地方制度法修正案審查：原住民參政權與離島基本法爭議
內政委員會司法及法制委員會會議日期：2024-04-18
LawTrace 法律歷程：地方制度法
立法院內政及司法及法制委員會聯席會議審查「地方制度法」多項修正草案，主要聚焦於保障都會區山地原住民參政權、檢討山地與平地原住民身分區分，以及陳玉珍委員提案制定「離島基本法」的必要性。會議中委員們對修法方向多表支持，但就細部執行、財政影響及法制合理性提出諸多質疑。最終，保障原住民參政權的第33條修正案送黨團協商，而離島基本法及縣市改制相關提案則另定期審查。
討論事項一
審查「地方制度法第三十三條條文修正草案」案 (含委員高金素梅等21人及鄭天財Sra Kacaw等17人提案)
核心議題
- 主要討論山地原住民在非山地鄉縣市的參政權保障問題，特別是針對都會區山地原住民應選名額的增設。
- 探討現行地方制度法第33條對山地原住民參政權保障不足，導致其在都會區無法選出自身代表，影響權益。
相關爭議
- 山地原住民參政權保障與現行制度的衝突：委員們指出，現行地制法只保障平地原住民席次，導致都會區山地原住民被迫投票給漢人候選人，無法有效發聲，損害其參政權。內政部次長吳容輝承認此制度有檢討空間。
- 席次調整對區域議員的影響：委員關切若增加原住民議員席次，是否會影響現有區域議員席次。內政部次長表示若採「外加」方式則影響不大，但若「內含」則會影響既有比例，尤其當縣市人口減少時，區域議員席次可能大幅減少（如屏東縣一次減少12席）。
- 山原與平原身分區分的必要性：蘇巧慧委員質疑現行「山地原住民」與「平地原住民」身分區分標準（源於光復前戶籍登記）在當代社會的合理性與必要性，認為應討論是否統稱為「原住民」。原民會副主委鍾興華承認此分類沿襲日據時代，且主要僅影響參政權，但因涉及複雜且過去有反對意見，仍在討論中。
- 秘密投票權的保障：委員指出，許多原住民投票所因人數過少（甚至僅1人），導致秘密投票原則難以落實，變相「亮票」。內政部表示選務機關已採取集中投票所等措施，並研議「移轉投票」解決。
- 修法時機與原住民族身分法：張宏陸委員擔憂若在原住民族身分法（可能納入平埔族）通過前修訂地制法，未來可能因身分認定擴大而再次引發席次變動問題。
- 經費來源問題：吳思瑤委員指出，若增加議員席次，將增加地方政府的財政負擔，詢問經費來源。內政部次長確認費用由地方政府編列，並表示需與地方政府溝通。
- 遷戶口操弄選舉問題：王美惠委員擔憂若修法後，可能引發人為操弄遷戶口以影響選舉結果，進而影響地方議長選舉等問題，要求內政部注意防杜漏洞。
立法委員發言
鄭天財Sra Kacaw 立法委員
- 提案修正地方制度法第33條，指出許多都會區鄉鎮市因山地原住民人口增加卻無代表席次，導致參政權受損。
- 建議修正以保障山地原住民代表名額，並強調不應影響區域議員席次。
- 呼籲原民會應主動與內政部溝通協調，確保原住民參政權益，並具體向立委說明修法方向以消除疑慮。
高金素梅 立法委員
- 提案修正地方制度法第33條，強調現行制度僅保障平地原住民席次，山地原住民參政權未獲同等保障。
- 指出都會區山地原住民被迫投給漢人候選人，權益無人照顧，呼籲修法實踐憲法賦予的原住民族發展權與轉型正義。
- 主張席次應採「外加」方式，不影響既有席次，並要求內政部儘速提供修法後可能增加的山地議員席次數據。
- 譴責民政司未能提供推估數據，認為事涉複雜不應成為不處理山地原住民族權益的理由。
張宏陸 立法委員
- 質疑在原住民族身分法（可能納入平埔族）尚未定案前，修訂地制法可能導致未來問題，建議預先防範。
- 關切直轄市與一般縣市原住民議員席次計算方式不同可能造成不公平。
- 認為修法方向合理，但需考慮未來平埔族納入原住民身分後對席次可能造成的影響。
伍麗華Saidhai Tahovecahe 立法委員
- 提案修正地方制度法第33條，指出都會區山地原住民人口眾多卻無代表席次，導致參政權受損。
