拿取的立場，強調從會計學角度資產不能二次使用，且會考驗新臺幣穩定性。
- 詢問韓國、日本、新加坡等國主權基金的資本形成方式，確認其資金來源非無償撥用外匯存底。
- 關切美國債務上限危機對臺灣持有美債的影響，提醒政府應考量暴險問題及美元在國際角色可能式微的趨勢。
- 質詢臺灣通膨控制情況，指出民生物價上漲對中低收入者壓力大，要求央行與主計總處應加強控制。
- 詢問6月美國聯準會及臺灣央行是否會調整利率，預測美國升息機率不高。
林楚茵 立法委員
- 肯定主權基金討論的必要性，認為有助提升臺灣國際能見度及經濟實力，但反對透過修正央行法來設立。
- 認同央行楊總裁的立場，即主權基金的主管機關不應是央行，且不該修正央行法。
- 詢問財政部、國發會及經濟部對管理主權基金的看法與能力，建議設立專法及獨立專責機構。
- 建議財政委員會將各方意見帶回行政院，進行意見整合規劃，並要求相關部會提交報告。
羅明才 立法委員
- 強調設立主權基金是國家必須做的事情，引用挪威、新加坡、韓國等國經驗，指出臺灣應「晴天儲糧」，為未來儲備資源。
- 表達對央行同仁操守的信任，認為央行過去數十年未發生弊端，是乾淨的機構。
- 肯定國安基金及國發基金（投資台積電）的績效，建議若央行不願主導，國發會可承擔主權基金操盤重責。
- 詢問財政部今年稅收超徵情況，建議若有超徵可再次發放現金紅包。
- 要求國發會準備一份關於主權基金操盤與操作的報告，供委員審酌決定主導單位。
張其祿 立法委員
- 認同央行在金融穩定與貨幣儲備方面的專業考量，但認為設立主權基金是國家發展的戰略方向，值得前瞻性地推動。
- 同意央行不見得要主管主權基金，但希望央行能提供專業意見，建議誰是更適合的主管機關。
- 詢問財政部除外匯存底外，是否有其他資金來源可供主權基金使用，例如歲計賸餘或中央公積金。
- 建議可考慮以臺灣半導體產業的財源作為主權基金的資金來源，強化臺灣利基點。
- 呼籲國發會應研擬與規劃更周全的主權基金方向，包括主管部會、財源及國家發展策略，並向立法院報告。
江永昌 立法委員
- 確認央行對設立主權基金持開放態度，但主張應另立專法，而非修正中央銀行法。
- 詢問若另立專法，央行是否會透過委託或投資方式挹注資金，而非無償捐助或持股，並強調央行可委託國外基金投資。
- 關切穩定幣監管問題，指出金管會對穩定幣具體看法不明，要求行政院小組加快決定主管機關。
- 詢問央行對本土發行商發行穩定幣的看法，以及是否需具備一定實收資本額和擔保內容，並探討其應歸屬電子支付機構或商業銀行模式。
- 強調穩定幣問題亟待解決，若無明確方向，投資型與支付型穩定幣可能交叉，造成監管困難。
相關人員回應
楊金龍 中央銀行 總裁
- 對設立主權基金持正向、開放立場，但強調應由政府整體考量並另訂專法，不宜修正央行法。
- 指出主權基金以創造財富為目的，與央行外匯存底首重安全性、流動性及維持金融穩定之功能不同，不應由央行主管或規範。
- 強調外匯存底是央行資產重要構成項目，對應民間負債，不宜無償撥用予政府獨資投資公司，建議政府編列預算或發行公債籌資。
- 說明各國主權財富基金多由政府非央行主導成立，且無以央行法規範其設立及運作之案例。
- 澄清央行經營目標符合國際潮流及我國需要，並具前瞻性，長期以來在妥適貨幣、信用及外匯政策下，已達成法定經營目標，並無貨幣政策失靈問題。
- 說明我國外匯存底規模擴增主要來自投資運用收益及基於法定職責適時進場調節，充裕外匯存底有助因應資金大量進出衝擊，且我國非IMF會員國更需充裕存底。
- 指出外匯存底與主權財富基金功能不同，報酬率不能逕自比較，央行外匯存底管理運用穩健，歷年繳庫數穩定且績效優於多數國家。
