國土計畫法修正草案初步審查：聚焦中央地方協調與實施挑戰
內政委員會會議日期：2024-11-07
立法院內政委員會召開「國土計畫法修正草案」初步審查會議，主要討論國土功能分區圖明年上路前的準備、相關子法完備性、地方政府執行困境及民眾權益保障。會議中，中央部會報告推動進度與協助措施，但多數地方政府及立法委員仍表達對配套不足、轉軌機制不明、農業權補償缺位等問題的憂慮，並呼籲延長實施期限以完善法制。
討論事項一
國土計畫法修正草案 (第一次初步審查會議)
核心議題
本次會議針對「國土計畫法修正草案」進行初步審查，核心議題為明年全面實施前，國土功能分區圖的劃設進度、相關子法完備性、新舊制度轉軌機制，以及對農業、原住民族土地利用與民眾權益保障的影響。
相關爭議
- 實施期限展延爭議：多數地方政府及立法委員呼籲將國土功能分區圖公告期限由 4 年延長至 6 年或暫緩實施，認為中央配套措施不足，地方執行面臨巨大困難。內政部則表示將積極推動現行期程，並尊重大院審查決議。
- 子法與配套措施不完備：多個地方政府反映，國土計畫法相關子法尚未完全訂定或修正，導致地方政府無法明確解釋管制規定，民眾權益受影響且地方自治條例難以配合。中央部會則回應多數子法已完成或預計年底前發布，其餘正在研議中。
- 非都市土地轉軌機制不明確：地方政府擔憂非都市土地開發許可案件的轉軌機制不清，可能導致申請案遽增、土地無秩序發展，或已核准案件因新法上路而受阻。國土署說明已取得開發許可的案件將續行，並簡化未取得但已具備相關條件案件的程序。
- 農業發展地區劃設與農業權補償：農業縣市及立法委員關切農業發展地區劃設標準、農地總量管制對地方發展的限制，以及農民因法規限制導致的「特別犧牲」缺乏合理補償。農業部強調現有農業資源投入與獎勵措施不變，並非補償性質，且農地使用管制未改變。
- 原住民族土地利用與權益保障：原鄉地區反映劃設為國土保育區導致部落公共設施興建困難，且原住民族土地使用規則草案進度緩慢。原民會表示已與內政部會銜研擬規則，預計 12 月底前預告並於明年 4 月 30 日前公告實施，並將保障既有合法權益。
- 圖資精度與權責分工疑慮：地方政府指出國土保育區圖資精度有疑義，且中央各部會（如國土署與地政司）及海洋資源的管理權責分工不清，導致地方執行困難。國土署表示圖資有定期更新機制，並已整合地政部門業務，海洋資源則維持原有管理架構。
- 檢舉獎勵機制爭議：有委員質疑國土計畫法檢舉獎金制度可能鼓勵民眾濫訴，造成社會不信任。國土署回應已取消小面積違規檢舉獎金，僅重大違規案件才發給獎勵金。
立法委員發言
楊瓊瓔 立法委員
- 提案將國土功能分區圖公告時間由 4 年延長至 6 年，以待行政部門完善配套措施。
- 強調子法未完備導致地方自治條例無法配合，中央部會間分工不清，地方政府難以執行。
- 質疑農地分區劃設缺乏整體性與公平性，無法因地制宜，特別是農 1、農 2 的劃設標準。
- 指出非都市土地開發許可轉軌機制不明，可能影響產業園區發展及殯葬業等申請案，要求中央說明接軌制度與時間。
- 擔憂檢舉獎勵金制度可能鼓勵民眾濫訴，要求中央明確修改制度與金額。
- 質疑地方政府缺乏海洋資源圖資與人力，未來如何審查海上風力發電等開發案。
- 關切農地總量管制標準不明，以及原住民部落與保留地發展缺乏配套制度。
許宇甄 立法委員
- 指出多數縣市對國土計畫法相關子法及未來措施仍有疑慮，導致 8 個縣市未能提報功能分區圖。
- 強調國土計畫法限制農地使用，損害農民權益，且地方稅收與發展受影響，但未獲合理補償。