- 強調應比照直轄市議員採「總額外加」方式調整縣市及鄉鎮市民代表名額，以保障山地原住民參政權。
- 另建議透過地制法處理直轄市山地原住民自治區的財政自治事項，並將原住民族自治區納入地制法與直轄市同層級。
- 主張修法應解決山地原住民在非山地鄉縣市無法投票給自身族群代表的問題，認為這是剝奪個人與民族集體權利的不合理現象。
蘇巧慧 立法委員
- 質疑現行「山地原住民」與「平地原住民」的身分區分標準（源於光復前戶籍登記）在2024年的合理性與必要性，認為應討論是否統稱為「原住民」。
- 關切原住民投票所人數過少導致秘密投票權難以保障的問題，指出許多原住民在投票時可能被迫「亮票」。
- 支持保障原住民族參政權，但對在地方制度法中區分山原與平原的必要性持疑問。
黃捷 立法委員
- 強調無山地鄉縣市的山地原住民無法投票給自身族群代表，是剝奪參政權，支持修法保障族群平等。
- 關切修法若採外加制，是否會導致原住民議員席次不受人口增減影響，而區域議員席次持續減少的不平衡。
- 建議內政部應評估修法可能造成的席次增減影響，並提出具體方案改善一人投票所導致的秘密投票問題。
王美惠 立法委員
- 支持保障原住民參政權，但提醒內政部需與受影響縣市溝通，尤其關於外加席次的經費由中央或地方負擔問題。
- 質疑族群融合是否仍需區分山地、平地原住民，並建議研議新住民參政權的未來可能性。
- 關切嘉義縣原住民人口若達1,500人，新增席次應採內含或外加，強調應不動現有席次而增加原住民席次。
林思銘 立法委員
- 指出新竹縣竹東鎮、關西等非山地鄉地區有許多山地原住民，支持修法保障其參政權益，認為現行法令有漏洞。
- 強調彰化縣等無山地鄉縣市有大量山地原住民卻無法選出自身議員，修法立意良善。
- 呼籲行政院應支持此法案修正，並朝此方向努力。
黃建賓 立法委員
- 分享自身經驗，支持修法保障山地原住民參政權，認為法律應隨時代變遷而調整。
- 指出臺東縣公務人員存在4種不同加給（東臺、山地、偏遠、離島），導致同工不同酬及人才流動問題，建議比照離島獎勵方式，讓人才能夠留在偏鄉發展。
- 呼籲相關部會將臺東公務人員加給問題帶回研議，並在520後新內閣討論，避免偏鄉淪為「新兵訓練中心」。
李柏毅 立法委員
- 支持保障原住民議員席次，但強調需正視地方制度法第33條關於縣市議員總額隨人口減少而大幅下降的問題（如屏東縣可能一次減少12席）。
- 建議內政部應將原住民議員席次調整與地方議員總額的緩降機制一併檢討，以避免地方政治運作受到過大衝擊。
- 強調若採內含方式，人口減少將導致區域議員席次比例失衡，故應採外加方式。
吳思瑤 立法委員
- 對擴大原住民族參政保障持正面態度，但強調需找出最高共識與最佳執行方向。
- 質疑繼續區分山地與平地原住民的必要性，認為高金素梅委員的版本（不再區分身分）值得參考，因現行制度導致同一族人因戶籍關係被劃分，無法互投。
- 關切修法後可能受影響的8個縣市，內政部應預先徵詢其意見，並考量席次增加導致地方財源負擔問題。
- 呼籲臺灣應制定一部國家級、適用所有對象的「平等法」或「反歧視法」專法，而非僅針對族群，以跟進國際人權公約與SDGs目標。
牛煦庭 立法委員
- 同意原住民身分認定與席次總額應一併檢討，但強調這不應成為延緩保障都會區山地原住民參政權益修法的理由。
- 認為地制法第33條修正法條數量不多，可視為權宜之計，應儘速過關，同時進行長遠制度討論。
- 呼籲內政部加速推動行政區劃法修訂，並設定具體時間表，將其列為第一優先目標，避免民生法案因政治因素延宕。
許宇甄 立法委員
- 支持修法保障無山地鄉縣市原住民議員名額，指出雲林縣平原與山原合計已接近1,500人，修法後可望產生一席議員。
- 建議修法應採外加方式，不影響既有議員席次，並要求內政部審慎研擬山原與平原合併計算等多種樣態，以充分保障原住民政治參與。
- 質疑行政院版行政區劃法草案自107年通過後至今仍未送立法院審議，要求內政部儘速提出。