- 表示對P2P借貸平台長期應納管，目前金管會要求銀行強化KYC與洗錢防制作法適當，並承諾將與金管會討論P2P納管事宜。
- 說明央行在考量升息與否時，主要參考CPI與核心CPI，民生CPI僅供參考，並強調物價上漲主要受食物類與服務類需求提高影響。
- 指出美國債務上限問題最終通常會提高上限，對金融市場影響不大，臺灣美債持有隨時調整，以流動性、安全性為重，並非因臺美關係不賣。
高仙桂 國發會 副主任委員
- 對是否成立主權基金持開放態度，認為可由政府審慎評估，資金來源可綜合評估四大基金、國發基金、財政盈餘或舉債等。
- 認同社會共識是設立專法，成立獨立專責機構來運作國家主權基金。
- 說明國發基金投資台積電獲得數百倍收益，但為長期累積成果。
- 承諾若行政院決定討論主權基金議題，國發會將從國家發展角度提供專業意見，並尊重行政院最終決定主責部會。
- 表示國發基金目前持有台積電16億股，市值逾新臺幣6,000億元，將持續持有，績效近5年收益新臺幣1,200多億元，平均年投資報酬率20%。
阮清華 財政部 次長
- 認為是否成立主權基金牽涉甚廣，需審慎考量，且投資有賺有虧，可能涉及爭議與政治問題。
- 表示財政部主要負責國庫、賦稅、關務及國產，沒有管理金融資產投資的專才，不適合主導主權基金業務。
- 指出各國主權基金資金來源多樣，如石油、歲計賸餘、公積金等，且多由政府出資成立公司經營。
- 說明國安基金操盤績效，最高可達3成以上獲利，虧損比例低。
- 表示截至4月份全國稅收較去年增加約新臺幣6億元，5月份報稅尚未結束，難以估算全年稅收是否超徵，需再觀察。
陳昭義 經濟部 國營會副主任委員
- 表示經濟部在策略性投資個案上，會盡力爭取國發基金的資源與參與。
王必勝 衛福部 次長
- 說明防疫獎勵金機制是先預發八成給醫院，後續再依班表審核，若有狀況可能追回，但會妥善處理醫護人員的訴求。
陳慧綺 財政部 賦稅署副署長
- 澄清財政部函文並非限制記帳士僅能加入事務所所在地公會，而是好意提醒不需重複繳交會費，只要向當地國稅局報備即可跨區執業。
- 表示記帳士法規定事務所在哪裡就應加入當地公會，但並未禁止加入其他地區公會，人民集會結社自由應受尊重。
高晶萍 金管會 證期局副局長
- 表示碳權交易所的規劃原則上配合環保署，因其主管氣候變遷因應法相關規定。
- 指出金管會與環保署已成立工作小組，未來將由證交所成立碳交易所，金管會將負責監管。
- 坦承碳定價及碳匯定義等細節仍需環保署專業，但金管會將積極配合並及早因應涉及權責的部分。
- 承諾將在工作小組中反映委員對碳權交易所任務分配、人員訓練及會計師對應等問題，並定期提供資料。
相關後續
- 央行楊總裁承諾將與金管會討論P2P借貸平台納管事宜，並於一個月內提出未來納管專法等作為的報告。
- 央行楊總裁承諾將與農委會研議農業金庫發行美元計價特別股以增資達金控標準，並由央行投資認購之可行性，一個月內提出報告。
- 財政部阮次長承諾將檢視記帳士公會函文內容，並將帶回研議記帳士法第21條關於30人組織公會門檻的規定。
- 國發會高副主任委員承諾，若行政院決定討論主權基金議題，國發會將提供專業意見，並將準備一份關於主權基金操盤與操作的報告供委員審酌。
- 金管會證期局高副局長承諾將在碳權交易所工作小組中反映委員意見，並定期分享任務分配、人員訓練等資料。
- 委員余天、張其祿、陳琬惠所提書面質詢列入紀錄，刊登公報，並請相關部會以書面答復。
原始資料
- 公報
- 1125902
- 卷／期／冊
- 112／59／2
- 發布日期
- 2023-06-20
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