- 呼應多數農會反對倉促上路，提案展延 2 年，讓中央有時間完善配套、補償計畫與溝通機制。
- 主張農業發展地區管制過高，農 1、農 2 差異性仍有爭議，且農業部相關子法與補償機制未完成。
王美惠 立法委員
- 對主席安排地方政府發言表示肯定，但擔憂會議模式可能被誤解為地方政府質詢中央官員，建議應為交流對話平台。
李柏毅 立法委員
- 肯定主席安排地方政府代表出席發言，但建議會議應定位為中央與地方的交流對話，而非地方質詢中央。
相關人員回應
劉世芳 內政部部長
- 感謝地方政府在國土計畫業務上的努力，並表示將協助未完成報部的縣市。
- 說明國土計畫法相關子法已完成 15 項，其餘 8 項預計於今年底前發布。
- 指出多部會的法律修正已完成，農業發展條例與森林法正在行政院審查中。
- 強調國土計畫法不會採取「斷崖式」處理，將擇優考量地方發展需求。
- 承諾將加強跨部會協調與中央地方溝通，以解決疑慮並促成國土計畫如期上路。
吳欣修 內政部國土管理署署長
- 說明 23 項子法中，15 項已發布，6 項已完成部內法規會審議，3 項正在部會協商，預計今年底前全部發布。
- 指出國土計畫部門與地政部門已於去年完成整合，業務分工盡力協調，尊重縣市政府內部權責分工。
- 說明非都市土地轉軌機制，已取得開發許可案件續行，未取得但有相關機關文件者可沿用並簡化程序。
- 澄清檢舉獎勵機制已修正，取消小面積違規檢舉獎金，僅重大違規才給予獎勵。
- 表示海洋資源管理維持原有架構，地方政府本身也有相關法規，國土審查機關僅為彙總查核。
- 鼓勵縣市政府加速通盤檢討作業，特別是因產業發展需求變大的地區，可先完成第一版後再申請通盤檢討。
杜張梅莊 原住民族委員會政務副主任委員
- 說明原住民族土地使用規則預計 12 月底前與內政部會銜預告，並於明年 4 月 30 日前公布實施。
- 澄清原住民族土地定義明確，包含原住民族傳統領域土地及原住民保留地，相關圖資已公告。
- 指出國土使用規則草案已處理原住民保留地劃入國保區及泰雅族散居等問題，管制將比照農 4 規範。
- 表示針對非原住民在原住民土地上的使用問題，將透過研擬原住民保留地管理條例處理地權。
- 強調國土計畫法保障既有合法權益，非原住民合法使用原保地權益不會被剝奪。
- 承認與地方原住民單位溝通可能存在落差，將加強持續溝通以釐清訊息。
陳駿季 農業部部長
- 說明農業部因應國土計畫法需修正的 6 個條例，其中農發條例與森林法正在行政院審議，其餘已報院。
- 強調農發條例將重新界定農地、耕地範圍，並保障農民賦稅優惠與回饋金繳交權益。
- 指出農業發展區劃設的目的是確保農業永續經營，農地總量管制有彈性，地方政府可依發展規劃調整。
- 明確說明農舍興建只要在農業發展區內且符合辦法規範，不會因國土計畫而改變。
- 表示國保 2 區內的農牧用地若可劃為農 3，農業部已主動協調，並將持續協助地方調整。
- 強調農保資格與優惠不會因土地劃入國保區而消失，對持續農業生產者仍提供輔導與協助。
- 說明農 1、農 2 劃設指引僅為原則，地方政府可依發展與地形地貌適度調整，農業部願協助討論。
- 澄清農業權概念有 3 種，農業部關注的是對農業經營的協助，而非土地開發權的補償。
- 重申農業資源投入（如堆疊式給付）為獎勵而非補償，且與國土計畫實施無對價關係。
- 承諾將持續與農民及地方政府溝通堆疊式給付內涵，並優化金融、設施設備補助。
曾琡芬 經濟部產業園區管理局副局長
- 說明經濟部持續與國土部門研商溝通，以降低產業部門因制度轉換受到的影響。
