海洋保育法草案審查：聚焦多版本爭議與公聽會需求
內政委員會會議日期：2024-03-28
LawTrace 法律歷程：海洋保育法
立法院內政委員會第8次會議繼續審查多個版本的「海洋保育法草案」。會中立法委員們對法案審查進度過於倉促、缺乏與漁民及原住民族的充分溝通表達強烈異議，並強調應納入傳統用海智慧。最終，會議通過臨時提案，要求海洋委員會海洋保育署於 1 個月內辦理 5 場全國分區公聽會，以凝聚社會共識後再進行條文審查。
討論事項一
繼續審查「海洋保育法草案」案 (含行政院及委員多個版本)
核心議題
- 本次會議主要針對行政院及多位立法委員所提出的「海洋保育法草案」進行審查，核心議題在於如何有效保護海洋生態環境、維持生物多樣性，並同時兼顧漁民權益及原住民族傳統用海文化與生計。
- 討論重點包括海洋庇護區的劃設標準、審議會成員組成（特別是納入原住民族代表）、罰則機制以及與現行法規的整合。
相關爭議
- 審查程序過於倉促：多位委員質疑在公聽會報告尚未出爐、地方公聽會未充分舉辦的情況下，立即進行逐條審查，恐不尊重專家學者、漁民及原住民族的意見，並犧牲其權益。
- 缺乏與在地社區的溝通：有委員指出，法案制定過程僅在少數地區舉辦說明會，未能充分了解屏東、花蓮、宜蘭等海洋民族及漁民的實際需求與傳統智慧，導致地方民眾對法案內容缺乏認知。
- 原住民族權益與傳統用海文化未獲充分保障：委員關切法案對原住民族傳統海域利用、捕魚權利及傳統智慧的影響，並指出行政院版本在原住民族共管機制與審議會代表性方面仍有不足。
- 海洋庇護區劃設對漁民生計的影響：委員擔憂法案可能擴大禁限制區域並加重管制強度，進而影響漁民的捕撈權益與生計，強調應在保育與利用間取得平衡。
- 審議會組成爭議：針對海洋庇護區審議會的成員組成，多位委員提案要求提高非官方代表（如專家學者、民間團體、原住民族、在地居民、漁民）的比例，以強化民間參與及在地聲音的納入。
- 罰則合理性與明確性：法務部對部分委員版本中，核心區與緩衝區內違法行為的刑罰是否符合「平等原則」提出質疑，並針對「進入並從事活動」及「有害於生態系統之虞」等不確定法律概念的明確性表示關切。
- 主管機關管轄範圍：內政部與部分委員對於地方主管機關管轄範圍是否應限於「國土計畫法海洋資源地區」有不同意見，內政部傾向行政院版本以擴大保護範圍。
立法委員發言
高金素梅 立法委員
- 認為公聽會僅在蘭嶼與都蘭舉辦，未能充分了解屏東、花蓮、宜蘭等海洋民族的意見。
- 指出原民會已劃設原住民族海域，但海保法可能影響原住民族海域傳統領域及捕魚權利。
- 建議應等待民眾黨版本提案後再共同討論，並將原住民族傳統智慧納入海保法中。
- 質疑倉促逐條審查是對公聽會意見的不尊重，且未顧及部落與漁民的苦處。
麥玉珍 立法委員
- 表示民眾黨的提案版本正在立法院審查中，希望主席能等待該版本進入後再一併逐條討論，以使法案更完整。
許宇甄 立法委員
- 對公聽會後立即進行逐條審查感到錯愕，認為立法過程過於倉促，未充分溝通。
- 強調地方公聽會尚未辦理，公聽會審查報告也未出爐，此舉不尊重學者、專家、漁民及原住民族代表。
- 主張應待地方公聽會辦完、達成共識，並等審查報告出爐後再逐條審議，以避免犧牲漁民與原住民族權益。
莊瑞雄 立法委員
- 認為海保法在上一屆已受社會矚目，各黨派都期待立法，但本屆討論不足。
- 強調應尊重漁民與原住民族權益，核心問題在於庇護區劃設及審議機制。
- 提案明定海洋庇護區審議會的專家學者、民間團體、法人、原住民及居民等非官方代表比例不得少於 1/2，以強化民間參與。