- 質疑蔡英文總統20萬戶社會住宅目標達成率低，並關切賴清德準總統100萬戶社會住宅承諾的可行性，要求內政部審慎處理，勿愚弄民眾。
鍾佳濱 立法委員
- 指出山地、平地原住民的區分源於1991、1992年修憲，主要為保障立法委員參政權，但地方民意機關的職權與中央不同，不應完全比照。
- 認為為保障居住在都會區原住民參政權，地方民意機關名額設計不應受憲法增修條文山原與平原規範拘束，應以當地人口區分原住民族與非原住民族來保障席次。
- 關切現行地制法設計過度援用憲法增修條文，導致地方議員席次計算複雜且影響非原住民席次消長，要求內政部提供設算結果以利修法參考。
- 強調強烈支持保障原住民朋友在地方議會的參政權，席次名額應單獨計算，且無須區分山地與平原，同時兼顧非原住民人口的議席規劃。
相關人員回應
吳容輝 內政部政務次長
- 承認現行地方制度法第33條在保障非山地鄉山地原住民參政權方面存在疏漏，有檢討空間，並支持朝正面方向討論修法。
- 表示若修法採「外加」方式，對區域議員席次影響不大，但若「內含」則會影響既有比例，特別是人口減少縣市。
- 回應行政區劃法草案已送行政院審查，目前因需補充資料而退回內政部，承認519前恐難完成立法。
- 表示社會住宅新建部分已達9萬8,000戶，預計年底前可達成20萬戶目標。
- 針對男性護理師替代役問題，表示正與衛福部討論是否納入社會役，需衛福部提出需求。
- 關於役男等待入營時間過長問題，表示已儘可能加快，流量增加後會改善。
- 回應村里長事務費及年終慰問金問題，表示相關討論朝正面方向，但涉及地方財源，需與縣市政府形成共識。
- 針對老人租屋問題，表示將檢討社會住宅對老人的排序積分機制，並與國土署共同研議，承諾一個月內提供修正做法回覆。
- 回應反歧視法議題，表示內政部目前沒有研議專屬「反族群歧視平等法」，將配合法務部與行政院平等處朝國家級專法方向努力。
- 承諾將提供修法後各縣市議員席次影響的評估說明，並將鍾佳濱委員提出的設算結果於下週提供給委員會。
鄭英弘 內政部民政司代理司長
- 確認直轄市與縣市在計算原住民議員席次上方式不同，直轄市分開計算，縣市則合併計算。
- 說明村里長定位為「村里公務的受託人」，非公務人員，可兼職，目前已行文各部會減少交付村里長任務。
- 表示村里長勞健保因非公務員無法投保，但有村里長保險，且春節慰問金等議題仍在討論中，涉及地方財政需共識。
- 回應山地原住民與平地原住民身分是否打破合併計算，表示民間有此聲音，原民會評估後目前無共識。
鍾興華Calivar．Gadu 原住民族委員會副主任委員
- 表示現行山地原住民與平地原住民身分區分沿襲日據時代，現代社會頻繁遷徙，此分法主要僅影響參政權。
- 尊重委員所提增加山地原住民民意代表席次有助提升政治參與權，但涉及國家整體參政權與選務規劃，建議徵詢法令主管機關意見。
- 回應原住民族身分法正在研議中，將依上次審判字第17號判決3年內處理，並考量未來平埔族納入身分後對參政權的影響。
- 指出山原與平原的區分在選舉時才有，坐高鐵或戶籍登記時並無區分，且並無規定山原必須住山地鄉，平原不能住山地鄉。
余淑𡝮 中央選舉委員會選務處處長
- 表示中選會依法辦理選舉，尊重主管機關內政部意見及立法院立法權。
- 認同保障山地原住民政治參與及權益立意良善，但建議應併同考量原住民權益及地方民意代表總額規範，並參酌原民會及內政部意見。
- 回應秘密投票問題，表示選務機關採取集中投票所方式，並研議移轉投票解決。
張瓊月 內政部國土管理署簡任正工程司
- 說明社會住宅租金標準分為一般戶8折、社會弱勢戶64折，並表示以「身分別」作為收費標準仍在研議中，非7月正式實施，將邀請縣市政府溝通討論。
- 回應新住民未被納入經濟或社會弱勢身分，將納入與地方政府溝通議題。
- 確認租屋實價登錄是既有政策，會繼續推動。
相關後續