- 指出經濟部已盤點需配合修正的法律條文，目前研修中，預計年底前送行政院。
張惠瓊 南投縣政府地政處副處長
- 表示南投縣議會決議，在中央未解決疑義前，暫不報送國土功能分區圖草案。
- 指出國土保育區內農業使用土地改劃農業發展地區第三類訴求未獲充分回應。
- 擔憂國土保育區內農業使用土地未納入農政資源投入，影響農民權益。
- 反映原住民保留地約七成劃設為國土保育區第一類，恐造成原鄉公共設施缺乏。
- 提及圖資更新頻率、座標系統與精度要求未統一規範，且鄉村地區整體規劃規範不足。
- 強調相關子法未完成訂定，導致地方政府對民眾說明前後不一，建議暫緩報部審議。
鄭欣怡 嘉義縣政府經濟發展處國土計畫科科長
- 表示嘉義縣國土功能分區圖已於今年 9 月 11 日報內政部審議，尊重立法院審議結果。
- 希望內政部儘速協助審議三階案件，以因應明年 4 月 30 日的實施期程。
陳永源 新竹市政府參議
- 說明新竹市已於都市計畫內劃設原住民文化產業專用區，故對原住民族土地修法意見無其他建議。
- 指出新竹市國土功能分區圖已於今年 9 月 24 日經內政部審議通過，尊重委員提案修正內容，將配合中央時程辦理。
楊佳明 臺南市政府都市發展局副總工程司
- 表示臺南市國土功能分區圖已於今年 8 月報部審議，希望中央加快審議程序，將配合中央政策辦理。
- 對立委提出的國土計畫法修正案沒有特別意見。
謝登武 新北市政府城鄉發展局主任秘書
- 反映新北市有超過 1,300 件陳情案，將於今年 12 月底前報送國土功能分區圖。
- 建議相關子法（特別是土地使用管制規則）儘快確定並公告，以利向民眾說明權益變化。
- 提出非都市開發許可案的轉軌機制問題，以及區域計畫法「不再適用」而非「廢止」的法制疑義。
- 指出國土功能分區劃設原則存在疑義，特別是農業發展地區的劃設，導致大量民眾陳情。
薛淵仁 高雄市政府都市發展局副總工程司
- 表示高雄市國土功能分區圖已於今年 8 月 7 日報內政部審議，支持配合中央政策方向與期程。
- 建議國土計畫法應增訂國土功能分區變更開發負擔回饋機制，比照都市計畫法第 27 條之 1，以利地方政府取得公共設施用地並共享利益。
張瑞心 金門縣政府參議
- 表示金門縣已完成國土功能分區圖報部並審議通過，支持部裡的決議，將配合中央發布期程辦理。
- 對本次大院修法表示尊重，沒有其他意見。
蘇櫻莉 苗栗縣政府工商發展處產業發展科科長
- 說明苗栗縣國土計畫三階審查會議已完成，正在修正階段，希望國土署允許因地制宜調整。
- 表示將於今年底前將國土計畫報部。
李正偉 臺中市政府都市發展局局長
- 指出中央相關子法尚未完備，導致各部會權責分工不明確，地方政府自治法令無法訂定。
- 反映部會定位與業務分工影響地方權責，例如鄉鎮地區整體規劃涉及多部會但法令未修。
- 擔憂農 1、農 2 分區使用辦法未出爐，民眾憂心使用方式，且劃設標準受地形限制。
- 建議非都市土地開發許可轉軌要有彈性，否則明年 4 月 3 日後恐影響地方發展。
- 呼籲檢舉獎勵機制應有配套措施，避免民眾互相檢舉。
- 指出地方政府缺乏海洋地區圖資與管理權責，未來海洋資源區開發利用面臨問題。
- 擔憂農地總量管制影響產業用地需求，若法令未完成，違章工廠安置將成問題。
- 反映原住民部落範圍與國土功能分區劃設原則競合，圖資無法重疊，影響地方發展需求。
- 建議國土計畫之城鄉發展都市計畫與非都市土地區域計畫圖資應加速整合。
許懷群 嘉義市政府都市發展處處長
- 表示嘉義市國土功能分區已於今年 10 月 15 日報部，內政部訂於 11 月 12 日召開審議，尊重立法院審議結果。
