內政委員會審查國土計畫法修正案：聚焦延期、農業權與原民土地爭議
內政委員會會議日期：2024-11-21
立法院內政委員會第11次全體會議，審查27項「國土計畫法」修正草案。會議初期耗時於上次議事錄的程序爭議，隨後進入法案實質討論。核心議題涵蓋國土計畫法實施期程的延長、農業發展權與農民權益保障、原住民族土地使用規則，以及地方政府國土功能分區圖劃設標準不一等。多位立法委員提出展延實施期限、加強溝通，並對農業部與內政部的政策配套提出質疑。部分條文經協商修正通過，而關鍵的第8條與第45條則保留送黨團協商。
討論事項一
審查「國土計畫法」部分條文修正草案 (含委員提案共27案)
核心議題
- 本次會議主要審查多項國土計畫法修正草案，重點討論國土功能分區圖公告實施的期程是否應延長，以及針對農業發展地區與原住民族土地的規劃與權益保障問題。
- 討論內容亦觸及國土計畫法實施的配套措施、地方政府的執行困境、民眾對土地使用管制的疑慮，以及確保國土規劃的公平性與透明度。
相關爭議
- 實施期程延長爭議：多數委員主張應將國土功能分區圖公告期限由4年延長至6年或8年，理由是子法未備齊、地方政府人力不足、圖資過時、溝通不足及民眾疑慮高。內政部則認為延期若無配套將是災難，並強調會積極推動如期上路。
- 農業發展權與補償爭議：部分委員提出應將「農業權」概念納入法規，提供農民因土地限制而受到的補償。內政部與農業部反對，認為TDR（開發權移轉）是落伍概念，可能導致土地炒作，並強調現行已有農業給付與補助。
- 原住民族土地權益爭議：委員關切原住民族土地使用規則的訂定進度與內容，特別是「部落及部落周邊一定範圍」的定義，以及原民會應在國土復育促進地區劃定中扮演的角色（會商或同意權）。
- 地方政府執行與溝通問題：部分縣市（約8個）尚未提交國土功能分區圖，引發對全國一併公告實施可行性的擔憂。委員批評政府與地方及農民的溝通不足，導致民眾誤解與恐慌。
- 農地使用管制與價值影響：農民普遍擔憂國土計畫法實施後農地將「永無翻身」或「判死刑」，影響土地價值與生計。政府官員澄清國土計畫法比區域計畫法更具彈性，允許農舍興建與土地變更，並強調容許使用項目有所放寬。
- 民眾檢舉獎勵機制：針對國土計畫法第40條的民眾檢舉獎勵機制，有委員建議刪除，理由是可能造成民怨與挾怨報復。內政部表示已在子法中限縮檢舉樣態，僅針對重大違規保留此機制。
- 國土圖資更新與統一規範：委員指出中央公告的環境敏感圖資年代久遠、精度不足，與實際狀況不符，要求內政部會商相關機關研擬具體更新方案並統一規範。
立法委員發言
張宏陸 立法委員
- 呼籲內政委員會建立議事慣例，避免混亂。
- 強調國土計畫法實施後，農地仍可興建農舍、可變更使用，權益未受損甚至有放寬。
- 建議政府應透過收音機等農民慣用管道，以白話文向農民澄清國土計畫法內容，避免恐慌。
- 質疑農業發展權概念可能導致農地炒作，與保護農民精神不符，並認為相關法規應歸農業部主管。
許宇甄 立法委員
- 譴責民進黨團清晨霸佔主席台，導致會議無法正常進行。
- 指出地方政府因人力、天災、劃設標準不一等問題，導致國土計畫推進受阻，民眾財產權益受損，因此提案延長公告實施期限2年。
- 反駁國土計畫延期是「政治因素」的說法，強調藍綠立委皆提案延期，反映農民對現行制度的普遍疑慮。
- 建議政府應研擬農業權或農地發展權移轉的可行性，為農民提供補償，而非以「炒作」為由直接否決。
黃捷 立法委員
- 嚴正抗議上次會議不合法，議事錄不應確定，並指國民黨團攜帶個人麥克風違反議事規則。
- 認為國土計畫法不應一延再延，若僅因少數縣市未繳交功能分區圖而延期，將因小失大。
- 再次強調農業發展權是落伍概念，可能有利於財團炒作而非真正保障農民，會提高青農投入農業的門檻。
- 呼籲農業部應更積極宣導現有配套措施，如堆疊式給付，並以農民能理解的方式傳達資訊。
黃建賓 立法委員
- 批評政府在國土計畫法推動上不顧民意、缺乏溝通與配套措施，可能導致無法永續和諧發展。
- 指出農1、農2劃設標準不一，導致屏東等農業縣市農地面積大幅縮減，對配合的縣市不公平。
- 強調僅劃設農地無法達到永續農業目標，需考量農民耕作意願與體力，若倉促上路將傷害農業發展，故提案展延期程。
- 要求政府不能淪為口號政府，應體恤百姓對土地規劃的擔憂，解決農民權益受損問題。
丁學忠 立法委員
- 指出國土計畫法實施近10年，政府仍準備不足，配套子法未公布，造成地方民眾恐慌，故提案延長實施2年。