- 高金素梅委員及鄭天財Sra Kacaw委員等提案之「地方制度法第三十三條條文修正草案」已併案審查完竣，擬具審查報告，提報院會討論，並須經黨團協商。
- 內政部承諾提供修法後各縣市議員席次影響的評估說明，並將鍾佳濱委員提出的設算結果於下週提供給委員會參考。
討論事項二
審查委員賴士葆等20人擬具「地方制度法第七條之一條文修正草案」案
核心議題
討論內政部由上而下啟動直轄市、縣市單獨或合併改制為直轄市時，是否應經相關直轄市、縣市政府及議會同意。
相關爭議
- 中央與地方權限劃分：內政部認為行政區劃屬中央權限，若規定須經地方政府或議會同意，恐賦予地方行政區劃決定權，與憲法第108條規定有扞格之處。
- 行政區劃法進度緩慢：黃國昌委員質疑蔡政府推動竹竹合併，但行政區劃程序法研擬多年仍未完成立法，批評為選舉炒作，並未有具體作為。內政部次長吳容輝表示該法案仍在行政院審查中，預計519前無法完成。
- 地方政府與議會同意權：賴士葆委員提案建議明定內政部擬訂改制計畫，須徵得相關地方政府及議會同意，以落實憲法保障的地方自治意旨，避免中央剝奪地方參與改制計畫的權利。
立法委員發言
黃國昌 立法委員
- 質疑前新竹市長林智堅倡議的竹竹合併案，在府院高層宣稱由上而下推動後，政策方向是否改變。
- 批評蔡政府在政策方向未變下，過去2年多無具體作為，僅在媒體放話配合選舉炒作，行政區劃法研擬進度緩慢，519前不可能完成。
- 譴責以一黨之私為特定人量身打造制度，選舉熱度過後即撒手不管，是「擺爛」行為。
牛煦庭 立法委員
- 指出行政區劃法有其必要性，過去地制法中相關規定僅為權宜措施。
- 呼籲內政部應加速行政區劃法修訂，將其納為第一優先目標，並要求行政院儘速提出院版草案，設定具體時間表。
- 強調行政區劃法是民生法案，不應受政治味濃厚影響，應基於選區生活品質需要進行合理調整。
許宇甄 立法委員
- 質疑賴清德準總統在擔任行政院長時曾宣示啟動行政區劃重劃並通過草案，但至今仍未完成立法的原因。
- 要求內政部應重視此議題，儘快將行政院版草案送立法院審議。
徐欣瑩 立法委員
- 質疑內政部在竹科三期與臺灣知識經濟旗艦園區開發案上延宕多年，批評中央耽誤地方發展。
- 指出都委會會議換召集人後重來、函詢各單位重複作業等問題，導致案子「鬼打牆」無法通過，要求內政部停止此現象。
- 要求內政部積極加速規劃竹科三期區段徵收案，並協助竹北臺知園區開發案，強調兩園區對未來創新科技產業發展的重要性。
相關人員回應
吳容輝 內政部政務次長
- 表示合併改制直轄市有由上而下與由下而上兩種機制，目前由上而下推動政策方向沒有改變。
- 回應正在推動行政區劃程序法，目前在行政院審查，因需補充資料而退回內政部，承認519前不可能完成立法。
- 強調行政區劃必須尊重民意，並表示內政部支持產業發展，會積極處理竹科三期及臺知園區等開發案。
- 回應竹科三期延宕因區段徵收意見，需與公民團體溝通，臺知園區將排定5月召開專案小組會議。
相關後續
賴士葆委員等20人提案之「地方制度法第七條之一條文修正草案」另定期審查。
討論事項三
審查委員陳玉珍等18人擬具「地方制度法增訂第七條之四條文草案」案
核心議題
探討依據憲法增修條文第10條第12項後段對澎湖、金門及馬祖地區人民的保障規定，是否應制定「離島基本法」作為特別保障法規。
相關爭議
- 制定離島基本法的必要性與法制合理性：陳玉珍委員主張離島居民與原住民地位應同等保障，現行《離島建設條例》不足以滿足離島在衛生、社會福利等方面的需求，應制定「離島基本法」提供上位法律框架。內政部次長吳容輝認為離島建設條例已具體落實憲法要求，且基本法多針對身分別立法，非區域別，建議修正現有條例即可，無須另訂基本法。
- 基本法與現行條例的競合：內政部次長吳容輝指出基本法是概念性立法，仍需配套法令落實，認為《離島建設條例》已涵蓋交通、教育、社會福利等面向，若有不足可直接修正該條例。陳玉珍委員則認為《離島建設條例》不完善，制定基本法能提供更完整的法律框架。