劉宏邦 花蓮縣政府地政處地用科科長
- 說明花蓮縣國土功能分區已於今年 9 月經內政部審議完成，目前積極辦理鄉村地區整體規劃。
- 擔憂若國土功能分區未能如期實施，將來城鄉、鄉村規劃會面臨分區不確定及法律疑義。
- 對立院修法沒有意見，感謝國土署的資源與輔導。
陳銘男 彰化縣政府建設處副處長
- 說明彰化縣目前累積 319 件陳情案，正積極審議中，預計年底將國土功能分區報部。
- 表示尊重立法院對國土計畫法修法的決議。
林皓純 屏東縣政府地政處副處長
- 說明屏東縣國土功能分區三階已於今年 7 月報部排審，尊重立院對展延公告實施日期的決定，將配合修法結果辦理。
鄒怡明 新竹縣政府地政處地用科科長
- 反映泰雅族部落散居國土保育區，現行劃設原則有戶數與距離限制，與傳統領域指認衝突，要求法令配套。
- 指出民眾關切農地是否為耕地影響土地增值稅與遺產稅，地方政府無法明確回答。
- 質疑農業發展區內農舍興建受限於舊區域計畫法編定類別，與國土計畫法精神不符。
- 擔憂零散產業用地在國土計畫上線後無法擴廠，退縮使用又大幅限縮建蔽容積，逼迫違規擴張。
- 強調民眾擔心既有權利保障，以及中央相關配套措施、法令依據與說帖不足，影響地方執行。
陳鼎融 臺東縣政府建設處都市計畫科科長
- 說明臺東縣國土三階課題與人民陳情已討論完畢，預計 11 月 29 日確認功能分區圖並準備報部。
- 希望中央儘快協助完成相關配套子法，如國土計畫土地使用管制規則與原住民族土地使用管制規則，以利地方說明與執行。
江中信 臺北市政府都市發展局綜合企劃科科長
- 說明臺北市全為都市土地，國土功能分區劃設相對單純，草案已於今年 8 月 15 日提請內政部審議。
- 表示如審議通過，可配合指定時程公告，對修法部分沒有意見。
謝淑亞 雲林縣政府副縣長
- 主張針對國土計畫法對農民的「特別犧牲」應給予「特別補償」，提出農業權入法、成立特別基金等訴求。
- 建議中央應規劃農業發展移轉制度，由農地不足縣市向負擔過重縣市購買面積，以達土地正義。
- 主張每年每公頃 40 萬元基本補償，彌補農民經濟損失，確保糧食安全。
- 建議鄉村地區整體規劃應明定在國土計畫法或子法中，敘明法令位階與辦理內容，並提供示範範例與作業規範。
湯靜文 桃園市政府都市發展局國土計畫科科長
- 表示桃園市未交國土功能分區圖，是因 110 年縣市國土計畫已不符現況發展，已啟動專案通盤檢討。
- 指出國土功能分區分類無法對接現行區域計畫的土地編定，民眾擔憂土地使用方式。
- 批評法令政策不確定性與變動，導致地方溝通困難，且圖管草案中部分限制不合理。
- 強調若不檢討國土計畫，桃園市將無法推動捷運等建設。
- 反映新制度推動未能阻止舊制度爆量申請案件，癱瘓地方業務，要求相關配套法令一併修正到位。
張龍德 連江縣政府秘書長
- 說明連江縣全縣為都市計畫區，國土功能分區圖已於去年 9 月 25 日審議通過，對本次修法沒有意見。
相關後續
- 內政部、農業部、經濟部將於 3 日內將相關配套、修訂子法的名稱及預定進度，行文予內政委員會所有委員，並副知內政委員會。
- 主席指示中央部會應加強跨部會協調與中央地方溝通，解決地方政府與民眾對國土計畫法實施的疑慮。
- 本次會議議事錄授權主席核定後確定。
原始資料
- 公報
- 1139401
- 卷／期／冊
- 113／94／1
- 發布日期
- 2024-11-27
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