- 呼籲應讓提案委員有機會進行提案說明，尊重立法程序與其他提案委員。
蘇巧慧 立法委員
- 強調保護海洋生態資源已是國際共識，臺灣應急起直追趕上世界趨勢。
- 提案增加海洋保護區的可劃設範圍至所有可管轄海域，包括經濟海域與大陸礁層。
- 建議針對違規態樣應有連續罰及負擔回復原狀的義務，並應整合跨部會海洋保育量能。
- 提出應訂定海洋保育目標與期程，以達成聯合國「30乘30」保護 30% 海洋面積的共識。
伍麗華Saidhai Tahovecahe 立法委員
- 指出臺灣海洋面積廣闊，但現有海洋保護區規範仍不足。
- 提案要求海洋保護區、海洋庇護區審議會應納入原住民代表。
- 強調應在海保法中訂定共管機制授權條款，以落實原住民族基本法關於共同管理的精神，避免與現行辦法衝突。
羅廷瑋 立法委員
- 強調海洋生態系統對全球氣候、運輸、資源及休閒觀光的重要性。
- 指出國際公認劃設海洋保護區是復育魚源最簡單、最經濟、最有效的方式。
- 呼應國際 2030 年將全球 30% 海洋劃入保護區範圍的倡議。
- 提案草案旨在擴大保育海洋生物、強化規範及整合海洋保護區，以促進臺灣生物多樣性永續發展。
羅美玲 立法委員
- 強調臺灣作為海洋國家，在海洋保育上應更加努力，並肯定海委會的修法溝通。
- 指出全球海洋公約已通過，保護全球 30% 海洋是國際共識。
- 提案明定中央主管機關須設立審議會審議海洋庇護區劃設，並要求非官方委員人數不得少於委員總人數的 2/3，以確保獨立性、公正性及代表性。
- 主張應讓關心海洋議題的環保、漁民、原住民等團體充分參與審議，以研議出各方滿意的海洋庇護區方案。
鄭天財Sra Kacaw 立法委員
- 強調原住民族基本法賦予原住民在傳統海域利用水資源及自然資源的權利。
- 指出海洋基本法要求政府保障與傳承原住民族傳統用海文化及權益。
- 提案草案要求整體海洋保護區管理政策應尊重、維護、保存傳統用海智慧與權益。
- 建議海洋庇護區劃定辦法應會商農業與原住民族主管機關，且保育計畫擬訂須與當地原住民族或部落諮商並取得同意。
黃捷 立法委員
- 指出海洋基本法已明定我國應於 2 年內制定海洋保育法，推動迫在眉睫。
- 提及聯合國通過全球海洋公約，宣示 2030 年前保護至少 30% 海洋，臺灣應重視。
- 提案中央主管機關應會商海洋保護區管理機關研擬保育措施，並籌組納入原住民族的審議會。
- 建議對有保育價值的海域劃設海洋庇護區分級管理，並滾動檢討保育措施，同時考量既有開發許可的信賴保護原則。
- 主張在主管機關怠於執法時，受害人民與公益團體可提起行政訴訟。
相關人員回應
管碧玲 海洋委員會主任委員
- 表示感謝委員對海洋保育法的關切與重視，並說明本次審查行政院及委員提出的共 11 個草案版本。
- 指出各版本條文高度共識者有 19 條，中度共識者有 7 條，僅 4 條差異較大，並有委員新增 7 條條文。
- 特別提及海洋庇護區劃定及保育過程如何兼顧權益相關者是重要議題，尤其是 6 位委員版本具象化原住民族權益保障，以及 1 位委員版本著墨漁民權益提升。
- 對於委員建議審議會組成應納入不具官方身分代表及比例，包括原住民、漁民、在地權益相關者，建議可衡平安排以容納多元聲音。
- 針對委員建議原住民族傳統使用不受核心區限制的排除條款，表示核心區需高度保護，盼藉由審議會機制或原住民族基本法諮商同意，共同研商最合適的分區管制。
林右昌 內政部部長
- 考量本法立法目的為保護海洋生態環境與生物多樣性，建議支持行政院版草案，以擴大保護範圍，避免將地方主管機關管轄範圍限於「國土計畫法海洋資源地區」而排除國家公園及都市計畫保護區。