- 強調雲林縣作為全國糧食安全保障區，農地規劃最多卻面臨更多限制，缺乏轉型發展機會與相對補貼，形同懲罰農業縣。
吳琪銘 立法委員
- 指出國土計畫法政策立意良善，但政府與地方溝通不暢，導致新北市與雲林縣等地方政府仍有疑慮未提交功能分區圖，故提案延長2年。
- 呼籲政府加強宣導，讓農民了解國土法對農民權益的幫助，而非限制生計。
- 認同刪除國土計畫法第40條民眾檢舉獎勵機制，認為科技執法已足夠，避免造成民怨與對立。
楊瓊瓔 立法委員
- 質疑國土計畫法在溝通不足、民眾疑慮高的情況下，若倉促實施將造成災難，呼籲政府同意再緩2年。
- 關切新青安貸款精進方案對平抑房價的成效，並詢問內政部對住宅政策的看法及明年6月落日後的延續性。
- 肯定研發替代役政策的成效，但擔憂94年次役男畢業後因役期調整，將面臨研發替代役人力來源中斷的問題，要求內政部提出解決方案。
高金素梅 立法委員
- 不滿會議初期耗費大量時間於程序性發言，延誤國土計畫法等重要法案討論。
- 提案修正國土計畫法第45條，刪除「一併公告」的限制文字，主張已準備好的縣市應先行公告實施，以利原鄉地區部落住宅合法化。
- 要求原民會澄清國土功能分區劃設對地價稅的影響，避免部落族人恐慌，並建議試算實際狀況。
- 建議在鄉村地區整體規劃中預留足夠預備用地，以鼓勵原鄉青年返鄉興建住宅，並確保每5年定期通盤檢討，動態調整部落用地需求。
麥玉珍 立法委員
- 質疑農業部與農民溝通成效不彰，導致多數委員仍提案延長國土計畫法實施。
- 呼籲政府協助農民將無法耕作的農地合法轉為農舍等其他用途，以確保生計。
- 建議政府應考量農業權比照碳權辦理，為農民提供更多權益保障，並要求農業部一個月內提出具體方案。
牛煦庭 立法委員
- 指出國土計畫法修正遇到的問題，本質是臺灣缺乏遏止「大開發主義」的有效方法，導致農地擁有者期望變更為建地以獲取更高利益。
- 認為政府需有魄力面對土地開發風氣，提出解決方案，而非僅因學理進步而壓制民意反對。
- 主張農業權概念可作為解決方案之一，提供農民財政支持或補償，以平息民怨。
- 建議內政部利用黨團協商的冷凍期，加強與地方政府及農業縣市的溝通，並提出更明確的配套方案，以說服立委與民眾。
林淑芬 立法委員
- 批評國土計畫法被地方首長帶頭「污名化」和「抹黑」，認為國土計畫法比區域計畫法更具彈性，賦予地方政府更多工具和權力。
- 指出區域計畫法因凍結式管理、缺乏檢討機制，導致合理使用卻不合法，而國土計畫法提供了功能分區劃設、計畫引導開發、通盤檢討補助等新工具。
- 強調國土計畫法已給予9年準備期，不應再無限期展延，否則將導致農地持續流失和破碎化，加劇土地破壞風險。
- 支持將「一併公告」兩字拿掉，讓已完成劃設的14個縣市先行實施，不應讓效率好的地方被效率不好的地方拖累。
劉建國 立法委員
- 強調國土計畫法牽涉人民土地使用，農民對政策改變極為敏感。
- 質疑雲林縣在國土功能分區劃設中，農1面積遠高於屏東與彰化，比例不公且缺乏邏輯依循，要求中央說明如何處置地方政府劃設問題。
- 指出地方政府透過圖卡、群組等散播「農地判死刑」、「農民變農奴」等錯誤訊息，導致農地價格崩落與農民恐慌，批評內政部與農業部未及時澄清。
- 強調國土計畫法允許農舍興建與土地變更，比區域計畫法更具彈性，並呼籲政府應以法律規範補助與補償，而非任由地方政府誤導。
- 指出國土計畫法規定須全國「一併施行」，若有縣市未提交功能分區圖，將無法如期實施，最終只能選擇延後或修法。
鄭天財Sra Kacaw 立法委員
- 指出現行國土計畫法相關規定，未能有效解決原住民族土地上因坡度等限制導致無法合法建屋的問題，要求內政部加速訂定並公告「原住民族土地使用管制規則」。
- 強調「部落及部落周邊一定範圍」的用詞在《原住民族基本法》已有規定，應納入國土計畫法母法，並增加原住民族代表參與審議。
- 主張國土復育促進地區的劃定涉及原住民族土地時，應經中央原住民族主管機關同意，以保障原住民族權益，並釐清與第36條部落參與計畫執行的不同層次。
蘇巧慧 立法委員
- 提出國土計畫法準備就緒的三要件：地方政府提交功能分區圖、中央審議完成、相關子法訂定公布，並詢問內政部進度。
- 指出目前仍有4個縣市未提交功能分區圖，且中央尚未全部審議完成，質疑國土計畫法能否如期上路。
- 以新北市鶯歌區礦業用地與農地劃設為例，顯示各地方政府劃設標準不一，造成民眾不解與抗議，強調中央審議應確保全國標準一致。