- 地方制度法作為基本法法源的合理性：蘇巧慧委員質疑在地方制度法中增訂條文作為其他基本法法源的法制合理性，認為兩者位階不同，此舉可能不妥。陳玉珍委員則表示此提案在第10屆第7會期已送出委員會並排入朝野協商，且離島3縣市皆支持。
- 行政院提案的催促：牛煦庭委員建議若離島基本法有積極意義，行政院應趕快提出相關版本，若爭論不休則先送協商，以催促行政院提案。陳玉珍委員也指出內政部一直不提出版本，需立法催促前進。
立法委員發言
陳玉珍 立法委員
- 提案增訂地方制度法第7條之4，強調憲法增修條文保障離島居民與原住民地位一致，應制定「離島基本法」以完備法律體系，彌補現行《離島建設條例》在生活品質、文化、醫療、教育、社會福利等方面的不足。
- 指出此案並非針對金門單一離島，而是包含澎湖、金門、馬祖及其他離島，且已獲3縣市政府及議會聯合支持。
- 反駁內政部次長意見，強調基本法代表對議題的重視，且有文化基本法、科技基本法等非身分別的基本法，要求政府以行動支持離島權益。
- 表示此版本在第10屆第7會期已送出委員會並排入朝野協商，因屆期不連續才重提，質疑本次會議為何不支持。
張宏陸 立法委員
- 認同陳玉珍委員的訴求，但認為制定離島基本法不需透過修改地方制度法，可直接透過《離島建設條例》等其他法律來達成。
- 擔憂在地方制度法中增訂此條文可能引發外界質疑內政委員會修法的嚴謹性。
王美惠 立法委員
- 認為制定離島基本法不需在地制法中規定，可直接爭取增修相關條例，效果可能更好。
- 詢問內政部在配合離島需求時是否遇到困難，並質疑為何堅持在地制法中增訂此條文。
- 強調現非討論政黨問題，而是修法立法，不應為此案傷和氣，建議協商。
黃捷 立法委員
- 質疑離島基本法所欲施行的內容是否可透過現行《離島建設條例》處理，若有不足之處，則有修法的必要性。
- 建議若要制定離島基本法，應邀請所有離島議員共同發表意見，並可考慮送協商討論。
牛煦庭 立法委員
- 認為陳玉珍委員提案旨在升級離島建設權益，若制定離島基本法有積極意義，行政院應儘速提出相關版本。
- 建議若爭論不休，可先將此案送協商，以催促行政院提出版本，同時避免修改地方制度法。
蘇巧慧 立法委員
- 質疑在地方制度法中增訂條文作為其他基本法法源的法制合理性，認為兩者位階不同，此舉可能不妥。
- 強調對離島事務支持，但不認同此條文的法制觀念，擔憂若表決可能被簡化為「反對離島權益」。
- 要求法務部或相關行政單位留下紀錄，說明在地制法中另訂條文成為其他基本法法源是否合法制。
相關人員回應
吳容輝 內政部政務次長
- 認為現行《離島建設條例》已具體落實憲法對離島的保障，且涵蓋交通、教育、社會福利等面向，若有不足可直接修正該條例，無須另訂基本法。
- 強調我國現有基本法多針對「身分別」立法，而非「區域別」，且基本法屬概念性規範，仍需配套法令落實具體內容。
- 表示內政部立場是應從《離島建設條例》著手修訂，但若委員決議認為需要制定基本法，則尊重其意見。
邱黎芬 法務部專門委員
- 說明地方制度法授權依據為憲法第118條及增修條文第9條，自治條例不受這些規定限制。
- 指出許多基本法（如原住民族基本法、文化基本法）是直接訂定，未透過特定法律授權，委員可自行提案討論。
- 表示《離島建設條例》已存在，若有不足可針對該條例修正，制定基本法僅為概念，仍需其他法律配合。
- 認為基本法與《離島建設條例》可雙軌並行，但未就地制法增訂此條文的法制合理性明確表態，僅表示「不能說對或不對」。
相關後續
賴士葆委員及陳玉珍委員等提案之「地方制度法第七條之一條文修正草案」與「地方制度法增訂第七條之四條文草案」另定期審查。
原始資料
- 公報
- 1133101
- 卷／期／冊
- 113／31／1
- 發布日期
- 2024-05-09
- 原始連結
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