- 建議支持行政院版草案將國家自然公園納入海洋保護區類型，以擴大保護範圍。
- 支持行政院版草案由中央主管機關會商有關機關訂定整體海洋保護區管理政策方針，認為在指引層級上更為妥適，且現行各部會已訂有經營管理計畫。
- 建議支持行政院版草案關於海洋庇護區劃定，認為可減少法規競合，且各目的事業主管機關已依主管法規劃設涉海保護區。
- 對於委員建議設立「海洋保育警察」，解釋海岸巡防法已明定海巡機關掌理海洋環境保護與保育，且海巡機關人員與警察機關職稱、服制不同，為免混淆，建議支持行政院版內容維持「海洋保育觀察員」制度。
農業部
- 表示行政院版草案將漁業法設置的 30 處水產動植物繁殖保育區列為海洋保護區之一類，並支持草案目的與漁業法保育、合理利用水產資源的立法目的一致。
- 感謝各委員對漁民及漁業產業的關心，並尊重各委員提案草案內容，將於審查會議適時提供意見。
- 承諾在海洋保育法通過後，將透過機關合作，共同維護海洋生態、環境、資源，以利海洋環境及漁業產業共創雙贏。
交通部
- 尊重海洋委員會處理意見，建議支持行政院版本草案，以兼顧海洋生態保護及航行需求，不限制船舶無害通過、海難救助及航路標識設置管理，並取得許可始得開挖、濬深航道。
- 建議採用行政院版關於海洋庇護區不限制船舶無害通過的文字，即「船舶連續不停迅速通過，且未從事航行以外之活動」，以減少環境干擾並避免因船舶國籍衍生差別規範。
法務部
- 原則上尊重海洋主管機關的政策決定及立法院審議結果，但針對部分委員提案的刑罰條文提出疑義。
- 質疑部分草案將發生在「核心區」及「緩衝區」的不法行為賦予相同法律效果，是否合乎「平等原則」，因其對海洋生態侵害程度應有高低之別。
- 針對「進入核心區並從事活動，因而有害於生態系統之虞者」定性為刑事不法，質疑是否符合「刑罰謙抑性」原則，因「活動」及「有害於生態系統之虞」屬不確定法律概念。
- 指出海洋保護區其他 9 種類型均未將「進入具體危險犯」定義為犯罪行為，質疑為何僅「進入海洋庇護區之核心區」可能成立犯罪，是否符合「平等原則」。
- 對部分草案中「已經相當之注意仍無法避免者，得減輕或免罰之」條文，質疑其是否與刑法第 12 條過失行為處罰規定衝突，並建議釐清其存在必要性或文字調整以和緩刑罰過苛之本意。
司法院
- 建議參照其他環境公益訴訟立法例，增訂公益訴訟書面告知格式規定，以協助人民或公益團體明確化主張內容，並有效督促主管機關落實環境保護義務。
- 建議將部分委員草案中「廢棄」用語修正為「廢止」，以符合行政程序法對於合法授益處分廢止的體例。
- 針對部分委員草案的刑罰條文，提醒應符合法律明確性原則、比例原則及罪刑相當原則，並釐清「從事活動」的定義，以避免違反罪刑法定主義。
- 質疑部分草案關於「違反第 13 條之情形者，已經相當之注意仍無法避免者，得減輕或免罰之」是否指過失犯情形，並建議釐清與行政罰法相關規定的關係。
相關後續
- 本次會議所排定的海洋保育法草案均另定期繼續審查。
- 通過臨時提案，要求海洋委員會海洋保育署於 1 個月內全國分區（含離島）辦理 5 場公聽會，邀集相關部會官員、專家學者、漁會、漁民及原住民族各族部落族人等，傾聽各代表意見，納入其建言。
- 公聽會程序完成並將公聽會報告送交內政委員會後，始進行條文審查，以求立法之完善周延。
原始資料
- 公報
- 1132101
- 卷／期／冊
- 113／21／1
- 發布日期
- 2024-04-22
- 原始連結
- 立法院頁面官方 PDF文字檔Parsed JSON