- 贊同將原民會納入國土復育促進地區劃定的會商機關，認為此安排合理，但建議行政單位需進一步溝通文字細節。
相關人員回應
劉世芳 內政部部長
- 同意國土計畫法準備就緒的三要件標準，並承諾相關子法將在年底前完成訂定與公布。
- 表示國土計畫法若延期實施，且無完整配套措施，將是一場災難，並可能使問題無限期拖延。
- 強調國土計畫法未損害農民權益，反而能增加農地使用彈性，並將「農地判死刑」等說法視為污名化。
- 主張農業權或農業發展權的概念應由農業部主導，不宜納入國土計畫法，以免造成土地炒作與執行複雜化。
- 表示已與新北、雲林縣長溝通，兩縣市皆承諾盡力於12月底前提交國土功能分區圖。
- 承諾將加強與地方政府和民眾的溝通，包括利用收音機等多元管道，並以淺顯易懂的語言說明。
- 回應研發替代役政策，表示將持續延續，但需檢討94年次役男畢業後的人力來源問題。
吳欣修 內政部國土管理署署長
- 說明國土計畫法與區域計畫法最大差異在於國土計畫法賦予地方政府規劃權，並能保護現有國土、延續使用權益甚至酌予放寬，且農地仍可蓋農舍、可變更使用。
- 指出目前有14個地方政府已提交國土功能分區圖，另有5個縣市承諾12月底前提交，但仍有縣市未有確切提交日期。
- 澄清農1、農2劃設標準並非以特農、一般農區分，而是以農地集中耕作程度，且兩者權益在國土計畫法下使用項目一致，沒有重大差別。
- 解釋「農業發展權」或TDR概念恐導致市場扭曲、價格炒作，不利農民，且美國相關做法已限縮。
- 表示國土計畫法實施後，鄉村地區整體規劃可讓地方政府針對村落周圍土地進行規劃，提升公共建設與發展權益，且可透過檢討或地域規劃進一步落實。
- 坦承部分縣市第一線承辦人員與民眾對農1、農2劃設有誤解，導致民眾恐慌，承諾將持續溝通澄清。
- 說明國土圖資幾乎每年更新，並提供給縣市政府更正，但承認部分圖資可能因年代久遠或精度不足與現況不符，強調審議過程可提出調整。
- 回應鄉村地區整體規劃需約3年以上時間才能有完整成果，但國土計畫法發布後仍可持續申請，並非必須全部完成才能發布。
- 回應民眾檢舉獎勵機制已在子法中限縮，僅針對重大違規事件（如大面積傾倒廢棄物）保留，小面積違規已無獎金。
胡忠一 農業部政務次長
- 承諾農業部將依循農業部門空間規劃與農村發展政策，協調農地容許使用項目，推動農產業空間布建，確保農地資源永續利用。
- 說明農業部研議的各項獎勵措施是基於農民對生態環境、糧食安全的貢獻，而非補償，並規劃將現行給付政策重整為農業堆疊式給付。
- 表示農業部已舉辦158場次說明會，近9,000位農民參與，未來將繼續加強宣導，澄清農民對國土計畫法的錯誤認知。
- 強調國土計畫法的實施與農業權無關，現行已透過「三保一金」等制度提供農民福利，每年投入約1,400億元，不認同額外特別補償。
杜張梅莊 原住民族委員會政務副主任委員
- 指出過去區域計畫法未考量原住民族生活型態，導致近半世紀以來部落面臨土地受限、建地不足等困境。
- 說明原住民族委員會已完成研擬「原住民族土地使用規則（草案）」並提送內政部，將與內政部如期於114年5月1日前會銜公告施行。
- 解釋「原住民族土地」已涵蓋「部落及部落周邊一定範圍」，故母法中不需再特別增訂此文字，以避免定義不明確。
- 表示國土計畫將有助於輔導原住民族土地使用合法化，已辦理多場地方說明會、培力與座談會，並將持續宣導。
- 澄清原民會官網提及地價稅「可能」受影響，是考量農4使用廣度較寬，未來可能變更為建地，因此地價稅會有影響，承諾會再寫清楚實際狀況。
相關後續
- 國土計畫法第7條、第23條、第35條經協商後修正通過，其中第35條納入中央原住民族主管機關同意權限。
- 國土計畫法第40條維持現行條文，不予修正。
- 國土計畫法第8條與第45條因委員意見分歧，保留送黨團協商。
- 本次會議提出的6項附帶決議均照案通過。
- 內政部需就本次修正條文於立法說明補充文字說明，並儘速送至內政委員會，列入審查報告。
- 委員丁學忠、盧縣一所提書面質詢列入紀錄，刊登公報，並請相關單位於1週內以書面答復。
原始資料
- 公報
- 11310401
- 卷／期／冊
- 113／104／1
- 發布日期
- 2024-12-16
- 原始連結
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